“一帶一路”背景下區域金融監管合作探析
——以中國與中亞國家為例

張軼

（西安財經大學管理學院 陜西西安 710100）

區域金融監管合作是區域內各國政府主要通過簽訂雙邊或多邊條約、諒解合作備忘錄或建立金融監管合作機構等形式統一監管目標、共享監管信息、協調監管規則、進一步提高監管效率，最終實現金融安全穩定的過程。這種監管協調方式能夠在長期內保持制度的一致性與連貫性，既有利于監管機構定期進行磋商防范金融風險，又便于金融活動主動對其交易行為可能產生的后果做出合理判斷與預期，從而使其規范行為，防范道德風險。中亞國家地處歐亞大陸中心地帶，占據歐亞大陸交通要道，是貫通東西的必經要道、連接東西方的戰略通道，同時又是“絲綢之路經濟帶”核心區域。目前，中亞國家與中國外交關系良好，經濟結構互補，經貿往來日益頻繁，貿易投資規模迅猛發展。隨著中國與中亞國家之間金融合作的不斷加深，金融風險的防范顯得尤為重要。因此，金融監管合作成為中國與中亞國家金融合作中不可或缺的重要組成部分，并發揮出越來越重要的作用。中國與中亞國家在國內的金融法律中都有規定開展國際金融監管合作的專門條款，而且中國已與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦以及塔吉克斯坦簽署雙邊金融監管合作協定。可見，中國與中亞國家無論從國際法還是國內法方面，均已具備開展金融監管合作的法律基礎。

1 金融安全合作的現狀

1.1 反洗錢與反恐融資方面

在經濟與金融全球化快速發展的形勢下，反洗錢與反恐融資斗爭形勢愈發嚴峻。因此，為維護穩定金融市場的局面，中國與俄羅斯，以及中亞國家的哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦于2001年9月共同簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，開展反洗錢與反恐融資方面的合作，共同打擊恐怖主義組織進入金融市場危害金融安全的行為，中國與中亞國家之間的金融安全合作由此開啟。

隨后，中國、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦六國作為創始國于2004年10月6日在莫斯科成立“歐亞反洗錢與反恐融資小組(EAG)”，同時接納烏茲別克斯坦、格魯吉亞、烏克蘭、意大利、英國、美國及金融行動特別工作組、世界銀行、國際貨幣基金組織、上海合作組織等國家和國際組織為觀察員。該組織已成為目前世界上覆蓋范圍最廣、涉及人口最多的區域反洗錢與反恐融資組織。2004年12月，EAG第一次全會在莫斯科舉行，標志著反洗錢與反恐融資領域合作開始進入實質性階段。2019年11月25日至29日，在土庫曼斯坦首都阿什哈巴德，EAG第三十一屆全會暨工作組會議召開，參加此次會議的有來自EAG成員和觀察員共200余名代表，中國作為主席國主持了會議。

此次會議主要有43項重要議題，包括主席改選、互評估、內部治理、技術援助、類型研究報告和觀察員資格等內容。會議強調全面加強溝通合作，通過強化技術援助等方式，幫助各成員國提高反洗錢和反恐融資方面的能力，并接納打擊獨聯體成員國境內有組織犯罪和其他危險犯罪協調局(BKBOP)為EAG觀察員。

1.2 銀行監管合作方面

中國銀監會分別與中亞國家相關金融監管機構簽署雙邊金融監管合作協定，2004年與吉爾吉斯斯坦共和國國家銀行簽訂監管合作協議；2010年與塔吉克斯坦國家銀行簽訂監管合作協議；2005年與哈薩克斯坦金融市場和金融機構監督管理局簽訂監管合作諒解備忘錄、同時中哈兩國簽署的結算業務管理協議中還專門包含金融監管合作條款。2011年4月，哈薩克斯坦以總統令形式決定將銀行監管職能轉為哈薩克斯坦國家銀行行使，因此原MOU失效，中國銀監會與哈薩克斯坦國家銀行于2013年重新簽署MOU。2018年中國銀保監會與阿斯塔納國際金融中心金融服務監管委員會(AFSA)簽署監管合作諒解備忘錄。中國銀監會還參與中哈金融合作分委會，進一步加強兩國金融監管領域經驗交流。除此之外，中亞國家哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦也開展監管合作，兩國中央銀行于2018年7月10日簽署監管合作協議。根據協議，哈薩克斯坦商業銀行可依據相關要求在烏茲別克斯坦境內設立跨境機構，哈烏兩國在銀行領域法律法規及監管措施等方面均可開展信息交換，該合作協議為兩國銀行業深化合作構建法律基礎。

2 金融監管合作存在的問題

目前，中國與中亞國家在金融監管合作方面還存在很多不健全的地方。一方面，中亞國家在經貿、金融等各領域合作不斷深化的形勢下，金融風險復雜多樣，然而從整體上看中亞國家仍處于政治經濟轉型階段，金融市場發展相對封閉落后，政治安全穩定性較差，對金融風險的防控能力較低。此外，由于中亞各國金融監管體制不盡相同，金融信息在跨國金融機構之間的交流仍不順暢，加之種族矛盾尖銳、毒品交易猖獗等因素，進一步加大了區域性金融監管合作的難度；另一方面，從金融監管合作方式看，中亞國家在金融監管方面欠缺規范性與創新性，然而中亞國家對金融監管合作領域要求更加全面，合作內容要求更加細致，原有的金融監管模式不能適應經濟發展的新要求。因此，加強監管資金結算清算、國際借貸、金融安全、反恐融資反洗錢及現鈔供應等具體問題，在建立跨境資金流動監管體系、構建金融監管統一規則、建立區域金融風險預警機制等方面也提出更高的要求。

在多邊金融監管合作與《愿景與行動》中明確提出的“加強金融監管合作，推動簽署雙邊監管合作諒解備忘錄，逐步在區域內建立高效監管協調機制”要求相比，盡管中國與中亞國家已經建立起打擊金融犯罪的相關組織，并分別與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦簽署合作諒解備忘錄，中國與中亞部分國家的雙邊金融監管合作逐步展開。但金融監管合作仍以雙邊合作為主，處于初級階段。合作諒解備忘錄對簽署國的約束力較為有限，尤其對于監管地域和約束對象方面效果十分有限。中國與中亞區域的多邊金融監管合作協定，仍然處于空白狀態，這種不健全的金融監管模式嚴重制約了中國——中亞區域金融合作的發展，多邊金融監管合作法律法規亟待出臺。

3 加強區域金融監管合作的建議

金融監管合作模式包括“軟硬結合”的歐盟模式和“軟法治理”的東盟模式，由于中國與中亞國家在經濟結構、法律基礎及利益訴求上差異較大，而且經濟實力強弱不一，金融發展水平參差不齊，因此不宜采取類似歐盟的“軟硬結合”監管合作模式，也就是參與合作各方出讓部分監管權力、共同建立統一監管法律的深度合作模式，而是應該借鑒東盟做法，通過松散型運作模式真正形成相互合作、相互監督、相互促進的伙伴關系。

3.1 積極發展雙邊金融監管合作

各國金融監管多年實踐經驗顯示，任何國家都不可能單獨完成對國際金融的全面監管，簽訂雙邊諒解備忘錄在雙邊監管合作、協調方面是行之有效的途徑，并為有效打擊跨境金融違法犯罪、促進金融市場健康有序發展奠定了堅實的基礎。尤其是雙邊和多邊監管當局的信息共享，提高了監管的協調性。

中國與中亞國家金融合作尚處于初級階段，通過簽訂諒解備忘錄能夠在市場準入、信息交流及協調監管標準等方面起到積極促進作用。諒解備忘錄包括市場準入與現場檢查合作、監管信息共享與保密、人員交流培訓及監管工作會談等在內的多項內容。簽署合作諒解備忘錄有助于雙方金融監管當局及時掌握相關信息，交叉核實，提升雙方防范金融風險的效率。互設金融機構方面，有利于及時了解其經營情況，對其經營中的問題與不良發展趨勢及時發現、及時預警；金融機構出現不審慎經營或違規違法交易時，能夠及時發現、及時懲戒，對于全面推進互設機構合法穩健經營方面起到重要作用。同時，要警惕大型和高杠桿金融機構破產對整個金融體系造成影響，建立安全保障網，阻斷跨市場、跨區域、跨境的風險。

在諒解合作備忘錄基礎上開展的金融監管合作形式有聯合視察、協助調查、互相提供信息等。其中合作最為有效的方式為聯合視察。具體而言，監管機構互相學習對方先進經驗，針對雙方重疊監管區域進行雙重識別、監管，并在此基礎上不斷提升雙方友好合作關系，最終實現跨國監管效能目標。協助調查重點是在打擊跨境金融違法犯罪行為過程中，應一方監管部門要求，另一方給予的協助調查，從某種意義上而言，此方式正是實質性監管合作與協調的體現。互相提供信息則需要具體規定信息提供的深度、廣度、程序合法性；涉及內部機密信息提供時的限制性條件；自愿協助其他監管機構所提供信息用途的限制性條件等。

3.2 搭建信息交流分享平臺

金融監管合作模式包括“軟硬結合”的歐盟模式和“軟法治理”的東盟模式，由于中國與中亞國家在經濟結構、法律基礎以及利益訴求上差異較大，且經濟實力強弱不一，金融發展水平參差不齊，因此應該借鑒東盟的做法，通過松散型運作模式真正形成相互合作、相互監督、相互促進的伙伴關系。

通過銀行與金融體系監管領域信息交流與經驗分享促進中亞國家金融機構改革，不斷規范金融市場信息披露制度、提高銀行不良資產處理能力，加強金融企業公司治理力度等，并提前制訂危機發生時所采取的計劃措施。同時面對日益增加的跨境資本流動與頻繁波動的經濟形勢，應對各國宏觀經濟政策尤其是如何保持經濟增長、控制通貨膨脹等方面的信息與經驗進行分享。此外，還可以建立金融監管當局聯席會議制度，由于中國在經濟、貿易、金融領域的發展優勢，建議由中國擔任監管主導方，達成統一監管合作共識，共同改善監管規則，為金融交易營造公平透明競爭環境。召集各國負責銀行業日常監管的中層銀行監管人員定期召開會議，審議各國監管體系進展，準備銀行部門遵守審慎和盈利條件報告，對個別銀行監管案例進行秘密信息交換。

3.3 構建金融監管統一規則

中國、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦已經是WTO正式成員國，土庫曼斯坦政府目前正在積極加入WTO，在各國堅持金融開放原則下，應進一步統一互設金融機構的市場準入標準，促進區域金融一體化發展。中國與中亞國家還應積極協調統一金融機構運營方面的監管要求，如銀行資本充足率監管標準、銀行流動性比例、清償能力比率等，最大程度地保證各國金融機構運營正常。否則監管標準不同，極容易導致金融機構跨國套利行為，加劇金融風險。中國及中亞國家均實行“分業經營、分業監管”模式，但從目前各國金融業發展形勢來看，金融混業經營已成為趨勢，因此應增強貨幣市場、資本市場、證券市場、保險市場之間監管的互動性，通過聯席會議制度建立銀行、證券、保險三方協調監管機制，構建金融市場全面統一監管框架。

3.4 建立金融危機救援機制

國際貨幣基金組織自成立起為世界各國提供了行之有效的危機救援，向出現貨幣金融危機的成員國提供短期貸款。然而貸款額度取決于各國每年所繳納的份額即出資額度，廣大發展中國家繳納份額較少，由IMF得到的貸款額度較小，另外即使能夠獲得貸款，其附帶的貸款條件也異常苛刻，因此，發展中國家由此獲得的有效救助極其有限。中國與中亞國家可以效仿國際貨幣基金組織運作模式，建立以聯合救助為主要形式的金融危機救援機制。這種救援機制的運行要解決的關鍵問題就是擴展貨幣互換范圍，將目前的雙邊貨幣互換方式逐步發展為多邊貨幣互換方式，并在條件成熟時建立共同貨幣基金，為暫時陷入困境的成員國提供短期貸款，防止其金融危機進一步深化。