基層網格化治理中的個人信息權益保護

摘 ? ? ?要：基層網格化治理領域中的個人信息權益保護具有特殊性，具體體現為融合性、持續性、廣泛性與不可回避性。目前，我國基層網格化治理個人信息權益保護存在個人信息保護制度不健全、個人信息獲取方式不科學、個人信息收集缺乏對稱性等問題，根源在于管理體制思維的潛在影響、網格化治理對象權利保障的缺失、基層網格化治理資源要素配置失衡以及基層網格化治理技術支持存在偏差。因此，強化基層網格化治理個人信息權益保護勢在必行。應從實現以人為本的基層網格治理、構建個人信息權益保護體系、強化基層網格化治理資源要素匹配及規范網格治理技術規則運用等方面入手破解當前困境，以在基層網格化治理中有效保護個人信息權益。

關 ?鍵 ?詞：網格化治理;基層治理;個人信息;知情同意;最小必要原則

收稿日期：2021-09-04

中圖分類號：D923 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2022）01-0120-10

作者簡介：張華，華東政法大學法學理論專業博士研究生，廣東省消防救援總隊梅州支隊一級指揮員，研究方向為法社會學、基層社會治理與互聯網治理。

基金項目：本文系國家重大社科基金項目“數字社會的法律治理體系與立法變革研究”的階段性成果，項目編號：20&ZD177。

網格化治理是社會基層治理的重要方式，是提升基層治理體系和治理能力現代化水平的創新發展，但隨著疫情防控常態化，網格化治理產生的諸如“超七千武漢返鄉人員信息被泄露”“寧夏工作人員違規泄露排查疫情信息”及上海、成都等地確診病例個人信息被泄露等[1]一系列新問題給當事人造成了嚴重影響，也給社會帶來了負能量。目前，基層網格化治理中個人信息權益保護問題凸顯，與我國基層實現治理體系與治理能力現代化的相關要求不相適應。縱觀學術領域，基層網格化治理研究者的諸多研究較傾向于研究如何進行網格化治理，而對個人信息權益保護的研究成果屈指可數。因此，有必要以個人信息權益保護為切入點，探討基層網格化治理個人信息權益保護問題。

一、基層網格化治理個人信息權益保護存在的問題

與社會其他領域不同，基層網格化治理領域中的個人信息權益保護具有其特殊性：一是融合性。基層網格化治理不單純涉及商業領域、工業領域，對居民而言則屬于其工作、生活領域，這對個人信息保護來說即是基層網格化治理中的多領域兼容;二是持續性。居民生活在所屬基層網格中，無時不刻處于基層網格化治理范圍內，在時間上來說是持續性的;三是廣泛性。當前全國上下推行基層網格化治理，包括鄉村網格化治理，具有絕對的廣泛性;四是不可回避性。基層網格化治理于居民而言最為貼切、最為基層，所有網格內的個體對于網格化治理不可回避，不可置身其外。

（一）網格化治理個人信息保護制度不健全

基層網格化治理中的個人信息保護，首先應完善國家個人信息保護相關法律。我國第一部保護個人信息法律的出臺，在保護個人信息方面具有里程碑意義。在此之前，我國對于個人信息保護的立法分散于二十余條法律、四部行政法規、八部部門規章、《國家安全技術個人信息安全規范》等兩部國家標準以及十余條“兩高”司法解釋、規范性文件、部門規范性文件中，可見其較為分散，且均無法保證在基層網格化治理的具體場景下實施運用。當前，四川、江蘇等地對基層社會治理在立法方面作了有益探索，四川率先以“社區發展治理”為主題，采用“促進條例”形式制定發布《成都市社區發展治理促進條例》，但并未就社區治理中個人信息保護方面作出任何規定。因此，亦可見基層網格化治理個人信息保護在法律層面的保障相對薄弱。

社會的發展與進步使社會管理和社會服務的面越來越廣，基層社區承擔的工作職能日益增多，增加了收集個人信息的頻次、力度與范圍。一是職責事 務設置上，原職責未去除新職責隨之而來處于常態化。網格普遍涵蓋信訪、治安、市政、交通、環境、環衛、工會等三十余個項目，部分地區未實現信息資源共享，每個項目需要收集個人信息，由此易造成個人信息的重復收集。二是事務精細化程度使然。精細化是網格平臺設計條框特性的必然要求，精細化并非繁雜化，但精細化直接導致的結果是收集個人信息的項目更為細化與具體，這也因此成為網格員不當收集個人信息的理由與借口。三是機構組織設置不合理。職責事務與事務精細化必然要求增加機構組織及其人員，人員頻繁上門登記、線上線下結合實施，因而也增加了收集個人信息的強度，造成“擾民”現象的存在。“就公眾的感知而言，這是一種突如其來的社會生活失序，集中表現在兩個方面：一是個體行為的去隱私化，二是個人信息的泛商業化。”[2]當前，僅有部分社區制定了《網格化服務管理信息保密制度》，但其制度規定大多篇幅較少，規定不夠全面，在質量方面尚有很大的提升空間。

（二）網格化治理獲取個人信息方式不科學

一方面，個人信息單方收集比較典型的是網格區域范圍的聲視頻監控采集，聲視頻監控采集使用的初衷是為防盜及安全考慮，但部分網格化治理者未在網格區域明顯位置張貼告知聲視頻采集事項提示。個人移動通信的信號手機記錄也無時不刻收集著個人地理位置信息及行動軌跡，或許有人會質疑說手機移動端或者APP軟件在使用之時便履行了告知條款，但實際是往往將告知條款的強制同意與使用該軟件進行強制綁定，即“不同意即意味著喪失使用的權利”。此外，網格員在進行線上或線下收集個人信息時，也會因為網格員不進行事前告知、變相告知或告知不充分，或是線上APP采集信息軟件的隱蔽性設置而造成收集個人信息呈現單方性。另一方面，強制性收集個人信息普遍，網格員即使在履行告知程序后也應當征得治理對象的明示性同意。現實中，一些非必要的信息采集遭到信息被收集對象的明示拒絕后，網格員便不接受并以違反網格治理規定為由收回對應或非對應事項，當事人則處于被動地位。隨著疫情防控常態化，部分小區、物業開啟了人臉識別大幕，無論是政府出資建立加裝或者是物業公司出資加裝，似乎一夜之間啟動了人臉識別進場的程序，部分小區居民拒絕提供信息，拒絕錄入人臉識別，其以陌生的科技公司主操錄入、房產證與身份證是必要提供信息為由拒絕，也并非不可理解。[3]小區物業將刷臉作為唯一的進入小區的方式而未為居民提供有選擇的其他進入方式，其強制行為欠缺合理性。生活領域的個人信息被動被小區、超市、藥店、交通公司等多方收集，收集的信息范圍呈現擴大化趨勢，容易引發民眾對個人信息保護的擔憂。

上述基層網格化治理中的單方、強制收集個人信息的行為違反了知情同意原則。知情同意原則作為一項基本的醫學倫理原則，早在18世紀就已經提出。1957年美國法院的判決創造了知情同意權這一詞匯，從此確立了患者的知情同意權，這一法律概念很快被承認確立并進行了適用領域的拓展延伸，現已成為法學理論上承認的一項重要權利。由國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會對外發布的國家標準《信息安全技術個人信息安全規范》（GB/T35273-2017）（下稱《規范》）于2020年10月1日實施，較于舊版本，《規范》強化了個人信息、隱私信息的保護，新增了對收集人臉、指紋、虹膜等個人生物識別信息的規定，對于收集個人信息者提出“單獨告知”及“取得明示同意”的雙重要求，明確了個人生物識別信息共享、轉讓等相關要求，將不共享、轉讓個人生物識別信息作為原則。《規范》對于手機APP區分基本業務功能和擴展業務功能也作出了充分尊重個人意愿的規定。《規范》的修訂是新形勢下個人信息保護的必要舉措，是個人信息安全領域最基礎、最重要國家標準。作為推薦性國標的《規范》雖不具有強制力，但因其具有普遍適用性，可以作為監管部門執法的適用參考。

（三）網格化治理收集個人信息缺乏對稱性

基層網格化治理個人信息收集應具有對稱性。這里的對稱性指向兩個原則，一是目的限制原則，二是最小必要原則。一方面，個人信息收集未貫徹目的限制原則。基層網格化治理中，對于個人信息的收集在目的性方面理順得還不夠，如基層網格設計的項目過多，事項重復繁雜，網格員在實操性方面對于正當、合理的目的限制原則貫徹不夠，告知解釋不到位，易造成個人信息被收集的困惑。收集個人信息必須正當、合理，具有明顯說服力，這樣才能使個人信息主體（即自然人）信服與配合收集，也能保證個人信息主體權利的有效保障。“個人信息的合理使用最終目標應當達到帕累托最優，其‘合理性’判斷應以實現該標準為歸宿。”[4]正當、合理體現在具體的收集個人信息事項上，如在基于治安防控的目的收集個人信息時，不能收集個人財產事項，因為不能以個人財產的多少來判定當事人存在盜竊的可能以備事后反推案件之用;在基于火災防控或消防宣傳目的收集個人信息時，也不能收集個人健康生理信息或宗教信仰等信息，因為不能以個人健康或宗教信仰來判斷當事人存在失火或縱火的可能以備事后反推案件之用。除非當一個社區需要建設施行一個老年人生活服務項目時，對于老年人健康狀況、興趣愛好的信息采集才具有正當、合理的目的明確原則。另一方面，個人信息收集未貫徹最小必要原則。最少必要原則可以理解為“比例原則”“必要原則”，在個人信息收集處理中，指除與個人信息主體另有約定外，只處理滿足個人信息主體授權同意的目的所需的最少個人信息類型和數量，目的達成后，應及時根據約定刪除個人信息。在基層網格化治理中，個人信息收集的類型和數量必須與收集的目的相一致，為收集目的之必要，并且將收集的范圍限制在最小范圍之內。現實中，有關個人信息收集超越最小必要原則的事例較為常見，如刷臉入小區收集身份證、房產證;入住辦理收集個人信息包含個人財產、婚姻信息;疫情防控收集個人教育、宗教信仰信息等。而其主要問題在于：一是非必要信息收集。基層網格化治理中對于個人信息收集的項目類型和數量擴大化，有的在頻次方面也超過必要性限度。二是格式化項目與選項。通過紙質或手機APP、電子終端等預先設計生成格式化的填寫輸入性項目、選項，易導致個人信息被收集者產生慣性進而忽視。三是強制性附帶。直接強制要求收集非必要信息或將格式化項目與選項設置為“*”“必填”，否則不能實施下一步程序操作。

二、基層網格化治理個人信息權益保護問題邏輯透視

（一）管理思維的潛在影響

基層網格化治理實現“治理”一詞的轉變，就是要破除強制力。[5]筆者認為，當前網格化治理忽視個人信息權益保護的主要原因是未擺脫管理思維，過度維穩思想依舊濃厚。管理體制思維體現在三個方面：一是公權力的異化。公權力異化具有多種形態，其與基層網格化治理個人信息權益保護相關的形態主要是公權力的“缺位”“越位”或“錯位”。政府公共權力來源于人民，本質是為了公共利益。基層網格化治理的行使主體是村（居、社區）網格員，其本身是為公共利益服務的。而鄉鎮、街道為了管理需要，在基層網格化治理中過多滲入行政行為，力求維護社會穩定而采取超過必要程度的手段方式，過度收集個人信息、濫用個人信息，有的手段已偏離了公權力正當行使的范圍。與“越位”或“錯位”相對應，在個人信息權益保護方面，基層網格化治理行使主體則處于“缺位”狀態。二是“社會穩定假象”的依賴。“就目前各地網格化治理的進展狀況而言，盡管網格化治理的成效比較顯著，但很多地方還是把網格化治理作為一種技術手段和行政策略，把網格化治理平臺當作傳統社會管理（或者治理）的技術外化、能力拓展和虛擬延伸，力圖通過信息采集、技術監控、精準發現、快捷處置、高效維穩等方式，來整合基層治理中的破碎化問題、控制矛盾沖突、維持社會穩定。”[6]全國上下推行網格化治理的過程中要特別警惕“社會穩定假象”。現實中，“壓力維穩機制”促使部分地區“為穩定而穩定”，一味依賴行政手段求穩定而壓制基層訴求，造成了表面穩定假象，而非動態平衡的穩定。新時代的基層網格化治理絕非是壓制型的治理經驗，但當前，有的地方在治理過程中還保留有維穩化的痕跡，尚停留在社會管理體制觀念中，未充分考慮社會主要矛盾的變化與時代的發展。三是迷信“人治”排斥法治。“人治”與法治的話題源遠流長。“社會治理創新，內涵很豐富，但其最根本的原則是“法治”，在法治的指引下，更重視社會的自我調節能力。”[7]“人治”也是社會治理的一種方式，其效果并不能完全否定，但基層網格化治理在維穩思想的影響下會本能地聚焦于維持穩定的目標與狀態，忽視個人信息權益保護，基層網格化治理主體多元，具有不同的切實利益，如果不能運用法治規則，勢必會產生不公。

（二）基層網格化治理對象權利保障不足

與基層網格化治理的公權力而言，當前基層網格化治理對象的基本權利保障方面處于低階，主要表現在宏觀與微觀兩個層面。

宏觀層面：一是公私權衡觀念的偏差。思想是實踐的先導，思維觀念是最首當其沖的因素。在公權力與私權利的權衡方面，基層網格化治理主體思維觀念仍停留在管理模式上，聚力于如何強化與發揮公權力效力以加強管理，避免治理對象提出訴求。由此，出現采取強制措施、忽視治理對象之基本權利等現象就在所難免。二是以人為本理念的缺失。以人為本理念在政治學、法學、管理學、工程學等領域均廣泛運用。以人為本是我國治國理政的核心理念，具體到基層網格化治理中，就是以網格居民為本，而網格居民的權利保障就是其切實利益的最集中體現與最根本保證。因此，應緊緊圍繞網格居民的需求為出發點，將網格居民的權利保障作為網格化治理的中心。

微觀層面：一是淡化混淆個人信息權與隱私權。在基層網格化治理中，網格化治理主體基于現代信息技術運用常態化以及社會公開化為由淡化了個人信息權與隱私權，或者將個人信息權與個人隱私權混為一談。但實際上，二者既有聯系又有區別。個人信息權內容包含對信息被收集、利用的知情權與決定權等內容，救濟方式包括精神損害賠償與財產救濟;個人隱私權是一種消極的、防御性的權利，主要是一種精神性的人格權，其財產價值并非十分突出，主要救濟是精神損害賠償。[8]二者在基層網格化治理中均會涉及，但不可將個人信息權等同于隱私權，否則將會縮小基層治理中對于個人信息權益的保護范疇。二是個人信息權保護措施不力。在基層網格化治理中，個人信息保護除了個人信息遭泄露之外，比較典型的就是個人信息的披露。個人信息原則上不得公開披露，個人信息處理者經法律授權或具備合理事由確需公開披露時，應充分重視風險，事先開展評估，采取有效的保護措施。部分社區在進行人員名單公示時，未充分采取有效措施進行去標識化處理，有的所披露的事項也存在問題。如四川某社區，公示欄公示“城鄉困難群眾臨時救助”人員名單，包含姓名、身份證號、家庭地址、家庭人口、手機號等個人信息，[9]有的社區公示二胎批準生育名單具體信息涉及隱私，也未實施去標識化處理。[10]

（三）網格化治理資源要素配置失衡

基層網格資源要素配置失衡問題主要涉及主體地位合法性、權責一致性與主體參與原則。個人信息主體包含兩個方面，一是個人信息所標識的自然人，二是個人信息處理者，即有權決定個人信息處理目的、方式等的組織或個人。對基層網格化治理而言，個人信息當事人即是治理對象，個人信息處理者即是基層網格化治理主體，具體到個人則是網格員。一方面，個人信息收集主體不合法。個人信息自始至終被納入立法保護，其個人信息有關主體也應當具有合法性才符合正當性。疫情期間，基層網格化治理收集個人信息的主體呈擴大化趨勢，除了網格員，處于基層網格中的賓館、飯店、藥店等商家，公寓出租方、房東等也成為了個人信息收集主體，上述主體以轄區行政管理機關、基層社區委托的名義實施個人信息收集，主體的合法性顯然不足。在上述主體實施收集行為的過程中，由于不具有專業知識，收集存在隨意化、擴大化，甚至在收集個人信息時還存在夾帶商業廣告或強制要求手機關注、推送等行為，違背了合法性要求。另一方面，個人信息收集主體權責不一致。社區（村）基于網格化治理需要收集網格區域內所有主體的個人信息，并以紙質或電子的形式儲存于網格檔案或電子終端，因網格員過失或故意發生個人信息流出、泄露的事件時有發生，且存在可能性風險，但是最終追究責任的案件少之又少。由此說明，基層網格化治理中網格員權責并不一致，違背了權責一致原則。權責一致原則要求組織中的權力行使者所行使的權力與其所承擔的責任相適應，對于個人信息保護而言則是個人信息收集主體在對個人信息處理活動過程中對個人信息主體合法權益造成的損害應當承擔相應責任。此外，個人信息保護缺乏主體參與原則。基層網格化治理個人信息保護既缺乏主體參與原則，也未開通個人信息主體查詢、更正、刪除其個人信息及獲取個人信息副本的渠道。實際上，基層網格化治理中開通上述渠道實施起來并不困難，關鍵是網格化治理主體缺乏主動性，其基于利益或工作量考慮而不告知或未告知個人信息主體，這也限制了個人信息主體參與權的行使。對于必要的信息收集，如涉及公共安全、公共衛生、重大公共利益等直接相關的信息，即便無刪除的參與權，個人信息主體也應當享有更正的權利。

（四）網格化治理技術支持存在偏差

城市的智慧大腦是建立在大數據、云計算、人工智能等技術基礎上的城市智能中樞，政務信息系統和智慧城市服務系統共同構成了統籌、共享、互聯的云平臺，擁有龐大的“數據海”。技術一旦失控，就會成為威脅信息安全的突破口。[11]技術手段的嵌入與運用是基層網格化治理的根本特征。網格治理信息技術產業的快速發展與市場競爭，使得網格化治理系統平臺更加精細化，創新度較強，引發了技術膨脹現象。面對技術膨脹，基層網格化治理技術支持主要在三個方面出現偏差：一是網格技術思維引導的偏軌。社會是由不同的社會群體組成的，處以社會架構的不同群體具有不同的需求與利益導向，當缺乏行之有效的制度機制以平衡各方利益，制約權力運用與約束利益的無限擴張時，非常規性利益便有機可乘。現今的網格化治理在壓力維穩考核機制下，官員的政績加分便成為目的，為穩定而穩定，于是行政手段介入技術程序增多并加強，簡單復制隨處可見，一心只為工作開展的順利進行，技術思維導向利益化，偏離了文明與法治軌道，在進行技術理念與規則設計制定的過程中即偏離了正常軌道。二是網格技術設計主體失衡。網格化治理制度的設計屬于網格治理主體與第三方平臺系統方共同作用的結果，雖然網格化治理主體是制度設計的主要主體，但是第三方平臺系統也是影響治理主體方進行治理制度設計的重要因素，在這一設計過程中，網格化治理主體與第三方平臺系統方包攬著技術設計工作，網格化治理對象的主體參與缺位，這就導致網格化治理制度的設計理念更多的是體現政府與第三方平臺的意志，而不是網格化治理對象的意志，技術規則、制度的設計偏向也就由此產生。三是網格技術規則運用偏差。網格化治理依靠平臺系統進行，技術手段的專業性掌握在第三方系統平臺方，對于第三方而言，一方面要考慮自身系統的便捷安全需要，以保證系統的優勢與推廣效應，另一方面因網格化治理主體是被服務方，必須要體現治理主體治理的意志要求，以爭奪有利市場地位，獲取更大化商業利益，因此在技術規則設置運用上積極維護自身與治理主體的最大利益。“個人信息保護政策的不透明將直接導致用戶對個人信息安全威脅和風險存在認識上的缺失，并在風險發生時不能及時作出相應的保護措施。”[12]同時，基層網格化治理系統、終端平臺設置在第三方領域，其設置、輸入、修改、刪除等操作也是由治理行使主體方與第三方平臺系統方控制掌握，與由此造成的結果便是基層網格系統平臺規則運用中的個人信息權益保護不足。

三、強化基層網格化治理個人信息權益保護的建議

基層網格化治理不單純是一種扁平化的模式，其縱橫交錯并夾雜著治理對象個人信息內容。當下，網格化正由傳統、被動、分散的管理方式向現代、主動、系統的治理方式轉變，如何在現代、主動、系統過的治理過程中有效保護個人信息權益，則是我們所要思考的最終問題。“在公民個體不足以對信息風險進行客觀和有效判斷的情況下，國家有責任為公民提供信息安全這一公共產品。”[13]

（一）實現以人為本的基層網格化治理

基于人民主體地位的觀點，提出以人為本的基層網格化治理理念，是基層網格化治理走向現代文明的需要，是居民在社區作為核心主體的體現，對于在基層網格化治理中有效保護個人信息權益具有重大意義。以人為本進行網格治理包含三方面內容：一是堅持以人為本進行網格化治理。一方面要堅守“以人民為中心”的思想。“從以對敵斗爭為中心，發展到以維穩為中心，再轉向以人民為中心。”[14]以人民為核心，就是要始終順應民心、尊重民意、關注民情、致力民生，[15]具體到基層網格化治理中就是要始終以網格居民的需求為出發點，切實保障其各項權利包括其個人信息權益。“社會是為了其成員的利益而存在，而不是其成員為了社會的利益而存在。”[16]另一方面，要完善評價考核機制。不科學的考核機制會影響基層網格化治理決策層的決策，因此應改進網格化治理政績考核方式，建立科學合理績效考核方式，將個人信息權益保護作為基層網格化治理的重要指標要素，防止公權力“越位”或“錯位”。二是要聚焦網格主體互動協調。與被動的“維穩”策略相比，將社會沖突納入制度化途徑，開通協商性對話通道，建構一種制度化的沖突解決機制是一種更為可行、有效與長遠的解決方式。[17]基層社會治理始終處于動態的互動協調過程，破除舊的失衡達到新的平衡，從而實現基層的穩定狀態。因此，要樹立正確的動態穩定思維觀念，摒棄“維穩至上”和“穩定政績”觀念，著眼于互動關系與效果，在個人信息收集、處理中關注每一個治理對象的反應與訴求并及時作出調整。三是治理主體要秉承法治觀念。全面依法治國基本方略已成為執政黨、國家機關、社會團體和廣大公民的共同行為準則。“法治使社會關系的交互行為制度化、契約化，讓社會關系成為法律上的權利義務關系，避免了隨機性和偶然性。”[18]全面依法治國的本意就是要將法治滲透到社會的方方面面，對基層網格化治理而言，治理主體能否樹立法治觀念，在治理過程中貫徹法治要求，對個人信息權益保護尤其重要，因為個人信息權益終究要納入到法律體系中，其保護體現在法律法規給予的保障功能上。

（二）構建個人信息權益保護體系

在基層網格化治理中忽視治理對象的權利保障也就失去了治理的意義。因此，始終以權利保障作為核心進行制度設計，強化對治理對象權利的保障，是新時代基層網格化治理的本質要求。一是按程序推進落實《個人信息保護法》的相關規定。“我國為平衡保護人格利益與信息自由，應通過立法設立個人信息權制度從而使本人自由支配個人信息并排除他人侵害。”[19]《個人信息保護法》的出臺意義重大，彌補了我國無統一個人信息保護立法的現狀，實現了個人信息保護與利用二者間的平衡，在保護個人信息的基礎上合法利用個人信息。對于基層網格化治理而言，應當制定相應的實施細則，保證個人信息保護的可操作性與執行力度。在社會治理、基層網格化治理地方性立法方面，地方性法律法規、政府規章也應當結合地區實際，將網格化治理中的個人信息保護規定納入其中。二是建立健全基層個人信息權益保護系列制度。制度規定相對于法律法規，制定程序、制定速度與難易度均占據優勢。針對基層網格化治理現狀，可在法律規定框架范圍內建立個人信息權益保護相關制度。《信息安全技術個人信息安全規范》給我們提供了有益參考，除貫徹以人為本理念、法治理念之外，對于相關原則的確立與貫徹也應當遵循，諸如權責一致原則、目的限制原則、公開透明原則、確保安全原則等。要避免單方、強制收集行為，堅持知情同意原則，“倘欲使同意有效，則必須經告知才可，而所提供之隱私權政策通知應完整、[20]清楚及明確地指出何種個人資料將被搜集、如何被利用、與誰分享，且不得有欺罔、誤導或錯誤之情事，否則，同意將無效。”[21]三是完善基層網格化治理個人信息權益保護對應機制。雖然基層網格化治理事項種類繁多，但在收集具體信息時，常規基礎信息對于個人信息的收集與處理是通用的。要建立完善相應的個人信息的收集、保存、使用、共享、公開披露等具體措施，制定規范的操作流程，有效避免個人信息流出、泄露、不當披露。同時，要建立例外原則，如對于“與公共安全、公共衛生、重大公共利益直接相關的個人信息”，“出于維護個人信息主體或其他個人的生命、財產等重大合法權益但又很難得到本人同意的個人信息”，上述兩種情形是基層網格化治理中普遍存在的，通過具體細化的公共安全、公共衛生、重大公共利益與維護生命、財產等重大合法權益的情形讓例外原則的適用根據具有可操作性，避免不必要糾紛。

（三）強化網格化治理資源要素分配

治理理論下，科學合理對公共權力進行分配是基本要求，以促使權力向社會回歸，促使公權力回歸本位。如前所述，基層網格化治理中公權力異化問題較嚴重，運用權力分配理論對基層網格化治理進行梳理具有現實意義。一是確立信息處理主體地位的合法性。個人信息收集、處理主體的合法性是前提。筆者認為，基層網格化治理中具有合法性地位的是本網格區域網格員，除此之外，任何第三方包括第三方平臺系統方都不能成為收集、處理個人信息的合法主體。二是匹配基層網格權責。權責對等原則是現代政府治理模式所必須遵循的基本原則。基層網格權責不對等是基層治理過程中遇到的最大短板，這里所指的是權責不對等是指網格員缺乏侵犯個人信息權益的相應責任承擔。現實中，往往是網格員侵犯了個人信息權益，要么當沒事發生，要么是迫于當事人或媒體的壓力，組織才給予處分等。唯有權責相配，才能有效監督網格員行為，直至職責履行到位。三是強化網格員的能力素質匹配。網格化治理終究是人在起作用，是人在貫徹執行法律法規、制度機制的規定，人員的能力素質直接關系到個人信息保護到位與否。因此，通過提高人員招錄價值性，不斷注入具有高素質、綜合能力強的人員，建立定期培訓機制，將專門個人信息保護納入培訓課程與考核事項，由此強化個人信息保護的貫徹實施。“社會治理需要高超的‘治理藝術’，在收放張弛之間拿捏得恰到好處。”[22]基層網格精細化最終要解決專業化的問題，構建專業化工作梯隊制度，建立健全職業資格認定、注冊管理、崗位職責設置、工作績效評估等制度，提高基層網格員職業化水平，也是一條具有長遠考慮的路徑。此外，要確保網格化治理對象主體參與原則。“控制權是個人信息權利束的恰適束點。”[23]基層網格化治理的規范、高效運作離不開治理對象的配合協作，因此應確保其能夠訪問、更正、刪除其個人信息以及撤回同意、注銷賬戶等，從而實現對其個人信息的處理權。如個人基本信息發生變化、發現錯誤或不當使用，治理對象有權向治理主體提出更正或刪除;網格居民發生住所變動，有權要求治理主體刪除其個人信息賬戶。

（四）規范運用網格化治理技術規則

當前鼓勵技術創新的大環境下，技術創新與應用的迭代速度不斷加快，約束技術創新和應用的規則相對滯后，導致技術發展與治理發展之間的速度差異，在屬地治理時代，存在著技術迭代速度與社會規則速度之間的差異。[24]一方面，個人信息具有價值，可以通過流通實現其價值和使用價值;另一方面，必須嚴格信息保護規則。要實現二者的平衡，規范運用網格化治理技術規則成為關鍵環節。一是規范網格化治理技術設計思維引導。過于尋求工具性方法的創新應用，就會造成直接或間接管控，無法保障治理對象權利，因此，應改變當前基層網格化治理傾向強調信息技術和方式方法的創新而忽視治理對象權利保障的做法，通過結合保障治理對象權利需要進行技術設計和運用，既發揮技術優勢，增強基層治理，又保障其基本權利。在技術政策、制度機制的制定中，政府、村（居、社區）等基層治理主體要具有保障個人信息權益的思維方式，將之貫徹始終，將保障個人信息權益作為與第三方系統平臺方合作的原則;第三方系統平臺方也應在進行技術設計、開發及相關設置時，將保障個人信息權益作為技術規則的前提。二是規范網格治理技術設計主體參與。“現代社會治理的基本邏輯是通過某種合作框架產生協作效能。”[25]打破技術設計主體參與失衡狀態，通過制度規定或以法律法規以及國家、行業、企業標準的形式明確基層網格化治理對象代表在網格系統平臺技術設計的參與原則，賦予廣大居民提議發聲的權利，以此達到網格系統平臺設計的主體平衡，有利于權衡各方利益，改變當前系統平臺設計單方性的現狀，防止系統平臺的設置明顯偏離個人信息權益保障的方向。三是規范網格治理技術規則的實施運用。一方面要建立糾正機制。基層網格系統平臺的運行也是一個動態的過程，其運行過程中的不科學、不合理之處，如系統平臺設置內容不符合當前時期收集要求，內容事項遭到多數居民反對且反對合理等，此時應當通過修改、完善進行糾正。另一方面要嚴格技術保護。要恪守確保安全原則，第三方平臺系統方應當具備與所面臨的安全風險相匹配的能力，并采取足夠的管理措施和技術手段，通過明確安全職責與要求、簽署保密協議、專業化培訓考核等，保護個人信息的保密性、完整性、可用性，防止個人信息的泄漏、損毀、丟失。

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（責任編輯：趙婧姝）

Protection of Personal Information Rights and

Interests in Grassroots Grid Governance

Zhang Hua

Abstract：The protection of personal information rights and interests in the field of grass-roots grid governance has its particularity，which is reflected in the integration of the field，the continuity of time， the wide area and inescapability of the scope.At present，there are some problems in the protection of personal information rights and interests of grass-roots grid governance in China，such as imperfect personal information protection system，non-compliance of personal information acquisition mode and lack of symmetry in personal information collection.The root causes are the potential influence of the thinking of the old management system，the lack of protection of the rights of grid governance objects The imbalance of resource element allocation of grass-roots grid and the substantive deviation of grass-roots grid technology governance. Therefore，it is imperative to strengthen grass-roots grid governance and protect the rights and interests of personal information. Through the realization of people-centered grass-roots grid governance，the construction of grass-roots grid information rights and interests protection system，the strengthening of grass-roots grid governance resource element matching and the standardization of grid governance technical rule governance，four strategies are used to solve the current dilemma，so as to effectively protect personal information rights and interests in grass-roots grid governance.

Key words：grid governance;grass roots governance;personal information;informed consent;minimum necessity principle