我國保障性租賃住房政策熱點(diǎn)與發(fā)展建議

張俊怡

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092)

0 引言

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，在人口流入的大城市存在較大的青年新市民群體。然而，大城市房價(jià)高企，且長期以來我國租房市場在“重購輕租”的發(fā)展模式下并不完善，青年人、新市民群體的住房需求亟待得到合理滿足，住房保障需求端出現(xiàn)新特征[1]。

2021年7月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》(以下簡稱《意見》)[2]。《意見》是我國在住房保障領(lǐng)域重要的制度創(chuàng)新，立足于解決新市民、青年人在過渡期面臨的住房難題，鼓勵與引導(dǎo)保障房供給主體和渠道的多元化，并在住房保障體系中納入保障性租賃住房，與公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房共同推進(jìn)“住有所居”工程[3]。《意見》出臺后，多地政府相繼發(fā)布保障性租賃住房相關(guān)政策及規(guī)劃，并在“十四五”期間作為住房領(lǐng)域重點(diǎn)工作開展。

我國保障性租賃住房發(fā)展尚處于起步階段，目前對該主題的研究多是探索性的，主要針對政策含義及影響[4]、挑戰(zhàn)及對策[5]、實(shí)踐案例[6]等主題進(jìn)行定性研究，鮮有針對其政策內(nèi)容展開計(jì)量學(xué)分析研究。本文研究對象為保障性租賃住房政策，通過社會網(wǎng)絡(luò)分析、聚類、多維尺度分析等方法的綜合運(yùn)用，剖析政策主題并挖掘核心關(guān)注點(diǎn)與結(jié)構(gòu)特征，以期準(zhǔn)確把握政策體系，識別未來政策發(fā)展方向，推動其精準(zhǔn)化與完善化，為進(jìn)一步健全我國住房保障體系提供理論參考。

1 政策選取及文本處理

首先，以“保障性租賃住房”為關(guān)鍵詞，在北大法意、北大法寶等公開數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行初步檢索。其次，由于保障性租賃住房政策屬于政府信息公開范疇，且住建部提出在40個重點(diǎn)城市大力發(fā)展保障性租賃住房[7]，在各省區(qū)及40個重點(diǎn)城市政府門戶網(wǎng)站以及住房保障、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門官網(wǎng)進(jìn)行補(bǔ)充檢索，以保證樣本的全面性。最后，考慮到樣本的典型性和權(quán)威性，主要選取通知、意見、實(shí)施細(xì)則等文本類型，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、信函、批復(fù)以及非正式的征求意見稿等不納入分析范圍。最終收集到37篇現(xiàn)行有效的政策文本，其中省部級政策文本20篇、市級政策文本17篇，見表1。時(shí)間范圍始于2021年7月2日《意見》發(fā)布，截至2022年1月10日。

表1 中央及地方保障性租賃住房政策

(續(xù))

政策關(guān)鍵詞提取是剖析政策文本焦點(diǎn)的前提。將收集到的37篇保障性租賃住房政策文本進(jìn)行合并、清洗后導(dǎo)入ROSTCM 6軟件進(jìn)行分詞，剔除無實(shí)際意義的量詞、程度副詞及其他干擾詞匯(如“一批”“兩年”“進(jìn)一步”等)，并對含義近似的關(guān)鍵詞(如“住房”和“房屋”以及“政府”和“人民政府”等)進(jìn)行歸并，最終得到1645個關(guān)鍵詞。選取表2中詞頻位于前40位的關(guān)鍵詞進(jìn)行分析，其總詞頻為10 385，累計(jì)百分比為40.39%，能夠較為全面地反映保障性租賃住房政策的結(jié)構(gòu)脈絡(luò)，且符合繪制圖譜所要求的27%以上的標(biāo)準(zhǔn)[8]。

表2 高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)

2 政策文本統(tǒng)計(jì)分析

2.1 共現(xiàn)矩陣構(gòu)建及共詞網(wǎng)絡(luò)分析

利用ROSTCM 6的社會網(wǎng)絡(luò)分析功能即可得到40×40的關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣，矩陣中的數(shù)值代表關(guān)鍵詞在文本中兩兩共同出現(xiàn)的頻次。借助Netdraw軟件繪制出高頻詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖(圖1)，網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)大小與關(guān)鍵詞的度數(shù)中心度相關(guān)[9]，可反映其在網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力和影響力，節(jié)點(diǎn)越大，說明其在網(wǎng)絡(luò)中的重要性越高，連線的粗細(xì)則反映關(guān)鍵詞間的關(guān)系密切程度。

由圖1可知，“保障性租賃住房”“建設(shè)”“項(xiàng)目”“政府”“政策”“發(fā)展”等關(guān)鍵詞處于核心位置，具有較高的度數(shù)中心度，是政策的重要著眼點(diǎn)。這反映出保障性租賃住房發(fā)展尚處在初期，當(dāng)務(wù)之急是發(fā)展項(xiàng)目試點(diǎn)、推進(jìn)項(xiàng)目落地、開展項(xiàng)目建設(shè)。此外，政府對保障性租賃住房建設(shè)負(fù)有主體責(zé)任，承擔(dān)著調(diào)動社會各方積極性、推動形成多元化供給體系的重要任務(wù)。市場的健康發(fā)展還需要政府制定相關(guān)配套政策，落實(shí)土地、財(cái)稅、金融等政策的支持作用，并做好政策協(xié)調(diào)銜接及組織保障工作。“土地”“用地”“存量”“改建”等關(guān)鍵詞則反映出政策重視房源籌集，希望能夠充分挖掘存量土地和非住宅房屋等要素，通過新建、改建和存量盤活等多渠道籌集。健全的保障性租賃住房供給體系也需依靠系統(tǒng)完善的“運(yùn)營”與“管理”，因此政策對其信息平臺建設(shè)、申請與認(rèn)定、合同訂立、租金管理、準(zhǔn)入退出、監(jiān)督機(jī)制等也進(jìn)行了探索。

圖1 保障性租賃住房政策詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

2.2 多元統(tǒng)計(jì)分析

2.2.1 構(gòu)建相關(guān)矩陣和相異矩陣

表3 高頻關(guān)鍵詞相異矩陣(部分)

2.2.2 聚類分析

高頻詞統(tǒng)計(jì)和共詞網(wǎng)絡(luò)分析對保障性租賃住房政策的主要關(guān)注點(diǎn)和主題詞間的聯(lián)系進(jìn)行了初步直觀的展示。為更系統(tǒng)深入地梳理政策關(guān)注領(lǐng)域，還需對其進(jìn)行聚類分析。聚類分析方法對多個研究變量進(jìn)行分類，在無先驗(yàn)知識的基礎(chǔ)上，以研究變量之間的關(guān)系遠(yuǎn)近為依據(jù)進(jìn)行類別劃分[12]。

將相異矩陣導(dǎo)入SPSS 26.0軟件，使用系統(tǒng)聚類(Hierarchical Cluster)進(jìn)行分析，方法為組內(nèi)連接，測量標(biāo)準(zhǔn)選擇歐氏距離，輸出聚類分析樹狀圖(圖2)，其中縱軸為高頻關(guān)鍵詞，橫軸數(shù)字代表關(guān)鍵詞間的距離。由圖2可知，40個關(guān)鍵詞可聚類為五大類別，即保障對象的新變化、政策支持與流程優(yōu)化、多渠道房源供給體系構(gòu)建、組織保障、目標(biāo)規(guī)劃與過程管理。

圖2 聚類分析樹狀圖

(1)保障對象的新變化。該分類主要包括新市民、青年人、住房困難、保障性租賃住房、標(biāo)準(zhǔn)5個關(guān)鍵詞。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，機(jī)會多、待遇好的大城市對新市民、青年人具有較大吸引力，但大城市的房價(jià)收入比遠(yuǎn)超出合理區(qū)間[1]，財(cái)富積累初起步的青年新市民無力購房，只能通過租房滿足居住需求。然而，我國住房租賃市場發(fā)展有諸多待完善之處，且原有保障性租房政策并未能有效覆蓋這一群體。

從市場角度看，一方面，不法中介欺瞞、租金隨意上調(diào)、租賃關(guān)系不穩(wěn)定等現(xiàn)象使青年人和新市民的居住環(huán)境面臨不確定性，需要加大權(quán)益保護(hù)力度；另一方面，目前的散租房源設(shè)計(jì)初衷并非出租，青年新市民偏好的小戶型以及生活便利、距工作地近的中心城區(qū)房源供應(yīng)不足且性價(jià)比不高，常存在通勤成本高、職住不平衡等問題，這種結(jié)構(gòu)性供給不足影響居住舒適度和生活品質(zhì)[13]。此外，許多城市為解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房問題，建立了包括公租房和共有產(chǎn)權(quán)房等在內(nèi)的保障性住房體系，但上述類型往往對戶籍、社保繳納等設(shè)限，對于進(jìn)入大城市初期的青年新市民并不適用。因此，青年新市民的住房狀況承受著租房市場不健全和政策覆蓋不足的雙重壓力，需要政府針對其需求制定切實(shí)有效的政策，并引導(dǎo)市場健康發(fā)展。

基于我國保障房需求端的新變化，當(dāng)前保障性租賃住房的制度設(shè)計(jì)在保障對象上從戶籍家庭轉(zhuǎn)向覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，期望通過善用資源，使新市民、青年人群體能夠平等地享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。對于建設(shè)及租金標(biāo)準(zhǔn)，政策考慮到保障對象的差異化需求，鼓勵在交通便捷、生活便利的就業(yè)密集區(qū)建設(shè)小戶型、低租金的保障性租賃住房，在滿足其居住需要的同時(shí)，盡可能地降低其租金支出負(fù)擔(dān)。保障性租賃住房政策的制定與實(shí)施有望緩解該群體過渡階段的住房壓力，提升其幸福感與獲得感，激發(fā)其創(chuàng)造力與活力，推動人力資源在空間上合理配置，充分發(fā)揮其優(yōu)勢。

(2)政策支持與流程優(yōu)化。該分類包括手續(xù)、出租、聯(lián)合、審批、面積、資金、租金、市場、比例等12個關(guān)鍵詞，主要體現(xiàn)國家對發(fā)展保障性租賃住房的支持手段和配套政策。這有助于破除現(xiàn)階段租賃住房發(fā)展的桎梏，形成可持續(xù)運(yùn)作的商業(yè)模式，從而調(diào)動多方參與的積極性，培育健全的保障性租賃住房發(fā)展體系。《意見》中提出了土地、財(cái)稅、金融等方面的支持政策和優(yōu)化審批流程的措施，各地隨后出臺的保障性租賃住房政策也以此為基礎(chǔ)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行了闡釋。

土地的相關(guān)支持政策主要致力于降低土地成本，為其租金能夠比市場同地段、同品質(zhì)略低創(chuàng)造條件，并推動職住平衡。財(cái)稅政策通過中央資金補(bǔ)助、地方財(cái)政支持等手段保障資金供給，同時(shí)在需求端運(yùn)行時(shí)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以控制成本，提升保障性租賃住房項(xiàng)目的吸引力。金融相關(guān)政策主要鼓勵充分運(yùn)用和創(chuàng)新包括長期貸款、債券、險(xiǎn)資等在內(nèi)的金融工具，為保障性租賃住房建設(shè)開拓長期穩(wěn)定資金源，以期實(shí)現(xiàn)融資效率和融資成本的雙重優(yōu)化。此外，多地的支持政策中也提出對保障性租賃住房審批流程進(jìn)行精簡優(yōu)化，從而提升效率[14]，加快保障性租賃房源轉(zhuǎn)化投用速度。

(3)多渠道房源供給體系構(gòu)建。該分類包括存量、改建、土地、企事業(yè)單位、利用等9個關(guān)鍵詞。從籌建主體來看，保障性租賃住房建設(shè)的房源從以政府為主體轉(zhuǎn)向以政府主導(dǎo)、市場和社會參與為主[5]。政策重視市場機(jī)制的有效發(fā)揮，在“誰投資，誰所有”的原則下引導(dǎo)各類主體進(jìn)行相關(guān)投資活動，進(jìn)而形成合力實(shí)現(xiàn)供給渠道的豐富化[15]，調(diào)動各類組織(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、事業(yè)單位等)和企業(yè)(產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物管企業(yè)、住房租賃企業(yè)、開發(fā)商等)參與建設(shè)和運(yùn)營，并發(fā)揮國企的引領(lǐng)示范作用。多方參與將提高保障性租賃住房供給的規(guī)模化、集約化、專業(yè)化水平，形成協(xié)同發(fā)展格局，滿足不斷增長的需求。

籌建方式主要包括三種，即：在合規(guī)前提下利用集體土地、城鎮(zhèn)非居住用地等新建，并合理配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施；利用閑置和效率低下的非住存量房屋等進(jìn)行改建；盤活滿足品質(zhì)、政策等要求的存量住房。這種多元化籌集方式有助于實(shí)現(xiàn)資源的充分挖掘與高效集約利用，保障有效供應(yīng)。

(4)組織保障。該分類包括政府、政策、發(fā)展、建設(shè)、組織、認(rèn)定書、辦理等8個關(guān)鍵詞，保障性租賃住房的建設(shè)發(fā)展涉及諸多方面，各項(xiàng)支持政策的落實(shí)離不開政府部門的協(xié)調(diào)合作與指導(dǎo)監(jiān)督。因此，中央及各地的政策文本中對政府發(fā)展保障性租賃住房的組織保障措施進(jìn)行了探索。

首先，建立統(tǒng)籌推進(jìn)保障性租賃住房相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)組織，并在各相關(guān)部門和單位間建立聯(lián)動協(xié)調(diào)工作機(jī)制，確保各項(xiàng)支持政策落實(shí)到位；其次，關(guān)注政策銜接工作，這需要各地建立項(xiàng)目認(rèn)定機(jī)制，對現(xiàn)有住房保障政策進(jìn)行梳理，并銜接好國家住房保障體系，在此基礎(chǔ)上對現(xiàn)有符合規(guī)定的政策性租賃房屋出具認(rèn)定書，納入體系管理；最后，進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測評價(jià)，在研究出臺和完善評價(jià)辦法及指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上有效運(yùn)用評價(jià)結(jié)果，進(jìn)而推動當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰赓U住房的健康有序發(fā)展。

(5)目標(biāo)規(guī)劃與過程管理。該分類包括管理、運(yùn)營、企業(yè)、配套、規(guī)劃等6個關(guān)鍵詞，集中反映出發(fā)展保障性租賃住房應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步實(shí)施。因此，政府首先要根據(jù)對供求態(tài)勢、存量資源、市場現(xiàn)狀的全面剖析和評估，合理編制保障性租賃住房建設(shè)發(fā)展、階段目標(biāo)等規(guī)劃。進(jìn)一步的，政策對其實(shí)施流程進(jìn)行初步明確，涉及準(zhǔn)入退出機(jī)制、建設(shè)管理、運(yùn)營管理、權(quán)屬管理等。

1)準(zhǔn)入退出機(jī)制方面，政策主張各地對保障性租賃住房分層分類制定具體條件，從而維護(hù)保障性租賃住房體系穩(wěn)定，有序推進(jìn)其建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)供給平衡。

2)對于項(xiàng)目建設(shè)管理，提倡保障性租賃住房項(xiàng)目合理配套商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施及必要的生活設(shè)施；加強(qiáng)對保障性租賃住房項(xiàng)目工程質(zhì)量安全的全過程監(jiān)管。

3)運(yùn)營管理方面，主要是建立完善保障性租賃住房管理服務(wù)平臺和信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制；引導(dǎo)專業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)參與運(yùn)營管理，提升租住品質(zhì)；建立健全涵蓋投多主體的誠信檔案，完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。

4)政策對保障性租賃住房項(xiàng)目的權(quán)屬管理進(jìn)行了規(guī)范，要求以項(xiàng)目整體為單位確認(rèn)權(quán)屬，只可出租不可出售，從源頭遏制經(jīng)營管理中的違規(guī)現(xiàn)象，避免以欺詐手段獲得政策優(yōu)惠。

2.2.3 多維尺度分析

聚類分析對保障性租賃住房政策的主題類別進(jìn)行了劃分，但是尚不能明確把握政策對不同主題的關(guān)注程度以及各主題間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。多維尺度分析能夠通過適當(dāng)降維，對變量間的距離進(jìn)行衡量，以反映其相異或相似的程度[15]，探索政策主題類型間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。將相異矩陣導(dǎo)入SPSS進(jìn)行多維尺度分析，壓力系數(shù)Stress=0.149 58<0.2，擬合指數(shù)RSQ=0.936 65>0.6，滿足信度要求。圖3為多維尺度戰(zhàn)略坐標(biāo)圖，X軸和Y軸分別代表向心度(Centrality)和密度(Density)，體現(xiàn)相關(guān)主題的“核心”與“成熟”程度[16]。多維尺度分析結(jié)果與聚類分析結(jié)果具有一定的一致性。

圖3 多維尺度戰(zhàn)略坐標(biāo)圖

類團(tuán)1中的關(guān)鍵詞主要屬于聚類分析中第二類的內(nèi)容，反映政府對保障性租賃住房的土地、財(cái)稅、金融等支持政策。該類團(tuán)的向心度和密度較高，說明其作為發(fā)展保障性租賃住房的基礎(chǔ)支撐，是政策制定的核心關(guān)注點(diǎn)，與其他主題間關(guān)系密切，且內(nèi)容具有較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體系。

類團(tuán)2中的關(guān)鍵詞位于第四象限，體現(xiàn)保障對象的轉(zhuǎn)變。該類團(tuán)具有較高向心度，反映國家對解決保障群體住房困難問題的高度關(guān)注，是發(fā)展保障性租賃住房的重要出發(fā)點(diǎn)之一，但密度不高，系統(tǒng)的政策內(nèi)容少見。

類團(tuán)3中的關(guān)鍵詞分布在第二、三象限，具有較低的向心度，即相對邊緣化。其中，運(yùn)營、企業(yè)、配套、規(guī)劃等屬于聚類中第五類關(guān)鍵詞，主要分布在第二象限，密度較高，說明與發(fā)展保障性租賃住房的流程管理相關(guān)的政策內(nèi)容比較聚焦和系統(tǒng)。與房源渠道和組織保障相關(guān)的關(guān)鍵詞則在第二、三象限均有分布，內(nèi)容相對松散。總體而言，我國保障性租賃住房政策在成熟度和系統(tǒng)性上仍存在完善空間。

3 政策建議

根據(jù)研究結(jié)果，本文對未來政策發(fā)展方向提出如下建議。

3.1 精準(zhǔn)定位保障對象

盡管中央和地方政府政策中都提出了保障性租賃住房的目標(biāo)群體為青年人與新市民，著力解決其住房困難，但是尚無對于該群體的界定標(biāo)準(zhǔn)。未來各地可因城施策對其進(jìn)行合理確定，考慮從年齡、行業(yè)、收入水平、當(dāng)?shù)毓ぷ髂晗薜确矫婕?xì)化，定位出無力購買商品房和租不到公租房之間的“夾心層”，從而分層次測算需求并合理規(guī)劃供應(yīng)量，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金效益[17]。

3.2 制定建設(shè)與運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)

保障性租賃住房的建設(shè)運(yùn)營需要以完善的標(biāo)準(zhǔn)體系為依據(jù)，但現(xiàn)有政策中標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)內(nèi)容處于邊緣地帶，許多地區(qū)對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并未作系統(tǒng)要求，交付的項(xiàng)目可能無法達(dá)到相對滿意的居住和使用品質(zhì)，使承租人認(rèn)為不夠物有所值，而運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)不明確可能導(dǎo)致運(yùn)營方為降低成本而部分犧牲服務(wù)質(zhì)量。因此，各地應(yīng)根據(jù)保障性租賃住房與其他類型保障房租金和市場房租間的差異，專門制定其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對項(xiàng)目在招(配)租階段的運(yùn)營管理及租后服務(wù)(如續(xù)租、搬家、清退、日常保潔維護(hù)、投訴處理等)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確[18]。

3.3 撬動更多市場主體參與多渠道供給

保障性租賃住房具有公益性特征，資金需求量大、利潤空間有限、投資回報(bào)率一般，供給端積極性可能不高，因此需要在已有支持政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，更為系統(tǒng)地引導(dǎo)多元市場主體參與保障性租賃住房建設(shè)運(yùn)營。例如，在信貸支持方面明確申請條件、貸款額度、利率、年限及貼息力度；嘗試采取組合政策，如符合條件時(shí)同時(shí)發(fā)放低息貸款和財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼，并適當(dāng)減免稅收；明確開展資產(chǎn)證券化試點(diǎn)的要求和流程等，從而調(diào)動市場主體的積極性。

4 結(jié)語

發(fā)展保障性租賃住房是完善我國住房保障體系的重要環(huán)節(jié)。本文對我國保障性租賃住房政策主題進(jìn)行了剖析，通過共詞網(wǎng)絡(luò)分析初步了解政策關(guān)注點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用聚類分析手段將政策主題歸納為保障對象的新變化、政策支持與流程優(yōu)化、多渠道房源供給體系構(gòu)建、組織保障、目標(biāo)規(guī)劃與過程管理，借助多維尺度分析探索主題的關(guān)注程度和結(jié)構(gòu)關(guān)系，并據(jù)此提出相應(yīng)政策建議，為推動保障性租賃住房發(fā)展提供參考。