稅收視角下忻州地熱資源綜合利用的對策研究

■宋佩航 張藝凡

地熱資源是采用科學技術手段從地殼表面下一定深度的地下巖石中開采的地熱流體中的熱能量及其伴生有用組成成分的統稱。地熱資源是一種新型能源類礦產，又是一種可再生的清潔的綠色能源。合理利用地熱資源，是我國緩解資源約束和環境壓力、調整和優化能源結構、實現節約發展和可持續發展的一項重要戰略舉措。忻州作為一個具有豐富地熱資源的田園型城市，在地熱資源的開發和利用上已經有一定的成效，但是也存在一定的短板和不足，本文圍繞忻州市地熱資源的開發利用進行調查研究，從稅收視角下就如何促進忻州地熱資源更好地開發利用提出對策和建議。

一、忻州市地熱資源的開發利用情況

（一）忻州市地熱資源情況和開發利用情況

忻州市地熱資源分布較為豐富，涉及到忻府區、原平市、定襄縣三區（市、縣）的地下熱水10處，分別是忻府區奇村、頓村、祿家莊、盧野、合索、前秦、河拱、云中河共8處，原平市大營1處，定襄縣上湯頭1處。全市已探明的地熱資源可開采量約477萬方/年，最大年開采量643.88萬方，其出水溫度平均50℃以上，富含氡、氟、硫化氫、硅酸鹽等十幾種礦物質。從開發利用情況來看，忻州市有地熱資源之地已經充分利用地熱開展休閑、娛樂、洗浴等經營，同時，全市在利用地熱進行采暖、供熱等深度循環方面已經起步。

（二）忻州市地熱資源的稅收征管現狀分析

2016年5月前，全市的地熱資源由地礦部門管理，地熱資源的開發大多采取自行打井使用的方式，采水單位大多未取得地熱采礦許可證，也不繳納礦產資源補償費。2016年5月，地熱資源的管理由地礦部門轉交到水利部門管理，多數采熱單位辦理了取水許可證。2020年9月，地熱資源實行“雙主體”管理模式，即由水利部門管理和由稅務部門對其征收資源稅的模式。2020年7月31日，山西省第十三屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《山西省人民代表大會常務委員會關于資源稅具體適用稅率等有關事項的決定》，稅目表中“地熱”稅目屬于資源稅第一類“能源礦產”，實行“從量計征”，稅率分為兩檔，其中“回灌地熱”1元/立方米，“其他地熱”10元/立方米。2020年9月起，地熱資源征收資源稅，從稅收管理情況看，忻州市共有申報征收地熱資源稅的納稅人10余戶，主要分布為各有地熱的村委會、賓招和服務類行業，月均自主申報稅收為5萬元左右，總體規模不高。今后，隨著全市地熱資源發展升級，地熱資源稅收規模將逐年加大。

二、稅收視角下地熱資源管理存在的短板及成因分析

（一）地熱資源開發利用理念一定程度較為滯后

從全市地熱資源開發實際情況看，地熱資源開發利用多注重溫泉的洗浴健身作用，其它層級的利用不足，導致多數溫泉開發尚處于低端低位運行。而且，地熱資源的區域利用仍不平衡，其開發價值未能被充分認識，整體的開發利用率較低，大多停留在提供洗浴、游泳的初級階段，地熱的產品功能同質單一，與其相關的次生產品沒有得到很好發掘。地熱產品也沒有與地方特色文化和相關資源融合，沒有注重對當地文化的挖掘，特色不明顯。

（二）地熱資源開發利用統籌規劃不夠科學合理

從全市來看，在地熱資源的發展布局上，頂層設計有所不足，存在布局散亂、各自為政的發展狀況。而且，溫泉旅游開發科學規劃與管理制度建設不夠到位，缺乏科學旅游規劃，資源開發與保護的責任主體不明確，開發過程中存在低效盲目且溫泉資源集約化水平較低，沒有注重對周邊環境的保護，最明顯的是出水溫度持續下降。全市溫泉旅游未實現產業化發展，產業鏈較短，缺乏龍頭企業帶動，規模效應未得到有效發揮，發展后勁不足。

（三）地熱資源稅收征管實踐存在一定的既有困難

資源稅法對地熱資源采取“從量計征”模式，在稅收管理實踐中，計量數額須從開采企業安裝的計量設施中采集，但部分小型地熱資源開采企業反映因生意不好做無力承擔安裝計量設備和第三方檢測維護產生的費用，稅收管理則面臨開采企業計量設施安裝不到位而無法計稅的困難，如果沒有計量設施任由納稅人自行申報，由于事后違法調查、實地取證存在困難大，導致稅收管理風險增大。同時，由于歷史的原因，尚有一定數量的采熱單位未取得取水許可證，也形成一定的稅收漏洞。此外，在實踐中有三分之一的熱水井隸屬于村委會，熱水很大一部分用于本村村民家庭洗浴，由于現行資源稅法規定對居民生活自用地熱資源沒有任何減免優惠，對居民家庭洗浴按10元/立方米政策征收稅款一定程度上增加了低收入群體的負擔，進而可能引發涉稅輿情。

三、促進忻州地熱資源開發和保護綜合利用的稅收建議

（一）加強溫泉資源的合理保護，科學規劃全市地熱資源產業布局

加強全市地熱產業空間布局，要因地制宜，將地熱資源開發利用職能統一提高到市級層面，做到統規統管統一指導。要適時引進龍頭企業，充分利用各種政策，發展溫泉產業，延伸產業鏈條，要打好鄉村振興這張牌，站在宜居宜業宜游宜創的創新型田園城市的角度，把地熱資源打造成忻州市第三產業新的經濟增長點。

（二）強化稅收管理部門與地熱資源相關部門的配合，提高協同共治水平

在地熱資源的管理上，建議由政府牽頭，積極發揮好統籌和領導作用，實施稅務、水利、能源等部門共同協作的機制體制，可以考慮定期召開不同級別的多部門聯席會議，及時研討地熱產業遇到的相關問題，充分協商解決，為地熱產業發展提供有力的保障。要加快地熱資源稅網上信息共享平臺建設，實現對納稅人的雙向監管，對高風險或其他稅收違法線索的納稅人，多方聯合開展稅源調研和政策效應分析。

（三）加大對地熱行業的財政支持力度，保障地熱產業發展潛力

為了更好的保護地熱資源開采企業健康和良性發展，對征收的地熱資源稅稅款可以考慮采取財政補貼方式一定比例返還納稅人。同時鑒于“從量計征”方式和企業安裝水表計量設備及后續維護成本較大的問題，建議市、縣兩級政府對于未安裝計量設施的納稅人，采取財政支付費用方式強制性限時要求企業安裝完畢。同時，要開展納稅人辦稅人員知識培訓，提高準確申報能力。

（四）加強對地熱產業的財稅政策扶持，科學引導行業發展走勢

借鑒國外地熱開發利用先進國家的成功經驗，建議由財政部和國家稅務總局針對地熱行業增值稅、企業所得稅、資源稅等方面，出臺全國統一的地熱資源開發利用稅收優惠措施。比如，對于地熱供暖項目，以扣除回灌量的用量計征資源稅，對完全回灌的地熱供暖項目實行免收資源稅的優惠辦法。又如，對于針對居民家庭自用地熱資源進行洗浴等，可以考慮免征地熱資源稅。通過出臺并落實稅收優惠政策，進一步推廣地熱資源開發利用。