政府數字化轉型影響因素分析

高天鵬 于婷

摘 ? ? 要：我國正處于推進國家治理現代化和新一代信息技術革命的交匯期，推動政府數字化轉型是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。本文借鑒既有研究，借助TOE框架，運用層次分析法和模糊綜合評價法，從技術、組織以及環境層面對我國政府數字化轉型的影響因素進行了分析和評價。結果顯示，政府數字化轉型戰略規劃是推動政府數字化轉型進程最為關鍵的因素;所構建的指標體系中，組織層面對政府數字化轉型的影響力為“強”，技術層面和環境層面對政府數字化轉型的影響力為“較強”，這說明，政府在轉型過程中要特別重視組織方面的作用，同時應注重多管齊下。

關 ?鍵 ?詞：數字化;政府數字化;轉型;層次分析法;模糊綜合評價法

中圖分類號：D63 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2022）01-0011-11

收稿日期：2021-06-09

作者簡介：高天鵬，電子科技大學公共管理學院教授，博士，研究方向為電子政務;于婷，電子科技大學公共管理專業碩士研究生，研究方向為電子政務。

20世紀90年代以來，我國電子政務建設先后經歷了辦公自動化、“三金”工程、政府上網工程、全面建設四個階段，[1]一體化政務服務平臺、政務微博微信等移動政務不斷取得新突破、新進展。隨著新一代信息技術的蓬勃發展，數字化浪潮席卷全球，政府數字化轉型已成為大勢所趨。近年來，我國各地對政府數字化轉型進行了有益嘗試，如浙江省的“浙里辦”、廣東省的“粵省事”、江西省的“贛服通”、貴州省的“云上貴州”等在優化政府管理、服務和決策模式，提高政府市場調控能力和促進數字經濟發展，讓公眾有切切實實的“獲得感”等方面發揮了積極作用。但應看到，各地實踐在理念、制度、技術等多個方面尚存在著這樣那樣的問題，如數據壁壘導致的“信息孤島”現象依然存在，保障政府數字化轉型的體制機制、政策法規仍不完善，公務員數字化意識不強、數字化能力較弱，數字共享及公眾參與渠道不暢，數據安全和公民隱私保護有待加強，等等。當前，我國正處于推進國家治理現代化和新一代信息技術革命的交匯期，如何抓住機遇推進數字政府建設，已成為各級政府特別是基層政府需要面臨和審視的重要問題。在學界，針對政府數字化轉型，國內外學者已提出了一些可供參考的理論模型和實施路徑。與既有研究從技術、數據、網絡等維度切入分析不同，本文借助TOE理論框架，運用層次分析法和模糊綜合評價法構建出一套評價指標體系，從技術、組織、環境三個維度來分析政府數字化轉型的影響因素。

一、相關研究文獻綜述

學界早期關于政府數字化轉型的研究主要聚焦于信息技術應用對政府數字化轉型的影響上。如有學者認為，政府數字化轉型是公共部門使用信息和通信技術改善信息和服務供給方式，使政府更加負責、透明和有效;[2]還有學者認為，政府數字化轉型就是通過數字化技術創新來應對社會、經濟、政治和生態環境等多方面的訴求。[3]近年來，學者們開始關注除技術以外的其他影響因素。如有學者認為，政府數字化轉型是組織變革和數字化技術創新共同作用的結果;[4]有學者將政府數字化轉型看作是一種技術應用、組織邏輯、權力體系、公共服務的結構集合體;[5]亦有學者從“公民即用戶”的角度審視和定義政府數字化轉型，認為政府數字化轉型要突出強調公民的角色，建立起以創造用戶價值為核心的數字化頂層設計，并以創造用戶價值和優化用戶使用體驗作為政府數字化轉型的出發點和歸依。[6]

伴隨著全球信息化浪潮洶涌而至，世界各國都將推進政府數字化作為實現創新發展的重要動能，國際間、各國地區間政府數字化轉型程度、差異、結果的影響因素成為學界關注的焦點。既有研究按照影響因素的數量可分為單要素分析和多要素分析。從單要素角度切入分析的學者多從組織文化、體制機制、政策法規、公民需求、數據質量、技術平臺等因素切入，深入探討其對政府數字化轉型的影響。如有學者認為，政府在數字化轉型過程當中要以實現公眾需求為目標，憑借高效、協調、集中的制度優勢，逐一去解決復雜的現實問題，最終實現政府數字化轉型;[7]有學者認為，當前體制機制和配套基礎不健全影響著政府數字化轉型。[8]也有學者在分析英國數字政府戰略的特點、目標、任務以及經驗的基礎上認為，我國要實現政府數字化轉型應重視并推進數字政府平臺的建設;[9]亦有學者認為，實現政府數字化轉型的關鍵要素在于實現數據治理;[10]還有學者認為，數字化不僅是指將組織中的人、財、物數字化，更重要的是在組織中建立起數字化決策、執行和監督的思維模式并落實為具體的行動。[11]從多要素角度切入分析的學者大多基于政府數字化轉型是一個復雜的長期的舉措的認識展開研究的。如有學者基于信息賦能的視角，用環境類、主體類和治理功能類信息組成分析模型以探尋地方政府可持續的轉型路徑;[12]有學者以技術迭代為視角構建“網絡-數據-智能”分析框架，探討地方政府數字化轉型的現狀;[13]亦有學者構建與信息技術相配套的領導體制、管理體制、考核機制、跨部門在線協同機制等協同推進機制，探討如何使數字政府建設真正落地。[14]

通過對既有相關研究文獻的梳理可以發現，政府數字化轉型是對傳統電子政務的進一步升級，其強調的并不是技術本身，而是借助新一代信息技術的力量構建數字生態系統，以數字技術來滿足公民對公共服務質量提升的要求，加強政府與公民之間的互動，重塑政府的組織架構，實現政府內部的數字化運轉，提供一體化服務，從而推動分析框架從社會、技術、外部環境三個維度構建政府在線辦理能力影響因素的分析模型，[15]或是基于政府創新擴散理論構建出“政治-經濟-社會”三要素模型來探究政府數據開放發展的影響因素，[16]或是通過“技術-組織-環境”理論框架構建出我國地級市政務微信服務能力影響因素的理論模型，[17]或是運用OLS（Ordinary Least Square）回歸模型從技術、組織和環境三個層面分析政府電子政務服務能力的影響因素。[18]本文綜合參考各分析模型，借助TOE框架（Technology-Organization-Environment Framework）對政府數字化轉型的影響因素進行歸納和分析。

TOE框架最初是由企業管理者提出，其本質是一種基于技術應用情景的綜合性分析框架。該框架把一個組織實施技術創新的影響因素歸納為三個層面，即技術、組織和環境。技術層面包括信息系統領域的各類技術手段、技術與組織的適配性、技術能否給組織帶來潛在收益等因素;組織層面包括組織規模、組織制度文化、組織結構、上級政府支持、組織冗余資源等;[19]環境因素包括競爭壓力、公眾需求、制度環境等因素。TOE框架具有實用性、靈活性等特點，可根據不同研究領域或研究對象對其進行具體調整和豐富。[20]本文將歸納出的政府數字化轉型的影響因素分別歸入TOE框架的三個層面，并邀請該領域專家運用層次分析法和模糊綜合評價法對不同層級影響因素的重要性兩兩比較打分后確定指標權重，將主觀的評價判斷轉化為客觀的量化結果，以對政府數字化轉型的影響因素進行驗證和判斷。

二、相關影響因素選擇

本文基于TOE框架歸納出政府數字化轉型的影響因素共計15項，其中技術層面3項、組織層面8項、環境層面4項（見表1）。

（一）技術層面

一是信息技術發展。當今世界新產業革命、技術革命方興未艾，5G、人工智能、大數據、物聯網、生物工程、新能源為代表的新技術迅速崛起，把握好這一契機對于我國數字政府建設至關重要。二是數字政府技術平臺建設。數字政府技術平臺由五個領域平臺構成，即客戶體驗平臺、生態系統平臺、物聯網平臺、信息系統平臺和數據分析平臺，[21]該平臺不僅可提供信息應用、身份管理、數據共享等服務，還能帶來“軟效益”，如提高政府決策能力和透明度、增強公眾的滿意度和獲得感等。三是數據安全。數據在體現和創造價值的同時也面臨著嚴峻的安全風險。一方面，數據流動打破了安全管理邊界，一定程度上削弱了數據管理主體的風險控制力;另一方面，數據資源的價值性也使得數據竊取、泄露、濫用、劫持等事件頻發。[22]政府數字化轉型，必須把保障數據安全放在突出位置，不斷加強關鍵信息基礎設施安全保護，強化國家關鍵數據資源保護能力，增強數據安全預警和溯源能力。

（二）組織層面

政府數字化轉型戰略規劃 ?政府數字化轉型不僅僅是技術轉型，更重要的是其戰略規劃，科學的戰略規劃能夠為轉型指明方向、重點和范圍。具有明確戰略的機構在數字化發展上更加成熟，更有能力把握機會和應對威脅。[23]

政府數字化轉型法規制度 ?政府數字化轉型需要通過開放共享數據以挖掘和釋放其價值，為此需出臺與之相配套的地方性法規、政府信息公開制度、數字政府建設標準，對數據開放共享標準、隱私保護與數據安全等加以規范。

政府數字化轉型專門機構 ?從世界范圍看，政府數字化轉型較為成功的國家通常會設立專門機構，負責為數字政府建設提供技術支持、開發數字化政務服務等。如英國設立了政府數字服務機構（GDS）;美國設立了數字服務機構（USDS）和技術轉型服務團隊（18F）;澳大利亞設立了數字化轉型辦公室（Digital Transformation Office），后升格為數字化轉型局;加拿大設立了數字服務機構（Canada Digital Service）;等等。

政府數字化轉型人才 ?加強政府數字化轉型人才隊伍建設，不僅要強化公務人員的數字意識，著力提升其數據處理能力，還要制定數字人才培養規劃，創新人才引進方式，廣納政府急需的數字人才。如美、英、澳等國均推出了一系列數字技能提升計劃著力培養數字、數據和技術人才，同時加強政府與企業、非政府組織之間的交流合作，吸引數字人才到公共部門供職，以滿足政府數字化轉型過程中業務、文化與技能變革的需要。

各部門間協同機制 ?從我國各地的實踐來看，政府提供的數字服務主要還是基于單個部門，部門間協同的數字服務較少，因此，應建立各部門協同機制，統籌資源，分工合作，協調調動，以此為政府數字化轉型的整體性、持續性提供支撐。領導重視程度 ?研究顯示，地方政府領導重視程度與政務服務在線辦理能力呈顯著正向相關關系。[24]政府數字化轉型過程中，地方政府領導越早認識到推進數字政府建設的必要性和重要性，就會越早設立專門機構、制定相應組織配套制度、吸納培養專門技術人才。

上級政府支持 ?自上而下的政策支持是公共部門應用創新的最主要外部驅動因素。[25]如在我國，中央確定的試點地區往往因能獲得更全面的支持而發展得更好更快。地方政府數字化轉型過程中，若能得到上級政府的政策支持，其就會有更多的財政和政策資源用于購買大數據、人工智能等信息技術設備、吸引高技術人才。

財政資源 ?有研究發現，組織擁有適當的冗余資源有利于組織的創新與發展，且財政資源越豐富的政府其電子政務的水平就越高。[26-28]大數據時代，政府數字化轉型需要信息技術設施、專門機構、相關技術和管理人才配備、各行政層級和部門協調等軟硬件與之配套，這無疑對政府的財政實力提出了較高的要求。

（三）環境層面

全球數字化轉型的推動 ?數字化時代，加快推進政府數字化轉型對于社會高質量發展具有重要意義，各國更是紛紛將數字化戰略上升為國家戰略。在我國，地方政府能否把握時代脈搏，主動擁抱數字化至關重要。

橫向府際競爭 ?近年來，我國各地對于政府數字化轉型進行了許多新嘗試，如“最多跑一次”的浙江模式、“一網通辦”的上海模式、“指尖辦”的廣東模式、以城市“治”理向“智”理的杭州模式等。各地在相互借鑒的同時，也不同程度地存在著競爭。實際上，政府部門感受到的來自同級政府部門的壓力越大，[29]其實現數字化轉型的意愿就越強。

縱向行政指令 ?有研究表明，上級領導的批示和指令是地方政府能否成功啟動創新發展的關鍵因素。[30]在推進數字政府建設過程中，上級政府推動數字化轉型越積極，下級政府響應政策號召的意愿就越強烈。

公眾需求 ?有觀點認為，滿足公眾需求是政府數字化轉型的出發點和歸依。[31]政府數字化轉型要由被動提供粗放式服務向主動提供精細化服務轉變，從“千人一面”向“千人千面”轉變。

三、研究方法

本文研究有兩個步驟：第一步，運用層次分析法首先設計出政府數字化轉型評價指標體系的層級并且確定評價指標體系框架，然后通過構建判斷矩陣對各層級指標進行重要性比較，最后計算指標權重并通過一致性判斷確保有效性。第二步，運用模糊綜合評價法計算出政府數字化轉型模糊綜合評價值，以評價政府數字化轉型影響因素的等級。之所以選擇層次分析法和模糊綜合評價法展開研究，主要是基于以下兩方面考慮：一是因政府數字化轉型的影響因素涉及到眾多部門、機構和人員且隨著經濟社會發展不斷發生變化，加之評價主體的經驗是否充足、知識是否豐富、對權重是否敏感等都會影響到其對因素影響力的判斷，故政府數字化轉型影響因素的不確定性較高，難以精確度量。而層次分析法是通過對決策有關的各個要素進行分解，整合要素劃分層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法，[32]能夠保證政府數字化轉型評價指標體系的準確性、全面性和時效性。二是模糊綜合評價法本質上是一種基于模糊數學的綜合評價方法，其依據模糊數學的隸屬度原則把定性評價轉化為定量評價，對受到多種因素制約的事物或對象作出總體評價。[33]該研究方法能夠較好地驗證政府數字化轉型評價指標體系的可用性。

四、政府數字化轉型影響因素評價模型

本文運用層次分析法將政府數字化轉型設定為總體目標層G（即一級指標），借助TOE模型將技術層面、組織層面和環境層面作為政府數字化轉型的準則層P（即二級指標）并確定指標層N（即三級指標）影響因素，最終形成政府數字化轉型影響因素評價指標體系（見圖1）。

（一）確定評價指標權重

構建判斷矩陣 ?判斷矩陣是層次分析法的出發點。通過構建判斷矩陣將主觀的評價指標權重決策轉變為量化分析，能夠提高準確性。在政府數字化轉型總體目標層判斷矩陣中，ui，uj（i，j=1，2，…，n）表示影響因素，而u（ij）則表示影響因素ui和影響因素uj相互比較的相對重要性。按此方法亦可構建項目層P和指標層N的判斷矩陣，影響因素重要性大小取值可采用1-9標度法（見表2）。

計算評價指標權重 ?為確保計算結果的準確性和全面性，筆者邀請來自信息管理、電子政務等領域的專家共10人對政府數字化轉型影響因素的重要性進行兩兩比較打分，采用SPSS26.0軟件對打分結果進行歸一化處理后代入到公式Wi=中，求得評價指標權重Wi的值。然后，運用公式Wp=計算出準則層P各指標權重，運用公式Wn=計算出指標層N各指標權重，具體結果如表3所示。

一致性檢驗 ?運用公式P*W=λmaxW（P為判斷矩陣，W為評價指標權重，λmax為判斷矩陣的最大特征值）計算出各判斷矩陣的最大特征值，進行歸一化處理?；趯＜业呐袛啻嬖谝欢ǖ闹饔^性，為保證權重計算的信度，使用公式CR=CI/RI對判斷矩陣進行一致性進行檢驗。公式中，CR表示判斷矩陣的隨機一致性比率，CI表示判斷矩陣的一般一致性指標，RI表示判斷矩陣隨機一致性指標。其中，CI=（λmax-n）/（n-1）1-9。各階判斷矩陣隨機一致性RI值（見表4）。一般情況下，CR值小于0.1，說明判斷矩陣滿足一致性檢驗;CR值大于0.1，則表示不具有一致性，應對判斷矩陣進行適當調整之后再次進行分析檢驗。筆者對每一位專家的打分進行了一致性檢驗，結果為：CRP=0.004，CRN1=0.037，CRN2=0.068，CRN3=0.082，均小于0.1，意味著專家對政府數字化轉型影響因素評價指標權重判斷可信。

（二）模糊綜合評價

建立綜合評價因素集 ?因素集是以影響評價對象的各種因素為元素所組成的一個普通集合。本文設定影響政府數字化轉型的因素集為U={u1，u2，…，un}，其中U代表所有影響因素，元素ui代表影響評價對象的第i個因素，n代表因素的數量。

建立綜合評價權重集 ?在進行模糊綜合評價時，評價目標下設各評價因素權重對評價等級具有直接影響。本文設定權數w代表對各因素u賦予的重要程度，則權重集W可表示為W={w1，w2，…wm}。利用之前得出的權重值進行計算，得出權重集如下：Wp =[0.110 0.581 0.309]，WN1=[0.106 0.633 0.261]，WN2=[0.269 0.179 0.069 0.038 0.160 0.065 0.115 0.105]，WN3=[0.061 0.199 0.327 0.413]。

建立綜合評價評價集 ?評價集是由評價者對評價對象可能作出的各種評價結果所組成的集合，通常用V={v1，v2，…vm}表示。其中，元素vj代表第j種評價等級，m代表評級等級數，即評價者認為各種因素對政府數字化轉型的影響力共有m種。本文將政府數字化轉型關鍵影響因素劃分為強、較強、一般、不強四級，即V={強，較強，一般，不強}。10位專家對各因素影響力程度的評分結果見表5。

單因素模糊評價 ?若因素集U中第i個元素對評價集V中第1個元素的隸屬度為ri1，對第i個元素單因素評價的結果用模糊集合可表示為：Ri={ri1，ri2，…，rim}。本文首先對因素集U中的每個因素ui（i=1，2，…，n）進行量化后，以單因素評價集R1，R2，…Rm為行組成矩陣Rn*m，然后進行單因素評判得到隸屬度向量，最后根據公式求得模糊關系矩陣R。

多因素模糊綜合評價 ?本文將各評價因素權重W和各被評因素模糊矩陣R進行合成得到模糊綜合評價模型如下：

其中，B為模糊綜合評判集，tj為被評價對象從整體角度看對評價集子集Vj的隸屬度。根據研究對象的特征以及對各影響因素的判斷，采用M（.，☉）模糊算子（加權平均）得到準則層級下的模糊評價結果B1、B2、B3，并將上述結果構成新的矩陣，作為U-V的模糊評價矩陣R，最終計算出政府數字化轉型的模糊評價結果B=[0.415 ?0.395 ?0.155 ?0.035]。

判定政府數字化轉型影響因素評價等級 ?以模糊評價結果B對應評價集V，根據最大隸屬度原則，取Bmax為綜合評價結果。本文中Bmax值為0.415，對應的評價目標等級為“強”，即總體評價結果為“強”（見表6）。具體而言，目標層中，可設評價集{強，較強，一般，不強}的對應分數為{100，75，50，25}，計算得出總評價結果為79.75，位于“較強～強”之間，而且認為總評價結果為強的專家所占比例為81%，因此本文將總評價結果設定為“強”是合理的;準則層組織因素P2的最大隸屬度最大為0.60，意味著超過半數的專家認為該因素對政府數字化轉型的影響力結果為“強”;指標層中，政府數字化轉型戰略規劃、各部門間協同機制、上級政府支持以及公眾需求的最大隸屬度均為0.60，意味著有超過半數的專家認為該四種因素對政府數字化轉型的影響力結果為“強”。

（三）準則層各指標權重分析

技術層面 ?權重最高的因素是“數字政府技術平臺建設”，為0.633，說明該因素在技術層面中是最重要的。以重慶為例，根據《第47次中國互聯網發展統計報告》數據顯示，2020年重慶政府網站數量居全國首位，占全國政府網站總數的6.8%。由于擁有豐富的互聯網基礎設置資源，重慶已初步建成“1+5”公共數據開放服務體系。由重慶市大數據發展局研發的全市公共數據資源開放系統自2020年上線運行以來，匯聚了48個市級部門，共20個主題、800余類數據，目前已開始免費向公眾提供與其生產生活息息相關的稅務、交通、衛生健康、教育等方面的公共數據。

組織層面 ?權重最高的因素是“政府數字化轉型戰略規劃”，為0.269，且該因素在準則層所有因素中權重最高，說明該因素在組織層面乃至整個準則層是重要的。以英國為例，其于2012年就頒布了《政府數字化戰略》，并于2014年和2015年相繼實施《政府數字包容戰略》和“數字政府即平臺”計劃。憑借這一系列舉措，英國在2016年聯合國電子政務調查評估中位居全球第一。為保持全球領先的地位，英國將政府數字化轉型的重點放在推動跨部門業務整體轉型、培養數字人才、優化數字治理體系、創建共享平臺等方面。2017年，英國出臺《政府轉型戰略（2017-2020）》，提出要以公眾需求為核心，改善公眾與政府之間的關系;加快推進政府數字化服務，向企業及公眾提供最佳的用戶體驗。

環境層面 ?權重最大的因素是“公眾需求”，為0.413，說明該因素在環境層面中是最重要的。公眾對公共服務的需求是政府數字化轉型的外在驅動力。以我國為例，2018年5月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，明確提出要“堅持體制創新與‘互聯網+’融合促進”。各地政府積極響應，在數字化轉型過程中著力強化互聯網思維，持續推動政府管理創新與互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等信息技術深度融合，不斷推進審批服務扁平化、便捷化、智能化，力爭讓數據多跑路、群眾少跑腿。

總體來看，10位專家對技術層面的評價結果為“較強”，其中對“信息技術發展”這一影響因素的評價為“一般”，說明相較于技術層面的其它影響因素，該因素并不是目前最需要關注的問題;對組織層面的評價結果為“強”，表明在政府數字化轉型過程中要尤其重視組織因素方面的發展。其中對“政府數字化轉型戰略規劃”和“各部門間協同機制”這兩個影響因素的評價均為“強”，說明政府數字化轉型過程中應加快制定相應法規制度，建立協同機制;對環境層面的評價結果為“較強”，其中對“公眾需求”這一影響因素的評價為“強”，說明政府在提供數字化服務時應以滿足公眾需求為目標，以創造公眾價值、優化公眾使用體驗為政府數字化轉型的驅動力和出發點。

五、相關建議

研究表明，相較于技術層面和環境層面的影響因素，組織層面的影響因素對政府數字化轉型的影響更大。因此，政府數字化轉型既要多管齊下，更要重視組織層面的作用。一是統籌協調推進政府數字化轉型的發展模式。應充分認識到政府數字化轉型戰略是在數字政府戰略基礎上的調整和升級，是政府轉型過程中的基石和方針，從中央層面推動數字政府協同發展建設;應從國家層面建立數據開放共享、數字服務內容、數字服務質量等標準。二是完善相應法規制度，使政府數字化轉型有法可依、有章可循。三是堅持“以人為本”，推進政府內部體系整合。應充分利用信息技術在整合、共享等方面的優勢，以為廣大群眾提供精細化服務為目標，構建“全覆蓋”式的協同合作體系，打造“一站式”服務和一體化政府信息共享平臺，力爭向公眾提供無縫流暢的在線服務。

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（責任編輯：劉家彤）

Analysis and Evaluation of Key Influencing Factors of

Government Digital Transformation

Gao Tianpeng，Yu Ting

Abstract：China is at the intersection of promoting the modernization of national governance and the new generation of information technology revolution.Promoting the digital transformation of government is an inevitable requirement for realizing the modernization of national governance system and governance capacity.Based on the existing research，with the help of toe framework，this paper analyzes and evaluates the influencing factors of China's Government digital transformation from the aspects of technology，organization and environment by using analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method.The results show that the strategic planning of government digital transformation is the most key factor to promote the process of government digital transformation;In the constructed index system，the influence of the organizational level on the government's digital transformation is“strong”，and the influence of the technical level and environmental level on the government's digital transformation is“strong”，which shows that the government should pay special attention to the role of the organization in the process of transformation，and on this basis， it should take multiple measures.

Key words：digital transformation;government digital transformation;transition;analytic hierarchy process;fuzzy comprehen-

sive evaluation method