協商民主在國家治理中的實踐探索與邏輯使命

許奕鋒

（湖南省社會主義學院， 長沙 410024）

伴隨著我國經濟社會不斷發展、 國家綜合實力不斷提升的同時， 國家治理能力也在同步提高。 推進國家治理體系和治理能力現代化， 實現人民群眾的有序政治參與和建立健全完善的協商民主制度是國家治理的應有之義。 加強協商民主建設， 既是國家治理體系建構的一個重要基礎， 也是國家治理能力提升的一個重要縮影， 更是國家治理能力得到進一步彰顯的具體體現。

一、 協商民主在國家治理中的實踐探索與成效

2015年中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》 明確表示： “加強社會主義協商民主建設， 有利于擴大公民有序政治參與、 更好實現人民當家作主的權利， 有利于促進科學民主決策、 推進國家治理體系和治理能力現代化。” 有研究表明， 協商民主的國家治理功能， 體現在培育國家治理所需要的參與主體、 促進國家治理的科學民主決策、 健全國家治理的體制機制、 實現國家治理的善治目標、 夯實國家治理的依托基石等方面［1］。從實踐來看， 協商民主在國家治理中進行了大量的探索和創新， 并取得了富有成效的國家治理效能。

（一） 聚焦了一系列國家治理中的重要議題

協商議題在國家治理現代化中， 需要重視實效。 從制度設計和實際運行來看， 政黨協商的議題主要聚焦在黨和國家重要方針政策、 重大問題、 重要人事安排、 民主黨派的重要調研課題等方面； 人大協商的議題主要聚焦在制定立法規劃、 立法工作計劃； 政府協商的議題主要聚焦在人民最關心最直接最現實的利益問題； 政協協商的議題主要聚焦在國家和地方的大政方針以及政治、 經濟、 文化和社會生活中的重要問題等方面； 人民團體協商的議題主要聚焦在群眾切身利益的實際問題特別是事關特定群體權益保障的問題。 特別是基層協商的議題，主要聚焦在人民群眾的利益訴求、 實際困難與問題， 往往以 “小切口” 作為協商議題的協商定位。與此同時， 協商民主的實踐發展和具體運行， 解決了一系列國家治理中的民生問題。 協商民主能夠切近民眾， 切近民生， 往往與民眾美好生活需求的實現緊密相關。 協商民主的實踐推動， 能夠有效成為解決各種復雜矛盾糾紛的高效 “轉換器”， 即聚焦具體而現實的客觀事情， 優化整合地方黨政領導和各相關職能部門、 利益相關方到一個權威的共有平臺， 依據明晰的協商規程或議事規則， 通過直面問題， 擺事實講道理， 充分且理性地溝通、 互動和交流， 最終找到滿足最大公約數的解決方案。 諸如停車難、 老舊小區改造、 垃圾站建設等涉及群眾切身利益的民生事項， 通過各種協商平臺能夠便捷高效解決好當下國家治理特別是基層治理中越來越錯綜復雜的利益糾紛問題。

（二） 形成了一系列國家治理中的協商類型

以基層協商為例， 當前基層治理創新中的協商民主無論是形式上還是內容上都非常豐富， 研究者按照不同的視角分析了基層治理創新中的協商民主類別。 譬如， 有的按照改變權力結構的標準把農村協商民主分為維持型、 融合型、 嵌入型和下沉型等四種類型［2］； 有的按照創新的程度分為改良型、 創新型和混合型等三種［3］； 還有的學者提出從協商民主在基層治理創新中的位置作為分類標準把協商民主劃分為制度性協商、 平臺性協商和技術性協商［4］。 從實踐操作層面看， 可以把基層治理中的協商民主分為以下幾個方面。 一是嵌入性協商， 即將協商民主嵌入到既有的制度安排中并形成一種新的制度設計， 在推動協商民主發展的同時也實現了既有制度的更新升級。 比如以溫嶺和鹽津等為代表的參與式預算制度， 就是在已有的地方預算制度安排中， 嵌入了協商民主的元素。 二是整合性協商， 即以既有的會議平臺為載體， 借助基層協商民主的發展， 實現協商技術與會議平臺的有機整合與優化，形成諸如居民議事會、 社區聽證會等。 具體來說，比如安徽桐城的 “黨員代表議事會”、 吉林輝南的“黨群議事會”、 遼寧大連的 “政協社區議事會”、四川邛崍的“新村發展議事會” 等議事會， 比如南京的社區論壇、 廣州的羊城論壇等以各種論壇為代表的社區論壇、 村民論壇， 比如基層立法聽證會、行政決策聽證會等， 比如四川彭州的民主議事會、河南的四議兩公開制度和上海的社區三會制度等等協商規則， 都是在基層層面由基層組織 （包括社區） 主導建立或者整合了協商會議平臺。 三是技術性協商， 即用一種特定的協商民主技術解決基層治理中的特定議題， 比如在基層治理中引入開放空間會議、 共識論壇等協商民主技術， 比如在社區自治中引入羅伯特議事規則等。 江蘇揚州新盛街道成立“紅色物管會” 協商議事平臺， 以 “羅伯特議事規則” 和“開放空間技術” 為指導， 充分保障了參與者具有平等的意見表達權和決策權， 助力開展更為高效、 結果更具公平性和認同感的民主協商［5］。 還比如各地利用電視頻道開展的 “電視問政”， 利用微信開展的 “微協商”， 利用電子技術手段與政府打通的 “云協商”， 以及互聯網公共論壇、 “肝膽相照” 論壇等［6］， 都實現了技術性嵌入協商民主全過程。

（三） 創新了一系列國家治理中的協商程序和平臺

相較于西方國家， 我國的協商民主實踐形態從中央到基層， 從國家到社會， 涌現出了多樣化的協商載體和平臺， 也推動了國家治理的方式創新。 有研究表明， 在政黨協商方面， 中央自2014 年以來先后設置了黨外人士座談會或者專題協商座談會制度、 調研建議直通車制度、 調研協商座談會程序和重點考察調研制度， 健全了政黨協商程序， 增進了民意整合的互動性和實效性， 引領了地方創新。 在人大協商方面， 近年來各級人大常委會相繼增設協商程序， 如省級人大普遍出臺了法規條例， 規范立法協商程序。 在政府協商方面， 價格聽證、 鄰避沖突治理和行政復議制度改革都已普遍引入協商程序， 其程序創新包括聽證協商、 立法協商、 建議提案協商、 公開協商、 決策咨詢協商和公示協商。在政協協商方面， 黨的十八大以來人民政協著力探索程序創新， 全國各省、 區、 市政協積極推動政協協商與基層協商有效銜接， 打造了諸如浙江“請你來協商”、 江蘇 “有事好商量”、 湖北 “協商在一線”、 河南 “協商面對面”、 云南 “協商在基層” 等新載體新平臺， 拓寬了普通民眾、 相關利益群體參與協商的渠道［7］。 福州、 上海、 杭州和長沙等地人大都發布規章， 明確了政協參與立法協商的程序。 在人民團體協商方面， 工會、 共青團、婦聯等人民團體的準官方性質， 決定了它們具備較強的協商能力， 其中江蘇南通市工會探索出了勞資協商 “六項機制”。 在基層協商方面， 各地創立了類型多樣的協商平臺， 諸如鹽津的參與式預算、 鄧州的 “四議兩公開” 和寶坻的 “六步決策法”， 等等。 在社會組織協商方面， 社會組織類型多樣， 根據其資源稟賦、 社會資本和協商能力等出現了五種協商平臺即參與其他渠道的協商、 自主協商內部事務、 自主協商公共議題、 聯合開展協商以及受托承辦協商［8］。

（四） 形成了一系列國家治理中的協商規范

諾思曾指出： “制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說， 它們是一些人為設計的、 形塑人們互動關系的約束。”［9］協商民主是一項可以實際操作的現狀民主政治形態。 有學者也明確表示： “實操民主是中國社會治理現代化的當務之急。”［10］在各級黨委政府的領導和推動下， 逐步形成了一系列諸如象山 “村民說事”、 秭歸 “村落自治”、 德清“鄉賢參事會”、 蒙城 “三個三分之一議事工作法”等發展較為成熟的協商民主實踐規范。 不少地方也形成了協商民主建設的規范性文件， 比如2013 年《中共溫嶺市委關于全面深化民主懇談推進協商民主制度化發展的意見》 就是基層協商民主的典范。2015 年浙江杭州余杭區出臺了全國首個 《村務公開和民主管理規范》 的地方標準， 建立了協商議事會議制度， 并建立了區一級的城鄉社區“鄰里協商議事中心”， 形成了 《村 （社區） 鄰里協商議事中心章程》 的基層協商規范。 2019 年1 月， 浙江安吉政協在試點半年后正式對外發布了全國首個基層政協的《政協協商工作規范》， 按照GB/T （推薦性國家標準起草） 分9 大條40 余小條對安吉縣政協協商的主體、 內容、 機制、 場所、 形式、 評價體系等內容進行了歸納規范。 其后， 2019 年3 月浙江省委專門印發《縣（市、 區） 政協開展“請你來商量” 平臺建設工作的指導意見》 明確要求在全省推廣， 更好發揮政協專門協商機構作用。 浙江省政協順勢力推建章立制、 規范運行， 制作操作手冊， 使得在浙江的全域推廣具備了正式制度的合法性確認［11］。

此外， 協商民主在國家治理中的推進， 也逐步培育了民眾理性參與的主體意識。 公共精神、 責任意識、 民主意識等孕育在現代市場經濟和現代社會建構中， 同時也是國家治理現代化的精神紐帶。 協商民主的實踐推動和實際成效的具體體現， 可以形成民眾信賴協商民主平臺穩定的心理預期與行為指向， 不斷培育公民權利意識、 公共責任感知和公共精神覺悟。 協商活動的開展， 既是黨政領導拉近政府與民眾距離、 關鍵問題問計于民、 找到解決問題良方的優質高效平臺［12］， 也是民眾對政府的理解、信任和滿意度提高的橋梁， 能夠以對話溝通的過程形式培育出國家治理中的協商理性。

二、 協商民主在國家治理中的認知阻滯和運作機制

作為一種治理形式， 協商治理旨在“建立上下互動、 權力雙向運行的治理機制， 通過合作、 協商等方式實施對公共議題的有效治理”［13］。 當前協商民主與國家治理呈現出較強的正相關關系， 社會主義協商民主建設也推進了協商治理深嵌入國家治理的實踐中， 逐步在全國范圍內形成規模化擴散。 但是， “從全國范圍看， 基層協商民主并沒有獲得充分的注意力分配， 強有力、 系統性的政府推動還沒有形成， ‘星點式擴散’ 依然是主要的擴散模式”［14］， 這可能需要直面基層協商治理發展中出現的問題， 特別是缺乏足夠的綜合性支撐資源， 就需要適度激活基層協商治理的行政資源、 經濟資源、 智力資源和群眾資源， 以頂層制度設計規范協商治理并提高協商民主的國家治理效能， 進而推進國家治理能力和治理體系現代化。

（一） 在觀念與認知層面的阻滯

有研究者通過功能主義視角解釋中國協商民主的制度起源， 認為政府實行協商民主制度旨在提高政府治理能力、 緩解社會矛盾、 降低社會治理風險［15］。 也有的認為， 基層協商民主具有社會聚合功能， 可以彌合社會發展與治理結構的張力， 促進社會的有序運行［16］。 從現實實踐來看， 各地結合具體實際， 創新搭建了諸如 “請你來協商” “歡迎來協商”“一起來協商”“共同來協商” 等協商平臺，激發了民眾的協商熱情， 提升了民眾的協商素養，普遍呈現出了較強的協商意識。 但是就基層治理而言， 仍然存在著部分基層干部和群眾對協商民主認識不到位， 協商意識薄弱的問題。 一是表現為基層協商的價值認識偏差， 即有不少人認為各種協商平臺的搭建， 承擔的是基層群眾和黨政部門之間常態化的“決策平臺” 功能， 主要還是為了決策。 事實上， 各類協商平臺的搭建和運用， 還可以通過制度化的政治參與或公共協商實現參與者偏好調適或轉換， 逐漸培養公共理性。 二是表現為基層協商的路徑認識偏差。 有研究認為， 公共協商的價值“不單是達成一時一事之公共偏好， 且應在整體社會進程中推動公共性的創生和再生產”［17］， 能夠讓各方充分發表意見的同時也能充分傾聽他方意見進而逐漸達成共識。 現實中由于認知偏差， 存在諸多未能設計并安排好這一理性協商過程的現象， 比如有的在重大決策發布執行前， 沒有給予協商參與者充足的時間調研， 沒有提供充足的相關信息資料， 往往使得協商會變成了“一言堂” 的情況通報會。 比如有的開展了協商， 但流于形式走過場， 擅自專斷。 三是表現為基層協商的作用認識偏差， 比如有的民眾因信息閉塞、 認知局限、 忙于生計等多重因素， 不關注協商， 也意識不到協商對于自己生活的重要性。當面臨參與動機不強、 資源分配不對稱或協商效能缺失等狀況時， 領導的重視和推動顯得尤為重要。

（二） 在機制運作層面的亟待完善

就基層治理而言， 當前協商民主實踐主要體現在基層選舉、 公共事務協商、 基層治理、 財務監督等方面， 形式上也主要表現為會議協商、 座談協商、 書面協商等， 通過民情懇談會、 居民議事會、社區聽證會等方式進行。 從基層治理創新來看， 有研究分析在各類創新項目評比中， 基層協商民主基本上以高效能的治理創新出現， 但在實踐中面臨諸多挑戰， 被概括為典型突出， 即目前基層治理中的協商民主實踐主要集中在溫嶺、 鹽津、 彭州等典型地區， 以及整體不佳， 即協商民主對基層治理的驅動效應不明顯， 有的僅僅局限于成為決策過程的關鍵環節［18］。 在此基礎上， 協商民主在基層治理創新中逐漸呈現了泛化趨勢， 但是缺乏公共性［19］。 再者， 總體而言縣級及以下基層組織進行協商民主還缺乏政策支持和措施保障， 沒有統一規范的工作流程， 協商的內容、 范圍、 程序彈性較大， 沒有建立起基層協商民主的長效機制［20］。 造成這些機制性問題的原因， 理論界認為主要是官僚體制論（協商民主在基層的成長是政府主導供給的結果， 受官僚體制的影響， 在實踐中偏好體制內資源和手段而非民主技術）、 政策屬性論 （協商民主因對于官僚組織激勵效應不明顯而無法充分吸引政策注意力）、 技術缺陷論 （基層協商民主創新在實踐中缺乏精細化、 系統化的操作機制而導致協商質量不高）［4］，等等。 比較起來， 基層協商民主與具有明確制度性規范的政黨協商、 人大協商、 政協協商等不同， 其應用場景千變萬化， 協商內容和協商目標也是千差萬別， 具有很強的地方性色彩［21］， 這也就決定了基層協商民主要有效實現協商目標， 就需要在自身規則和機制設置上具有很強的適應性和靈活性。 但目前總體上來看， 基層協商民主還未能形成統一的“協商什么”“誰來協商”“怎么協商”“如何落實協商成果” 等規范運行機制。

三、 國家治理現代化中協商民主的邏輯使命

習近平總書記曾指出： “實行人民民主， 保證人民當家作主， 要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛協商。”［22］協商民主以其獨特優勢和顯著作用成為了國家治理現代化中的重要組成部分， 需要在國家治理實踐中不斷得以堅持和完善，實現其自身的現代化發展。

（一） 培育國家治理的協商主體理性行為

國家治理中的協商民主， 難免會出現強勢話語者主導或控制協商交流的實際情形， 直接導致相對弱勢者協商參與感嚴重不足。 要增強協商主體的國家治理參與感與獲得感， 不僅僅要通過制定明確的參與權利保障規范， 維護協商參與者的正當權益，更需要加大制度規范確保協商參與者擁有公正平等的協商交流機會。 政府有關部門的負責人、 政協委員和有關專家學者既需要結合自身的資源優勢、 信息優勢和話語優勢等方面更好推進提高協商民主的國家治理效能， 也需要充分尊重利益相關方， 特別是要尊重在資源、 信息、 話語等方面處于弱勢者的話語表達， 以負責任的積極心態思辨各類協商參與者的不同表達方式和不同觀點， 形成一個審慎的協商對話交流過程。

（二） 規范并優化國家治理的協商過程

國家治理中的協商民主程序安排， 應涵蓋協商治理平臺的建構、 協商治理規則的設定以及協商治理結果的反饋和運用等等， 都需要以制度規范的形式確保協商民主在國家治理中的實際成效。 可以結合當前實驗性的區域性做法， 把基層治理中的協商治理程序在基層運行中的成功經驗和有效做法， 逐步形成由“向上級領導尋求對實驗的非正式支持”，到 “上級領導對基層實驗的鼓勵和保護”， 到一種“潛在的政策保障機制”［23］。 通過協商治理的制度化規范， 避免像溫嶺澤國、 新河及箬橫的參與式預算遭遇原黨委書記調任后 “人走茶涼” 的治理困境［24］。 根據中共中央 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》 《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》 《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》 等文件規范， 不斷創新國家治理中協商民主的形式、 載體和平臺，發揮國家治理中各類協商渠道的系統性協同效應，積極推動協商治理的程序性規范成為一種可復制的全國性范式。

（三） 優化國家治理的協商機制建設

協商治理要適應時代發展的需要， 既要考慮到社會轉型時期面臨的各種挑戰和各種矛盾， 也需要考慮到散布在各行各業的管理人員、 行業精英、 專家學者、 政協委員以及渠道暢通的政協組織。 特別是如何把政協委員的聰明才智發揮出來， 就需要依托政協組織這一平臺載體的功能作用。 就政協組織機構而言， 按照《政協章程》 的規定， 縣級以上才能設立政協地方委員會。 由于組織機構的設立也并不是一蹴而就的， 需要從國家的機構設置、 人員編制等方面進行系統性考量。 但是， 這不意味著我們只能甘于守成， 其實還可以創新， 即以“不建機構建機制” 來推動協商治理的創新實踐。 據了解， 蘇州市政協曾經拿出明確的方案， 即根據鄉鎮經濟社會發展、 統戰任務的變化和基層民主政治建設的需要， 將原有的聯絡小組更名為政協工作委員會， 作為縣、 市、 區政協的派出單位， 由鄉鎮、 街道黨委副書記兼任主任， 統戰或者宣傳委員兼任副主任，從而在不增加機構、 不增加編制、 不增加人員的前提下， 建立基層協商機構， 實現政協工作向基層延伸， 探索出一條政協協商與基層協商有效銜接的新路徑和新辦法， 使得基層治理工作也迸發出新的活力［25］。 可以通過建隊伍、 建規范、 建機制、 建標準等靈活的機制建設明確誰來做、 怎么做、 做什么以及做得怎么樣， 真正使協商民主的優勢與作用能夠切實落腳到國家治理的實踐當中。 其他諸如政黨協商、 人大協商、 政府協商等協商的創新推進， 同樣可以考慮參照這種 “不建機構建機制” 的創新做法， 優化配置好協商資源， 通過靈活有效的機制建設， 有效激活國家治理中協商主體的積極性、 主動性和創造性， 激發協商治理活力。

（四） 推進國家治理的協商數字化進程

協商數字化就是協商民主與互聯網、 大數據深度融合而產生的新型民主形式， 是社會主義民主在互聯網時代的創新與發展。 協商數字化借助信息網絡平臺， 充分汲取網民意見， 可以提升協商民主空間的話語容量， 并能通過大數據計算形成民意的最大公約數， 促進實現國家治理體系和治理能力的現代化。 隨著互聯網、 物聯網、 大數據、 云計算和人工智能所掀起的信息化革命不斷向縱深發展， 協商民主也在不斷衍生推進， 其形式也在實踐中不斷得以豐富。 積極推動協商數字化覆蓋到立法、 行政管理、 基層治理等領域中， 黨委、 政府、 人大、 政協借助互聯網與大數據等信息技術手段將網民吸納進入國家治理體系進行商討、 溝通、 交流甚或爭辯，通過借助大數據分析對原子化網民偏好進行分析、合成和綜合， 形成一種扁平化的數字空間融入到協商民主流程中， 最終形成最大程度和最大范圍的共識。 未來的協商數字化進程， 可以充分發揮國家權威平臺網民意見的大數據價值， 依托搜索引擎技術和文本挖掘技術， 對海量信息進行獲取、 主題檢測、 動機判斷、 領域聚類、 熱點聚焦， 從海量大數據中監測并發現各領域民意的分布結構， 更為精準地分配協商資源， 使得協商民主的實踐安排與國家治理中的公民需求實現更為直接有效的結合［26］。

協商民主作為社會主義民主政治現代化的重要邏輯指向， 能夠推動國家治理模式的發展創新， 為推進國家治理體系和治理能力現代化提供較為廣闊的發展空間。 加強社會主義協商民主建設， 推進構建完備的協商民主體系， 這是一項系統工程。 需要緊密結合中國特色社會主義制度體系， 整合不同渠道、 形式、 層級和領域的協商民主平臺和協商民主實踐， 實現協商民主與根本制度、 基本制度和重要制度的有機互嵌與有序吸納， 將協商民主有序納入政府、 社會和基層等國家治理體系中， 從制度建設、 體制創新、 程序設計、 環節配置、 機制優化乃至信息技術應用等多個維度， 全方位系統化形成國家治理體系和治理能力現代化中的協商民主體系化建設路徑［27］。