工程社會化與交通強國建設
——結合港珠澳大橋項目管理實踐的分析

文 港珠澳大橋管理局 劉剛

港珠澳大橋青州橋 黃昆震 攝

經過改革開放40多年的發展，我國雖已成為橋梁大國，但還不是橋梁強國。隨著以港珠澳大橋為代表的一批跨海橋梁的建成，我國又朝著橋梁強國的方向邁進了一大步。正如國務院副總理韓正于2018年10月23日在港珠澳大橋開通儀式上致辭時指出的，“港珠澳大橋已成為我國從橋梁大國走向橋梁強國的重要標志。”港珠澳大橋之所以能夠成為“從橋梁大國走向橋梁強國的重要標志”，不但與其成功建設有關，也與其項目管理實踐成功降解了項目的復雜性有關。據筆者研究，為了降解港珠澳大橋的復雜性，大橋實現了重大項目的管理實踐創新，其創新點之一表現為響應工程社會化要求。因此，本文擬基于港珠澳大橋項目管理實踐經驗，提煉出綱要中的工程社會化思想及其制度表現，指出工程社會化對交通強國建設意義，以期對我國交通強國的建設有所助益。

綱要中的工程社會化思想

首先必須指出，綱要中沒有社會化的概念，更沒有工程社會化的概念。但是，工程社會化是一個新概念，綱要中沒有并不等于沒有工程社會化思想。工程社會化是不以人的意志為轉移的工程發展趨勢，而交通是與工程密切相關聯的行業，甚至可以說，談交通，必有工程；無工程，難以成交通。按照孫中山先生的說法，即“交通為實業之母”。因此，綱要中同樣存在著典型的工程社會化思想，只是目前尚鮮為人知。工程社會化首先表現為工程參與主體不斷擴大的過程，仔細分析綱要全文，綱要中的工程社會化思想具體表現在以下幾個方面：

堅持以人民為中心

“堅持以人民為中心”是黨的十九大報告提出的新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。綱要提出，以新時代中國特色社會主義思想為指導，明確堅持以人民為中心的發展思想。以人民為中心落實在交通強國建設的兩階段發展目標上，具體要求略有不同：第一階段，到2035年，基本建成交通強國。此階段要做到“人民滿意度明顯提高”；第二階段，到21世紀中葉，全面建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國。此階段要實現“人民享有美好交通服務”。港珠澳大橋的建設和管理，比較典型地體現了“以人民為中心的發展思想”。正如國務院副總理韓正在港珠澳大橋開通儀式上的致辭所指出的，“作為粵港澳三地首次合作共建共管的重大交通基礎設施，港珠澳大橋的建成開通，有利于三地人員交流和經貿往來，有利于促進粵港澳大灣區的發展，有利于提升珠三角地區的綜合競爭力，對于支持香港、澳門融入國家發展大局，全民推進內地與香港、澳門互利合作，具有重大意義。”

擴大社會參與 拓寬治理渠道

綱要提出“擴大社會參與，拓寬公眾參與交通治理渠道”，以作為“完善治理體系，提升治理能力”的措施。這一點需要結合“堅持以人民為中心的發展思想”來理解，或者說，這一點也是“堅持以人民為中心的發展思想”的體現。因為交通強國不會自動建成，而是需要公眾的廣泛參與，甚至是全體人民的參與。只有做到讓公眾或全體人民參與，公眾或全體人民的訴求才能得到真正體現，人民滿意度明顯提高和人民享有美好交通服務才可能真正實現。港珠澳大橋的建設和管理，充分尊重了社會參與和公眾參與的訴求，這方面特別典型的例子是港珠澳大橋的價格聽證實踐。由于港珠澳大橋地處邊境口岸管制區域，在目前跨界通行政策的框架下，港澳居民也是港珠澳大橋的使用人，甚至是主要使用人，港珠澳大橋通行費收費政策的制定與港澳居民的利益息息相關。因此，港珠澳大橋的價格聽證吸收了粵港澳三地的社會公眾代表參加，也同時邀請了三地的媒體共同監督，保證三地社會公眾參與港珠澳大橋價格聽證的人數完全一致，即三地社會公眾均等參與。天下并沒有完美的制度，但是，公眾是否參與是公眾權衡制度時的重要考量，而這種權衡是公眾在歷史中進行的。

支持各領域各學科人才進入

綱要提出“支持各領域各學科人才進入交通相關產業行業，推動交通高端智庫建設，完善專家工作體系。”可見，交通強國建設并不局限于交通領域交通學科的人才，而是強調任何領域和任何學科的人才均可進入交通相關產業行業，成為交通產業行業的智庫成員和專家。例如，港珠澳大橋的建設和管理，除了國家行業主管部門組建了規模龐大的技術專家組（由41位橋梁專家、隧道專家、人工島專家、水上安全專家和國家行業主管部門技術高管組成）之外，在一線建設和管理層面還云集了一大批工程師、建筑師、咨詢師、會計師、審計師、經濟師、律師、環保人員、科研人員、網絡技術人員等不同領域、不同學科的人才，其中既有技術專家，也有管理專家，還有經濟專家、安全專家、計算機專家、環保專家和法律專家等。港珠澳大橋項目管理實踐所奉行的跨行業借鑒理念，完全依托于不同領域不同學科的人才和專家來執行。

發揮行業組織和社會組織的應有作用

自1978年實行改革開放以來，我國開始著手重新組建行業組織和社會組織；自1992年決定要建立社會主體市場經濟體制以來，我國在十四屆三中全會上提出要“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”；自2012年十八大以來，我國在十八屆四中全會上提出“支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能”。可見，綱要提出的“鼓勵交通行業組織積極參與行業治理，引導社會組織依法自治、規范自律”，是改革開放以來特別是中國特色社會主義新時代以來黨和國家政策在交通行業的落實。行業組織和社會組織在港珠澳大橋的建設和管理中發揮了重要作用。例如，港珠澳大橋的建設形成了數百項發明專利和一系列科技成果。為此，項目法人委托中國公路學會編制了幾十項團體標準，助力中國橋梁建設技術走出國門，努力為構建“一帶一路”做出新的貢獻。又如，在港珠澳大橋的建設過程中，根據海事部門發布的航道改遷命令，從事海上客運服務的珠海高速客輪企業的船舶航行里程延長，從而增加了燃油成本和人工成本。據此，珠海水上運輸協會多次代表企業出面，與代表政府的大橋建設單位交涉談判。企業的損失能否得到補償，需要根據法律規定和實際情況進行判斷，但行業組織站出來保護行業成員的利益之舉，卻應得到高度肯定。可見，行業組織和社會組織在參與港珠澳大橋治理和自律自治等方面已經率先邁出了堅實的一步。

加大開放力度 吸引外資進入

改革開放初期，由于缺乏資金，交通成為最早對外開放的領域。綱要進一步強調“加大對外開放力度”，自2020年1月1日起，我國開始實施統一的《外商投資法》，旨在“進一步擴大對外開放，推動形成全面開放新格局。”可以預見，在法律和政策的雙重推動之下，外資進入交通領域的范圍將會越來越大。港珠澳大橋是交通領域最具開放性和國際性的項目。例如，港珠澳大橋島隧工程設計團隊由中國設計企業擔任設計牽頭人，其成員包括兩家國際設計企業。港珠澳大橋設計及施工咨詢顧問，其團隊成員亦包括兩家國際咨詢企業，而港珠澳大橋聘請的質量管理顧問及橋面鋪裝施工顧問，也均由境外企業擔任。

吸引交通國際組織駐華

美國、日本、歐盟等發達國家或地區是當今世界上的交通強國。在鐵路、公路、水運、航空和管道這五大交通方式中，有四大交通方式的國際組織總部坐落于美國、加拿大或歐洲。從經驗來看，重要交通國際組織是否愿意前來落駐，并非簡單的地理選址問題，而是涉及到本國乃至世界交通運輸業發展的重大問題，也是涉及到一個國家是否具有國際科技話語權的重大問題，因此是交通強國建設的指征之一。如，英國是世界老牌的航運中心，世界20%的船級管理機構常駐倫敦。作為國際海事仲裁中心，倫敦每年的海事仲裁和相關航運服務收入占英國航運業總收入的45%。正如習近平總書記指出的，世界正處于百年未有之大變局。反映在交通領域，我國在全球交通運輸治理中的話語權和影響力顯著提升。比如，中國主導建立了中國-東盟交通部長會議、上海合作組織交通部長會議等多邊合作機制，組織舉辦了世界交通運輸大會等一系列世界級交通行業會議。國際船級社協會主席、國際民航組織秘書長等重要職位均首次由中國人出任。在橋梁行業，隨著以港珠澳大橋為代表的一批跨海橋梁的建成，中國即將躋身于橋梁強國之林。2018年，中國人首次出任國際橋梁與結構工程協會主席。凡此種種，均是影響重要交通國際組織來華落駐的利好現象。

綱要中工程社會化的制度表現

為建設交通強國，綱要分散性地提出要建立健全若干制度，旨在通過制度確保交通強國建設。其中，與工程社會化相關聯的制度主要包括五項：一是建立交通裝備、工程第三方認證制度；二是健全公共決策機制，實行依法決策、民主決策；三是建立健全公共監督機制；四是全面落實準入前國民待遇加負面清單管理制度；五是鼓勵交通行業各類創新主體建立創新聯盟，建立關鍵核心技術機制。這幾項制度隱含了工程參與主體擴大化的要求，為工程參與主體擴大化提供了制度空間和制度保障，因此被認為是工程社會化的典型制度表現。

建立交通裝備、工程第三方認證制度

所謂認證，是指由認證機構證明產品、服務、管理體系符合相關技術規范、相關技術規范的強制性要求或標準的合格評定活動。目前，我國各領域的認證包括產品認證、質量管理體系認證、環境管理體系認證、職業健康安全管理體系認證、農產品和有機產品認證、食品企業的危害分析和關鍵控制點認證等。我國產品質量法第十四條明確規定了質量認證制度，但是只適用于交通裝備，并不適用于工程。綱要提出建立交通裝備、工程第三方認證制度，從法律上來看，意味著交通強國建設對產品質量法和認證制度提出了新的要求；從工程上來看，意味著符合資格的認證機構將會以認證的方式參與交通強國建設的工程建設。因此，交通裝備、工程第三方認證制度是典型的工程社會化制度。港珠澳大橋對混凝土認證制度的應用和探索極為典型。大橋的建設者和管理者對混凝土的質量一直高度關注，并全面借鑒國內外的混凝土預控方法保證質量。除執行中國內地“施工單位自檢—監理監督—政府檢查”質量保證體系之外，還借鑒香港、澳門關于預拌混凝土的管制方法，形成了具有港珠澳大橋特色的混凝土認證制度。通過借鑒香港混凝土品質管理經驗，以及委托澳門土木工程實驗室對攪拌站生產的混凝土實施產品認證，有效保證了港珠澳大橋混凝土的產品質量。

健全公共決策機制

公共決策是指涉及到公共事務的決策，需要特別謹慎，因此特別講究決策的法治化和民主化，即綱要中提及的依法決策和民主決策，方能有效規避決策風險。按照風險社會理論，這種決策風險，只是對決策者自身而言，對于決策影響的公眾而言，這種決策風險實際上是一種危險。交通強國建設中的工程決策，尤其是重大工程決策，是一種典型的公共決策。“重大工程決策問題太多、太復雜，也太專業，特別是其中的一些復雜決策問題，由于其跨專業、跨學科、跨領域的特性，通常不是某一個個體，也不是某一兩個領域的決策群體就能解決的，而是需要把一批不同學科、不同專業、不同領域的專家組織起來，形成一個具有有效工作機制的專家群體，依靠他們在該機制作用下發揮出來的聰明才智才能幫助決策主體解決。”以港珠澳大橋為例，港珠澳大橋工程重要問題的決策，不僅具有工程技術層次的專業性強、難度大等問題，更出現了因“一國兩制”而形成的法律、政府行政管理等層次的問題，這些問題已不能簡單套用內地傳統的行政管理思維來解決。因此，港珠澳大橋工程決策既給重大工程健全公共決策帶來了挑戰，又為重大工程健全公共決策帶來了機遇，港珠澳大橋的成功建設表明，大橋工程的決策是重大工程健全公共決策的典型。從健全公共決策機制的角度，再一次佐證了綱要中“支持各領域各學科人才進入交通相關產業行業，推動交通高端智庫建設，完善專家工作體系”的意義。

建立健全公共監督機制

公共監督既包括狹義上的監督，也包括廣義上的監督。交通強國建設過程中的工程決策和工程建設，必須接受這種公共監督。這說明，工程監督呈現出嚴密化的發展趨勢，工程監督嚴密化正是工程社會化的內涵之一。因此，公共監督機制被視為最典型的工程社會化制度表現。目前，我國對工程的公共監督制度主要包括監理監督、質量監督、審計監督、訴訟監督和社會監督（如媒體監督和全民監督）等。但港珠澳大橋的工程監督，取得了以往工程監督所沒有的突破，具體表現為廣東省監察廳在港珠澳大橋項目現場牽頭設置了派駐港珠澳大橋工程監察專員辦公室，對港珠澳大橋的建設開展同步監督，其創新之處在于將監管視角從工程后方深入到工程最前沿，對工程建設實行全過程的，而非局部的監管。

落實準入前國民待遇及負面清單管理制度

按照外商投資法的規定，準入前國民待遇是指在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；負面清單是指國家規定在特定領域對外商投資實施的準入特別管理措施。國家對負面清單之外的外商投資，給予國民待遇。也就是說，只要不在負面清單目錄中的領域、行業和業務，外資都可以進入，并且可以享受國民待遇。推行負面清單管理制度下的準入機制，長期以往必將深刻影響我國社會的基本結構，反映在交通領域，則必將深刻影響我國交通的基本結構。這也是工程社會化的長遠意義所在。

鼓勵創新聯盟建設 建立關鍵核心技術機制

習近平總書記指出，“創新是引領發展的第一動力”，我國“十四五”規劃亦提出要“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位”，創新是解決我國“卡脖子”技術問題的唯一途徑。交通強國建設也離不開創新，故提出鼓勵交通行業各類創新主體建立創新聯盟，建立關鍵核心技術機制。港珠澳大橋自主構建了跨海集群工程建設關鍵技術體系。舉例來說，在港珠澳大橋之前，世界上的沉管隧道已經有剛性和柔性兩種結構體系，但僅適用于淺埋隧道，而港珠澳大橋沉管隧道作為世界首條深埋沉管隧道，埋深20多米，深埋荷載超過以往沉管的5倍。經過技術攻關，港珠澳大橋創新提出了“半剛性”沉管結構理念，且最終證明“半剛性”沉管是從結構上解決沉管深埋的科學方法，從而突破了過去100多年歐美沉管隧道的剛性和柔性結構體系，拓寬了沉管隧道的應用范圍。

港珠澳大橋東人工島（藍海豚島）港珠澳大橋管理局供圖

綜合上述分析可知，綱要本身包含了豐富的工程社會化思想，并在制度規劃方面做出了相應安排。結合港珠澳大橋項目管理實踐經驗，工程社會化給交通強國建設帶來的啟示是：在交通強國建設過程中，工程參與主體已經明顯呈現出擴大化趨勢，這些工程參與主體既包括工程領域和工程學科方面的專業人士和專家，以及其他領域和其他學科的專業人士和專家，也包括行業組織和社會組織；既包括內資企業，也包括外資企業和外國企業，未來還可能包括重要的交通國際組織。就廣義而言，工程參與主體的最大范圍乃是“公眾”或“人民”，工程社會化與“以人民為中心的發展思想”邏輯相通。站在工程社會化的角度，交通強國的建設不僅需要交通領域發力，更需要全社會的合作。因此，交通強國建設不但要順應工程社會化的要求，還須理順在交通領域之內看交通強國建設和跳出交通領域之外看交通強國建設的辯證關系。