財政視角下地方政府債務的風險、成因與對策
——基于古交市的實證研究

■耿麗珠

堅持總體國家安全觀，要以經濟安全為基礎，習總書記強調，防范化解金融風險，事關國家安全、發展全局、人民財產安全，是實現高質量發展必須跨越的重大關口。縣級政府作為國家基層治理單元，摸準吃透隱性債務底數、紅線和底線，算準政府債務杠桿率，把握好支持轉型發展和防控風險的度，顯得尤為重要。圍繞黨中央“防范化解重大風險”的戰略部署，堅決打好防范化解政府債務風險攻堅戰，財政需發揮規范指導職能，認真加強組織領導，積極推進各項風險防控機制建設，不斷提高政府債務管理水平，著力防范政府債務風險，下面以古交市為例進行分析。

一、地方政府債務風險現狀：基于古交市的實證研究

（一）體制機制建設情況

強化部門協同管理，為加強政府性債務管理，古交市始終注重從體制機制上規范管理，同時多部門聯動，共同抓好常態化管理。2017年古交市政府辦公廳印發了《關于進一步規范舉債融資行為的通知》，成立了政府性債務管理領導小組；印發并修訂了《古交市人民政府辦公室關于印發古交市政府性債務風險應急處置預案的通知》，建立統一領導、快速響應，分類施策、各司其職、協同聯動和穩妥處置的政府性債務風險事件應急處置工作機制。

（二）債務規模情況

古交市強調系統監控管理，雙系統全覆蓋，依托地方政府性債務管理系統和全口徑債務監測平臺，密切監控政府債務情況，對全市的債務數據逐月接收、統計上報，確保對債務數據及時、全面掌握。

2019年后地方政府性債務管理系統管理內容僅包括政府債券、國債和外債。截止2021年12月中旬控制在上級下達的政府債務限額以內，全市政府債務率為（政府債務余額/政府綜合財力），低于綠色風險等級120%。

全口徑債務監測平臺2018年9月開始運行，按照“誰舉債、誰填報、誰負責”的原則組織填報數據，通過“單位逐筆清核，部門審核匯總，財政統計接收，監管部門復核，政府簽字負責”逐級匯總上報，并制定了十年化解計劃。從債務資金用途來看，全口徑債務率為處于綠色風險等級，總體可控。

二、地方政府債務風險的成因分析

（一）債務形式多，界定難度大

地方政府隱性債務隱蔽性強，形式多樣，從監管和治理角度看，根據國家規定的口徑，政府在法定限額以外的融資平臺公司等為公益性項目舉借、需財政性資金償還或合作（PPP）項目、政府投資基金、政府購買服務等形成的政府中長期支出事項都應屬于隱性債務。但由于2018年9月監測系統內網數據統計時尚未明確界定隱性債務口徑和認定標準，統計數據可能存在偏差，并未完全掌握政府真實債務水平，底數不清增加了風險防控難度。

（二）舉債不規范，償債難到位

地方政府隱性債務多為拉動基建投資所借，從隱性債務成因來看，財力規模小、未充分考慮財政承受能力和政府投資能力、舉債不規范是其中最主要的原因，比如簽訂工程類政府購買服務協議等方式舉債。由于隱性債務支出方向主要是公益性資產，這些資產產生現金流的能力較差，變現能力弱，難以短時間內盤活資產，政府償債壓力大。

（三）預算不匹配，恐增新隱債

根據《中華人民共和國預算法實施條例》、《政府投資條例》要求，要嚴格政府投資項目源頭管控與項目建設條件審核，充分開展財政承受能力評估論證，古交市目前尚存在投資項目計劃和財政預算不匹配，項目投資程序不夠嚴謹，項目未進行財政承受能力評估論證、無預算安排即行建設等問題，極易造成資金不能滿足項目需要從而影響項目建設進度，并形成工程欠款，造成隱性債務新增，加大政府債務風險。

三、防范化解地方政府債務風險的措施

（一）摸清債務底數，合理控制債務風險

一是明確統計口徑和認定標準，開放路徑補登2018年以前形成的隱性債務，建立全口徑、全覆蓋的政府債務衡量體系，徹底摸清底數，準確評估地方政府面臨的財政壓力和債務風險。二是按照“遏制增量、化解存量”原則，加強風險源頭管控，杜絕任何形式的違法違規擔保承諾及以政府購買服務、工程總承包（EPC）等方式變相舉債，從源頭上消除隱性債務存在的土壤。同時積極采取償還，承接，轉化等方式妥善化解存量風險。三是管控金融“閘門”，按照防范化解政府隱性債務風險的實施意見，組織協調政府部門，監管部門、金融部門等做實債務處置工作，避免政府債務管理的缺失、重復和矛盾。

（二）轉變發展理念，深化財政體制改革

一是健全相關法律法規，促進政府債務信息公開，持續提高對地方債務的管理能力，形成社會監督、財政監察辦監督、審計監督、人大監督等多層次、多角度綜合性監督體系。二是大力推進財稅體制改革，合理劃分政府事權與支出責任，完善轉移支付制度，厘清政府和市場邊界，提高投資效率，撬動社會資本尤其是民間投資投入經濟社會發展，通過規范化的轉移支付、政府債券來滿足合理融資需求。三是建立地方政府隱性債務管理考核問責機制，加大對違法違規融資的問責力度和處罰力度，鼓勵規范有序開展政府與社會資本合作模式，實現地方政府債務可持續發展。

（三）防范債務風險，做好預算約束

要硬化預算約束，嚴格建設項目投資程序，全面加強項目財政承受能力論證和預算評審，將涉及財政支出的政府投資項目全部依法納入預算管理。政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。地方政府建設投資應當量力而行，加大財政約束力度，充分開展財政承受能力評估論證。建設項目可行性研究論證階段應充分論證資金籌措方案，抑制地方不具還款能力的項目上馬建設。

（四）規范政府融資行為，切實推進市場化轉型

一是規范政府融資行為，堵住違規舉債后門，綜合考慮政府債務存量、結構、地方經濟發展對資金的需求、地方財政狀況以及還本付息能力等因素，有效管控地方隱性債務規模。二是開好“前門”，積極爭取擴大新增債券轉貸規模，做好項目的儲備工作，努力爭取債券資金額度，妥善處理存量債務，盤活國有資產，大力發展實體經濟，探索緩解地方政府資金壓力的多種來源渠道。

（五）建立中長期規劃管理，完善債務管理體制

一是加大存量債務化解力度，制定切實可行的地方債務化解方案，采取統籌資金、資產處置、項目運營、債務置換、引入資本、破產重組等措施，在合理期限內妥善化解債務風險。二是健全完善債務管理體制，建立中長期規劃和管理框架，根據地方經濟發展趨勢，科學預測未來時期債務總額，建立“借債-使用-還債”三位一體的債務管理機制，有效推進地方政府債務管理。

（六）堅持長效管理機制，提高債務管理水平

一是定期召開債務工作專題會議，建立常態化管理機制。做好債務管理工作，發揮政府債券穩投資的作用。定期召開債務培訓會議，通報近期工作情況，對國家、省出臺的文件政策進行學習并對下一步的工作做出安排布置。債務領導小組成員單位需對政府債務風險進行研判，做到風險早發現、早報告、早處置。二是進一步規范專項債券發行前期準備工作，做好債券項目儲備工作。確定發行項目后，認真做好項目資金平衡方案的評審工作和發行信息披露工作。