優化政務營商環境的對策分析

□趙云燕

一、研究背景

營商環境(businessenvironment)最早由世界銀行提出，它泛指商業市場主體在商品準入、生產和再經營、退出等操作過程中所涉及的包括政務經濟環境、市場經濟環境、法治經濟環境、人文環境等各種有關外部環境因素和國內條件的綜合總和[1]。衡量一個國家政治經濟綜合軟實力的重要衡量標準之一就是它的營商環境，營商環境是激發全社會活力的重要方式，也是加大國家對外開放的重要舉措[2]。營商環境體系建設歷來都一直是各級黨和政府高度重視的一個方面，并出臺了許多相關政策。在黨的十九屆五中全會中就明確指出，全面推進深化改革，構建高水平特色社會主義基本市場經濟管理體制，要繼續堅持和加快完善特色社會主義基本市場經濟制度，更充分地發揮各級政府主體作用，提高各級政府公共服務主體效能，充分發揮商業市場在社會資源配置管理中的重要決定性環節作用，推動有效利用市場和為國為民的政府更好有機結合[3]。一系列政策文件的陸續發布，可見當前國家高度重視對于營商服務環境的不斷優化。而如何持續提升優化企業營商管理環境的最核心的一個環節就是政務營商環境的持續提升。

二、政務營商環境的概念

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中，將營商環境分為市場環境、政務環境、法律政策環境和人文環境四個大類[4]。其中的核心要素之一就是政務營商環境，主要指的是制約企業達到其最高生產率的政府服務能力及水平的總和，具有舉足輕重的位置，目前為止官方并未對營商政務環境作出明確的定義。

一是營商環境營造的責任主體是政府，發揮著不可替代的作用。營商環境屬于一種公共產品，政府應被視作營商環境的最主要生產者。這種公共產品是一種包含了物質形態和制度形態的特殊公共產品，例如硬環境基礎設施建設和軟環境法律政策等。二是從本質上講營商環境也是為了滿足社會公眾的需要，它是政府和社會、市場三者合作生產的一種公共產品，因而具有“公共性”的價值特征[5]。正是營商環境具有公共物這種屬性，決定了政府在營商環境營造中的主體責任。三是治理是以政府為主體的公共部門與以市場和社會為主體的私營部門兩者之間相互配合，共同管理社會公共事務的持續活動和過程。而營商環境正是公共治理活動的產物，政府在其中發揮著舉足輕重的協調作用。它要求各要素相互依存、相互配合。這種關系是一種連鎖反應，會影響整個營商環境。四是營商環境是政府服務效率的集中體現。21世紀初中國的服務型政府理論開始構建，自突發事件之后，中國開始反思政府管理職能的不足，并決定強化政府的公共服務職能。目前，中國服務型政府的建設主要以經濟、公共服務、社會管理、文化建設以及政府自身建設五個方面作為向導[6]。其中，保持良好穩定的營商政務環境能夠建立以經濟為導向的服務型政府，給企業帶來便利，為企業的生產經營活動服務。要建設服務型政府，就需要重塑服務理念、轉化服務職能、明確服務內容、優化服務流程，創新監督機制和激勵機制。提升地方政府市場服務管理效率，需要盡量減少地方政府對資本市場的直接活動干預，用“看不見的手”對政府市場活動進行間接調節，更多的是維護市場秩序，鞏固市場地位、抑制市場失靈上，轉換政府職能，使政府職能得到有效的發揮[7]。

三、優化政務營商環境的路徑分析

(一)完善政府營商環境評價指標體系。從《中國營商環境報告2020》中可以明顯看出這個評價標準體系已經具有高度科學性，能夠較好地反映一個地區的經濟活力和政府在改善經濟環境方面做出的努力和成效。從評價指標體系的變化看，充分體現了評價體系的實踐性和動態優化特征，具有豐富性。

近年來，我國外部環境的不穩定性不確定性有所增加，所以環境指標體系還需要不斷去完善。在評價指標體系的建設過程中，明確政府營商環境的概念和特征顯得格外重要。一是了解相關概念，將其合理化是評價體系建設的第一步。二是政府是營商環境的責任主體，政務營商環境提升需要政府以服務企業為導向。三是適當的政府干預具有必要性。適當的政府干預不僅有利于市場機制的正常運作，還會促進經濟穩定持續的發展。四是因地制宜。根據不同地區存在的相關差異，制定不同的指標體系，以便于更好地衡量當地政務營商環境的真實狀況。五是不能為了評估為評估。評估對于營商環境來說僅僅只是一種手段，指標體系的建構是為了優化政務營商環境和提供政策建議，從而不斷改進，否則評估則失去了意義。評估過程也是發現問題、找出結癥、提出策略的過程。

(二)簡化服務流程。整體宏觀經濟嚴峻形勢下，想要扎實做好“放管服”這項工作，需要從“簡政放權”放管結合，“創新監管”和“優化服務”這三個關鍵方面著力推進[8]。簡政放權，這是中央推動逐步優化公共政務工作環境的重要政治內容。權力下放力度不足的突出問題也就是當前的困難現狀，要有效改變這種困難現狀就必然需要努力做到：一是建立政府權力責任清單和負面責任清單，實施市府政務公開，做到有章可循、有法可依，建立“清”“親”政商關系。二是應該多借助高科技手段，推行“不見面審批”，爭取讓群眾少跑腿。例如很多省份在開辦企業，納稅等環節都進行了電子審批，減少環節，優化服務，能夠給老百姓提供更好的幫助。三是在權力下放的同時，要借鑒成功的試點省份，成功的行政審批模式要加以推行，各個省份之間相互學習交流。四是健全加快建立逐步完善國家重點項目建設投資行政審批項目監督考核，協調管理工作長效機制與重點項目投資相關業務管理制度。優化審批單項統一審批文件辦理工作流程，串聯審批項目文件辦理變為多項并聯審批文件統一審批，線上線下統一相結合，協調一致，增強審批過程的協同和效率。

(三)完善激勵機制。加強人才引進、培養和培訓，夯實基層隊伍，提高一線工作人員待遇，增加上升的機遇和通道能夠激發政府工作人員服務積極性和主動性。完善人員獎勵管理機制，即依據公職人員需求多樣化的合理激勵訴求，實現精神性、物質性、榮譽性管理因素等多種激勵性管理因素之間有效協調與整合，給予尊重和引導，以提高工作人員的積極性。包括考核評價、薪酬福利、監督考察、容錯機制等方面都需要進行強化。從教育引導來不斷提高公務員隊伍的整體素質，不是脫離實際的空洞說教，而是回應和解答公務員心中的困惑；不是要求公職人員全能，提出各種不合理的要求，而是讓公職人員能各司其職，做好自己崗位上的事情。

(四)完善服務設施。加強軟硬環境建設，使硬件更硬，軟件更軟，軟硬環境齊頭并進。通過制度建設和平臺搭建，解決企業面臨的各種緊迫問題。構建一個線上線下一體化的政府綜合服務體系，加入政務平臺、移動客戶端。以便于解決實體政務大廳做不到的環節，可以優化流程，縮短公眾辦理業務的時間。該政務平臺由政府部門統一協調配合管理，實現政務數據共享，群眾線上業務辦理，簡化辦理流程，做到真正服務于群眾。并且完善相關制度，確保網絡信息安全，加快數字政府的建設。

(五)提高法制建設。一是完善建設社會主義法治市場經濟的相關法律法規制度；二是法治立法必須從我國國情實際出發，與現行國際主義市場經濟的一般法律規則相適應銜接，取其精華去其糟粕，以建立完善屬于我國國際市場經濟的法治管理體系；三是必須尊重法律規范的權威性。理清政府與市場的基本關系，建設服務型政府，轉變基層政府職能。政府部門需要用自己“看不見的手”對市場經濟進行宏觀調控。全面改革推進市場準入負面信息清單管理制度，使企業權利在市場陽光下規范運行；四是健全市場法律法規制度，建設落實長效機制，做到有法必依，執法必嚴；五是完善法律救濟方式。幫助當事人解決糾紛和矛盾，維護當事人合法權益和市場秩序，營造良好的營商環境，暢通協調和維權的法律渠道，使合理合法的訴求能夠得到很好的解決方案。

四、結語

優化政務營商環境就要轉變人民政府職能，深化簡政放權，建設人民滿意的公共服務型人民政府。習近平總書記多次強調企業應該努力創造一個穩定、公平、透明和安全可持續預測的現代商業發展環境。提高政府營商環境水平是優化營商環境必不可少的核心環節，必須以企業為核心，打造服務型政府，構建新型政商關系，激發市場主體活力，提升經濟競爭力，這是不斷提高政務營商環境的重要途徑和現實保障。