我國領導干部綠色審計發展現狀分析

□段井太

在全球自然資源出現短缺、生態環境污染日趨嚴重的大背景下，綠色審計受到越來越多的關注，傳統會計并沒有把資源環境納入核算范疇，因此會計核算虛假等問題時有發生。如何切實推進綠色審計的開展，以實現有效的審計監督，是確保受托環境責任有效履行需要解決的重要問題。

一、綠色審計定義及發展歷程

(一)定義。綠色審計又被稱作生態審計、環境審計，是組成綠色經濟管理體系的重要部分，綠色審計是環境管理的工具，對與環境有關的組織、管理和設備的業績進行系統、有說服力、定期、客觀的評價，并通過有助于環境管理控制和有助于對公司有關環境規范方面的政策鑒證等手段，來達到保護環境的目標[1]。綠色審計的主體主要由國家審計機關、內部審計機構和民間審計組織組成，他們依據環境審計準則對被審計單位受托環境責任履行的公允性、效益性和合法性進行鑒證。

(二)發展歷程。自審計署成立以來，綠色審計伴隨著我國的改革開放和經濟社會發展的腳步,審計范圍逐漸擴大，相關工作不斷推進，成效日益顯著。從1983年至今，綠色審計的發展大致可以分為四個階段[2]。

1.起步階段(1983年～1997年)。此階段綠色審計概念并不明確，只是在審計項目過程中有時會涉及與資源、環境保護資金相關的審計事項。相關綠色審計案例較少，沒有具體工作規范，整體處于起步階段。

2.探索階段(1998年～2002年)。在此階段，專司綠色審計的職能機構成立，各省、市、區審計機關也陸續成立了綠色審計的機構，綠色審計的基本職責和任務得到明確。在此期間，多項資源環境審計項目在審計署的組織得以開展，國內綠色審計同國際上的交往也日趨活躍。

3.推進階段(2003年～2012年)。此階段在審計署的領導下，綠色審計理論和實踐都得到了極大的提升。綠色審計此時發展態勢呈現出多元化、一體化的特點。從2003年開始,南水北調水污染防治、重點流域水污染防治、環渤海水污染防治等多項審計和審計調查的開展，意味著資源環境保護政策得到了進一步落實。

4.繁榮階段(2012年至今)。黨的十八大以來，《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》等制度在我國陸續出臺，這些制度將資源環境賦予了資產屬性，為綠色審計的開展建立了可量化的考核指標。2015年，“堅持綠水青山就是金山銀山”理念提出，是對經濟社會發展必須與生態文明建設相協調這一觀點的再強調。至此，綠色審計在大環境的助推下迎來了繁榮階段，近幾年來諸多綠色審計案例的涌現，也標志著綠色審計的發展走向了更高的水平。

二、領導干部綠色審計實際運用分析

(一)領導干部綠色審計發展歷程。2013年，對領導干部要實施自然資源資產及環境資產的離任審計制度在黨的十八屆三中全會上被提出，這是我國領導干部綠色審計發展的里程碑事件。2015年3月，我國第一個綠色審計的試點城市定在蘭州。同年11月，《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》發布，領導干部在任職期間對生態環境保護情況和自然資源資產的管理情況被納入考核領導干部履職情況的要求之中[3]。2017年6月，中央深改組關于領導干部綠色審計相關規定的通過，對領導干部離任審計提出了具體的要求。2018年1月，領導干部離任綠色審計制度由試點階段轉入全面實施階段。不難看出，從2013年至今，領導干部綠色審計經歷了發展迅速，不到十年的時間里實現了由興起到成熟的轉變，結合上文中提到的綠色審計的發展階段，這背后無疑體現了國家對于生態環境保護的重視和大力發展綠色審計的決心。

(二)領導干部綠色審計的目標、對象及方法。

1.審計目標。從整體上來看，領導干部綠色審計的目標可以根據側重點不同分為三個層級。第一層級為相關項目及活動的目標，主要是指對于某些特定的項目或活動展開綠色審計，考察在項目開發過程中，該項目是否符合自然資源和生態環境保護的要求，從而以此來判斷領導干部任職期間的履職情況。第二層級為整體的具體目標，主要指對責任主體開展的與自然資源相關經濟活動進行綠色審計，考察其從整體來看對于相關環境保護制度的建立情況以及開展經濟活動時環保法律和政策的履行情況。該目標更關注領導干部任職期間是否真正組織和安排過自然資源環境事項和相關活動，并對其在此期間的相關整體表現進行考量。第三層級為總目標，主要是指監督和審計責任主體涉及的資源和環境相關活動，考察其是否實現了生態環境和自然資源的有效保護，是否將經濟效益和生態效益真正地協調統一起來[4]。

2.審計對象。領導干部綠色審計對象主要包括地方各級黨政部門主要負責人，另外，各級政府中負責自然資源資產管理和生態環境保護相關部門的主要負責人也屬于審計的對象。對于審計的內容，從整體來看，主要是指在被審計對象任職前后所在區域自然資源和生態環境狀況的基礎上，審核被審計對象在任職期間對區域自然資源和生態環境所起的作用；從具體項目來看，主要涉及海洋、土地、森林、空氣質量等項目的對比情況。

3.審計方法。相較于傳統審計，在綠色審計開展的過程中，檢查記錄和文件、觀察、詢問、檢查有形資產、重新執行和分析程序這些方法依然適用，除此之外，針對特定對象，綠色審計過程中也會運用恢復費用法、資產價值法、人力資本法、防護費用法、調查評價法、在線監測法等較為特殊的方法[5]。而在計量方法的運用上，綠色審計主要以費用效益分析法和數學模型法為主，在會計要素的計量單位上存在兩種觀點，一種是認為綠色會計可以跳出傳統會計的貨幣價值形式，運用有關環境指標來進行相關計量，即“指標體系法”，另一種是堅持傳統的“價值形式法”。兩種方法各有利弊[6]。

值得一提的是，在相關技術手段的運用上，地理信息技術、衛星遙感影像、無人機等技術手段的運用，為審計過程中核查林業、海洋等自然資源在資產數量、質量等方面的動態變化時提供了更為準確直觀的數據支持，為領導干部綠色審計工作的開展提供了很好的數據支持。

三、領導干部綠色審計存在的問題

(一)相關審計數據獲取難度大。對于相關基礎數據，因綠色審計對象的特殊性，自然資源資產種類多樣，形式各異，缺少統一的統計標準與核算體系,取證難度較大，在采集時往往會出現信息收集不盡完善的問題，特別是基層地區自然資源的管理和生態環境相關數據較為缺乏，在時間上往往存在滯后性，相關統計標準也不一而足，這就導致在開展綠色審計過程中缺少相關數據的支持。

除此之外，在地理信息數據共享機制建設上也存在較大問題。對于環保、測繪等相關部門所掌握的地理信息數據，不同部門之間的數據共享還不夠徹底，無法實現相關數據的充分調配，甚至基層的一些部門拒絕提供相關審計數據的現象也時有發生，這無疑增大了相關審計數據的獲取難度。

(二)審計人員專業性有待提升。生態環境問題由很多因素組成，涉及領域較多，因此對于領導干部的綠色審計工作對審計人員的專業性要求較高，不僅要有相關審計工作的經驗，對資源環境和地理信息技術也要有所了解，在大數據測算時可能還需要掌握一定的計算機技能。但從目前的情況來看，這類復合型人才的數量并不多，基層審計人員大都知識結構相對單一，對于開展綠色審計工作也缺少經驗，不利于領導干部綠色審計工作的開展和實施。

(三)實際作用效果不明顯。相比其他生態環境監管活動，綠色審計在內容上更具有針對性，在結論上要求能夠得出具有前瞻性的觀點。但目前對于綠色審計與經濟發展、生態文明建設的關聯度把握并不夠，除了對于相關審計內容的覆蓋率不夠高，對于從綠色經濟角度出發開展經濟責任審計的工作有所欠缺，審計結論對于生態環境建設中存在的問題披露程度也不夠高，這顯然不利于充分發揮綠色審計的作用，也不利于對領導干部起到有效的監管和督促[7]。

四、領導干部綠色審計的改進方法

(一)完善大數據共享建設。信息化社會的今天，充分運用大數據實現信息整合對于開展領導干部綠色審計具有重要作用。相關部門應提高配合力度，加強部門聯動，建立本區域內的自然資源資產數據庫，為相關審計工作提供數據支持。同時，各級政府應積極配合，特別是與自然資源及生態環境保護相關的部門，應把相關資料數據根據工作需要向各級審計機關開放，積極配合綠色審計工作的開展。

(二)建立領導干部綠色審計規范流程。針對目前領導干部綠色審計相關制度規范不夠完善的問題，相關部門應加強與高校、科研院所的聯系，在現有研究的基礎上，進一步優化相關流程設計，構建出能夠指導領導干部綠色審計實踐的理論框架，為領導干部綠色審計研究提供制度支持，以此來為各地區相關工作的開展提供助力。

(三)提高領導干部綠色審計隊伍專業水平。在綠色審計隊伍的培養上，應采取多元化戰略，要對與綠色審計相關的人才重點關注，組建專業化隊伍。與此同時，要主動向有關職能部門尋求技術和設備上的支持，充分利用專家資源，以此來彌補在相關理論政策方面的不足。對于綠色審計人員的培養，審計機關應重點對具有相關專業背景的人才展開培養，同時結合實際情況對審計人員開展有關綠色審計的培訓，以此來擴大綠色審計的人才隊伍。除此之外，在綠色審計人才隊伍培養時，應積極與相關專家合作，將他們的專業理論知識與審計工作人員的工作實操結合起來，實現理論與實踐的統一，以此來提升綠色審計隊伍專業水平。

五、結語

建設生態文明就必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，因此大力推廣領導干部綠色審計，對于建設生態文明有著重要的意義，不僅有助于化解經濟建設和生態環境之間的矛盾，更有利于國家進一步實現可持續發展。希望在國家高度重視和各方積極配合下，領導干部綠色審計工作能夠取得更加卓越的成就。