扶貧政策與鄉村振興有效銜接的對策研究

□楊武學

一、扶貧政策與鄉村振興銜接的必要性

(一)政策穩定性與持續性的必然要求。脫貧群眾眼中的鄉村振興更加關注扶貧政策的長期性及脫貧成果的鞏固延續。我國減貧成效取得巨大勝利，扶貧政策發揮了重要作用，脫貧群眾擔心如果沒有鞏固扶貧政策的長效機制，一旦出現突發事件，如自然災害、重大疾病等突發情況，由于自身抵御風險能力較弱而出現返貧情況；更加關注扶貧政策中涉農發展資金、農業項目、農業技術的可持續性發展，擔心惠農增收的各項產業發展政策曇花一現；更加關注鄉村振興戰略實施過程中的各種優惠政策與扶貧政策中的惠農政策是否保持一致，延續鄉村公共服務的范圍和內容，擔心政策的變化擴大鄉村貧富差距。因此，扶貧政策與鄉村振興的有效銜接是鄉村發展中政策穩定性與持續性的必然要求。

(二)鄉村振興的必然要求。實現全面建成小康社會后，農村發展將全面啟動進入鄉村振興階段。脫貧后的農村生活“兩不愁、三保障”已全面實現，基本生活得到保障的人們將會更加關注家庭收入和生活水平的提升，這時，鄉村振興將擔負起不斷提升農村生活水平的重任，真正讓人民群眾在農村生活中體驗到幸福感、獲得感。由脫貧攻堅的勝利而激發的農民群眾對美好生活的愿景也不斷提升，鄉村振興將接替起這個重任，帶領人民群眾由吃得飽穿得暖有得住到吃得好穿得好住得好，建設更加美好的農村生活環境，實現多種就業渠道，獲得更高收益且長期穩定的就業，在扶貧政策的基礎上更加關注硬件、軟件設施和生態環境的改善，為鄉村持續發展提供堅實保障，增強農村發展的信心。

(三)解決“三農”問題的關鍵。新時代“三農”問題的解決，處在一個非常關鍵的歷史發展時期。鄉村振興要全面的開好局起好步，必須統籌協調做好扶貧攻堅與鄉村振興的戰略銜接，為鄉村現代化奠定堅實基礎。鄉村振興不僅擔負著鞏固脫貧成果的重任，而且要激發鄉村發展內生動力，持續地推動鄉村地區經濟社會朝著更美好的方向發展，縮小區域間貧富差距。準確找到鄉村振興和脫貧攻堅的戰略銜接點意義非凡，是新時代解決“三農”問題的關鍵。

(四)脫貧攻堅的必然要求，鄉村振興的題中之義。為有效解決貧困群體生活問題，黨中央作出一系列重大決策部署，全面打響脫貧攻堅戰，創造了人間奇跡。扶貧攻堅戰勝利之后怎么干，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，新時代鄉村發展要建立健全鄉村發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化發展。鄉村振興怎么做好，才能實現鄉村發展政策不脫節，就是要把扶貧攻堅與鄉村振興有效銜接起來。這是已經脫貧的鄉村地區必須抓緊研究解決好的基本問題，解決好了，脫貧攻堅成果就能得到鞏固，在鄉村振興中就能爭取主動；解決得不好，可能還會出現返貧的危險。

二、扶貧政策與鄉村振興銜接的可能性

(一)政策互補性與目標統一性。扶貧政策的直接目的是解決貧困群體的基本生存問題，實現“兩不愁三保障”的戰略目標。鄉村振興是鄉村發展各方面的振興，包括發展農村經濟，全面提升農村發展生產和生活水平。兩者具有共同的愿景目標，都是黨中央為實現“兩個一百年”奮斗目標而作出的重大戰略決策部署。解決溫飽問題的鄉村持續發展需要激發內生動力，同時外部注入更多的活力與提供更多的發展機會，這正是鄉村振興通過外部支持和激活內生動力的舉措，因而實現了扶貧政策與鄉村振興的政策互補，能夠為鄉村發展注入更多活力，提供更穩定的基礎，進一步有效鞏固扶貧攻堅的政策性成果。

(二)政策上的持續性。高效且高強度的扶貧政策勝利實現了讓貧困地區和貧困群眾完成脫貧，同步進入小康社會，然而脫貧不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，最終要實現的目標是中華民族偉大復興的中國夢，脫貧群眾要實現這個轉變需要真正的“富”起來，這是下一步實施鄉村振興戰略的重大任務。脫貧攻堅是決勝全面小康社會、實現第一個百年目標的關鍵之舉，鄉村振興是邁向第二個百年目標的重大戰略決策，由前者到后者是一個轉換提升的過程，也是政策持續性的過程。鄉村振興要善于用好扶貧攻堅成功經驗，實現政策上的持續性。

(三)現有條件為銜接提供有力支持。扶貧攻堅取得的重大歷史性成就為鄉村振興創造了良好條件。一是貧困地區的產業發展有了很大進展，貧困人口經濟收入增加，為全面開展鄉村振興提供經濟保障。二是貧困地區的硬件設施有了很大改善，尤其是在水、電、路、通訊等方面有了很大的變化，為鄉村進一步發展提供堅實硬件基礎。三是貧困地區的人才隊伍狀況有了很大改善。脫貧攻堅以來國家投入大量人才隊伍，號召社會各方力量參與，對貧困地區實現脫貧起了決定性作用。鄉村振興同樣離不開人力的支持、人才的支持、干部工作隊伍的支持。四是在扶貧政策和資金的支持下，鄉村地區出現了一批率先“致富”的能人，為鄉村發展提供內生動力支持。脫貧攻堅中總結出來的各種有效農村發展改革經驗，培訓和造就的農村發展能人以及熱愛鄉村發展的社會各方力量，所有這些都為做好扶貧攻堅與鄉村振興的銜接提供有力條件。

三、扶貧政策與鄉村振興銜接的困難

(一)如何保持扶貧政策的穩定性和連續性問題。為完成扶貧政策考核的政治任務，很多問題實現特殊對待，特殊處理，針對性很強，這些短期性的措施很難發揮起鄉村振興的長效作用。一些地方性很強的特殊扶貧政策要保持政策上的長期穩定性，需要轉化為制度性的安排。鄉村振興的戰略安排需要打一場“持久戰”，很多扶貧領域中的特殊措施將會變成常規化的措施，這是一種思想和戰略上的轉化，要認識到扶貧領域中的辦法不一定適合振興中的持久戰，既然是持久戰，就要根據新的變化要求做出新的部署，全國上下共同努力，既要搞好頂層設計，更需要基層社會實踐的探索。

(二)特殊性與整體性的矛盾導致鄉村發展面臨局部的合作困境。鄉村振興統籌鄉村發展全局，強調整體性，實現整個鄉村社會的發展，而扶貧政策針對具體的貧困戶，具有較強的精準性，是為解決貧困戶的溫飽和增收問題。兩者在各種不同領域具有不同的戰略任務安排，針對性不同，存在個體性與整體性的矛盾。扶貧政策在解決個體農戶發展能力總體較弱的措施是精準施策，精準投入，如針對不同的貧困戶分別開展教育扶貧、產業扶貧、易地搬遷、金融支持等，而鄉村振興是要解決整個鄉村層面發展的長期性問題。扶貧政策在解決了貧困戶“兩不愁三保障”問題的同時，局部地區出現了因為利益而產生的貧困戶與非貧困戶隔閡問題，農村原有的社區內部利益平衡被打破，使得傳統農村社區互助互濟鄰里關系受到破壞，鄉村社會內部凝聚力和集體動員能力受到削弱。如何重構鄉村社會緊密的組織關系，構建互助互濟的鄉風文明成為鄉村振興一大難題。

(三)特惠性與普惠性的矛盾導致鄉村發展存在一定的路徑依賴。扶貧政策具有特惠性特征，一定程度上是為了實現貧困戶的個人利益，而鄉村振興具有普惠性特征，是著眼于鄉村社會整體的發展。在扶貧政策的實施過程中，局部地區引起部分非貧困戶特別是臨界貧困戶的不滿情緒，為穩定鄉村發展局面，政府承諾將會在以后鄉村發展中給與非貧困戶的政策補償。在當前推進鄉村振興戰略的實踐過程中，對非貧困戶采取了許諾預期利益方式的農村地區，在國家政策的要求下，既要對貧困戶的政策幫扶和物資投入持續進行，同時還要在推進鄉村振興中兼顧各方利益需求，平衡不同群體利益。面對部分非貧困戶可能出現的優惠政策補償性心理，地方政府怎樣做到既堅持原則又合理兼顧不同群體利益訴求，已經成為必須考慮的重要問題。

(四)福利性與效率性的矛盾引發部分貧困地區的“福利依賴”。扶貧政策的直接目標就是解決貧困群體的生活問題，為貧困人口提供更多發展機會，顯然具有福利性政策特征，增加收入是一項重要的硬性扶貧考核項目，此外扶貧考核也更加關注貧困群體在子女教育、醫療、住房、養老等方面的社會生活福利性問題。某些地方為了應對上級考核及完成目標任務，直接進行物質幫扶是一種普遍做法，而對鄉村進行長久效益的投入顯然落到了鄉村振興的戰略目標上。福利性質的扶貧政策自然效果顯著，但是如何增強農村地區發展的“自我造血”功能問題，顯然需要鄉村振興去實施。

四、扶貧政策與鄉村振興銜接的對策建議

(一)堅持政策銜接。貧困背后的深層次邏輯是個人社會資本及發展機會的缺失，包括社會生活經驗、物質財富、人力資源等，導致其在經濟社會發展中難以產生價值增值活動，以致造成個人生計可持續發展資本方面的欠缺和貧困問題。扶貧政策必須走可持續性發展之路，實現長期效益。鄉村振興的邏輯正是要激發鄉村地區內生發展活力，通過相關政策解決“三農”面臨的諸多問題，實現扶貧政策的長效發展，鞏固脫貧攻堅成果，進一步促進鄉村社會發展。鄉村振興必須與扶貧攻堅實現政策上的銜接，通過調整鄉村內部生產關系，緊緊圍繞鄉村產業發展、資金、技術、人才等緊缺資源做好政策上的對接，平穩有序實現政策上的過渡，全面促進鄉村各領域振興。鄉村振興范圍廣、要求高、難度大，在與扶貧政策進行銜接時，必須不斷進行社會實踐調研探索，以構建適合鄉村振興發展特色的理論基礎和現實路徑。

(二)強化目標銜接。立足新時代鄉村發展新格局，貫徹鄉村發展新理念，必須強化扶貧政策與鄉村振興目標銜接，促進兩者相互融合，共同為“十四五”規劃與建成社會主義現代化強國的遠景目標打下堅實基礎。扶貧政策解決了長期困擾我國的區域性整體貧困問題，鄉村振興工作難度更大，涉及鄉風文明、產業發展、社會治理、生態環境、生活條件等鄉村社會發展諸多方面，以期實現鄉村社會治理體系和治理能力現代化的遠景目標。扶貧政策與鄉村振興具有戰略上的遞進關系，扶貧政策目標的勝利實現是全面建成小康社會的關鍵一步，也為新時代的鄉村發展，以及全面開啟社會主義現代化強國建設打下堅實基礎。扶貧政策是鄉村振興的基礎，鄉村振興則更為廣泛和深遠地推動鄉村社會發展。實現兩者戰略政策銜接，有利于農村工作的有序推進。

(三)優化組織和人才銜接。為保質保量完成扶貧攻堅戰略任務，我國投入大量的人力、物力、財力，形成全社會的大扶貧格局。構建從中央到地方緊密完整的組織體系以推動扶貧工作有效開展。鄉村振興如何構建這種嚴密高效運轉的組織體系是處于起步階段的關鍵所在。通過總結扶貧攻堅組織體系有效經驗，對其進行優化調整、合理轉化，實現與鄉村振興戰略組織體系融合銜接。同時繼續發揮在扶貧攻堅中培養出來的知農村、懂農業、愛農民的人才隊伍積極作用，鼓勵更多農業領域專家學者、各類企事業單位、社會組織等，通過下鄉調研農村發展、投資興辦農業企業等方式參與到鄉村振興工作中來，引導激勵社會各界關注鄉村發展、參與鄉村建設，構建以政府為主導、社會多元主體共同參與的鄉村建設新發展模式。積極引進農業人才，鼓勵鄉村精英返鄉創業，形成“本鄉、返鄉和下鄉”人才體系共同支撐鄉村發展新格局，及時為鄉村發展建設提供智力和人才支撐，不斷注入新的發展活力與動力。

(四)完善考核銜接。扶貧攻堅的勝利除了有黨中央的集中統一領導、人才隊伍支撐、科學精準施策、嚴密高效組織體系，更需要建立起嚴格的考核機制。扶貧任務目標層層分解，更是層層進行考核與問責。通過科學的考核機制，及時發現問題以便進行動態調整，給予自動糾錯機會、有效地保障扶貧政策落地見效。在鄉村振興全面推進過程中，同樣需要建立起一套嚴格的考核督導工作機制，充分發揮考核機制的監督作用，使之成為鄉村振興工作的有力抓手。在考核機制的約束下及時糾正鄉村振興工作中的偏離問題，杜絕各地盲目施策、執行偏差以及各種形式主義。因此，在建立鄉村振興考核機制方面，及時消化利用扶貧考核的有效成果，有利于實現從扶貧考核到鄉村振興考核機制體系的轉化銜接。

五、結語

總之，做好扶貧政策與鄉村振興的有效銜接，需要把握兩者之間的戰略銜接點，適時實現政策、目標、組織人才、考核機制的及時轉換銜接，逐步由扶貧到振興的優化升級、由攻堅短期戰到振興持久戰的轉變，在鄉村振興中充分吸收借鑒扶貧攻堅有效經驗，使得扶貧攻堅的智慧和成功經驗成為鄉村振興的驅動器，使之在鄉村振興中開花結果。真正做到“過了一山再登一峰”的責任擔當，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量共同描繪壯美的鄉村振興畫卷。