論我國食品安全預防原則

戚建剛 蘭皓翔

[摘? ? 要] 不同于歐盟食品安全風險預防原則，我國食品安全預防原則具有獨特意蘊。就含義而言，歐盟風險預防原則的規制對象是歐盟及其成員國機構在食品安全風險管理階段的裁量性行政權力，啟動條件的事實基礎是存在科學上不確定的食品安全風險，主觀要件是“認為將威脅高水平的保護公眾健康而采取措施”;而我國分別是行政機關和食品生產經營者在食品安全監管中的監管行為與生產經營行為、食品安全事故隱患與系統性食品安全風險以及“依法采取措施”。就實現機制而言，歐盟風險預防原則的實現機制是食品安全風險評估制度和風險管理制度以及司法審查制度;而我國則是責任約談制度、生產經營者自查制度、食品安全風險監測、評估和分級管理制度。就理據而言，歐盟風險預防原則的理據是有效回應作為技術性風險的食品風險規制需要以及協調高水平保護公眾生命健康與統一市場之間的矛盾;而我國則是有效回應食品安全事故頻發的現實以及實現保障公眾身體健康和生命安全的立法宗旨。闡釋、檢討和改造我國食品安全預防原則應秉承科學的學術立場，不能簡單地以歐盟食品安全風險預防原則為范本或坐標，而應立足于我國食品安全監管的現實。

[關鍵詞] 食品安全;預防原則;食品安全風險預防;歐盟食品安全預防原則

[中圖分類號] D922.16? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）01-0026-15

于2015年修正施行的《中華人民共和國食品安全法》①（以下簡稱《食品安全法》）首次正式規定了我國食品安全工作應當遵循預防原則。國家立法機關將預防原則納入食品安全基本法中，無疑具有重大理論和實踐意義。然而，對諸如該原則的確切含義、實現機制、法理依據為何等基本問題，立法者并沒有給出明確答案。倘若不能從學理上科學回答此類問題，那么該原則極有可能流于形式，它所具有的正面功效將難以顯現?？墒?，反觀學術界關于該論題的主要研究成果卻相當薄弱，遠沒有到達理想高度?，F有成果通常以2002年《歐盟食品安全條例》對風險預防原則的規定以及歐盟委員會和歐盟法院圍繞風險預防原則的相關指令、判例為坐標來解讀我國食品安全預防原則，進而提出增強我國食品安全預防原則實效性的各類對策和建議2。鑒于歐盟食品安全法律在世界范圍內具有卓越聲譽和強大影響力，以歐盟食品安全風險預防原則為參照來檢視我國食品安全預防原則的確是一種可行的研究方法。但值得注意的是，如果對歐盟食品安全風險預防原則存在一定誤解或認識不全面，同時對我國食品安全預防原則不甚了解，那么試圖以歐盟經驗作為范本來完善我國食品安全預防原則，則會陷入理論研究的誤區，進而對我國食品安全監管實踐造成不利影響。對此，一種較為科學的比較法研究思路是：“不應僅關注不同國家的制度之同，還應關注不同國家的制度之異，更應關注不同國家間制度的‘形同而實異’?！盵1]本文將遵循這一邏輯進路，重點考察我國與歐盟的食品安全風險預防原則在含義、理據和實現機制等基礎性問題3上的不同，并分別對其加以評價，以期為充分理解和高效適用我國食品安全預防原則提供“有區分的選擇”[2] 102。

一、食品安全預防原則含義之比較

如果以歐盟食品安全法上有關風險預防原則的基本原理為參照，可對食品安全預防原則的含義做如下注解[3]：當食品安全風險評估顯示某種影響人類健康的潛在食品安全風險存在科學上的不確定性時，歐盟機構或者成員國行政機構認為此類風險對于公眾生命健康構成威脅，就可以采取預防性的保護性措施，而無須等到此類風險成為現實或者其危害性顯露無遺之后再采取行動。就我國食品安全預防原則的含義而言，該項原則是指“食品安全各項工作要關口前移，不要等到發生食品安全事故再查處、追責，要通過加強日常的監管工作，消除隱患，防患于未然”[4] 8。由此可知，我國食品安全預防原則的含義與歐盟存在著較大差異。

（一）“規制對象”之異

所謂“規制對象”，是指食品安全預防原則對哪些主體的何種行為產生約束與規范作用。歐盟食品安全風險預防原則的規制對象是：歐盟機構以及成員國行政機構在科學不確定性條件下行使行政裁量權的行為。這恰如有學者指出的，預防原則“規制的是關于科學不確定情況下行政裁量權如何合理行使的認識”[5] 297。歐盟機構或者成員國行政機構之所以會行使裁量權，原因在于歐盟食品安全監管涉及科學上的不確定性。如果用2002年《歐盟食品安全條例》的術語來表述則是：歐盟機構或者成員國行政機構實施食品安全風險管理時涉及到運用裁量權。這就表明，歐盟食品安全預防原則并非對歐盟機構或者成員國行政機構在整個食品安全監管鏈條上的所有裁量權予以規制，其限于食品安全風險管理領域內的裁量權，而食品安全風險管理領域是整個食品安全監管鏈條上一個環節，盡管是非常重要的環節。此外，需要注意的是，歐盟機構或成員國行政機構的裁量權，主要包括四種情形[5] 301-305：一是歐盟機構依據歐盟食品安全方面的法律、條例和指令所行使的裁量權;二是成員國行政機構執行歐盟食品安全方面的條例或指令、標準或許可方案所行使的裁量權;三是成員國希望借助于預防原則減免在歐盟體制中需要承擔的義務時所行使的裁量權;四是歐盟機構履行國際食品安全保護義務時所行使的裁量權，如世界貿易組織頒布的《衛生與植物衛生措施協定》所規定的義務?？梢?，歐盟食品安全風險預防原則規制的裁量權涉及多個層次，既包括歐盟成員國的裁量權，也包括歐盟的裁量權;既指向主權國家內部，也指向主權國家外部。

我國食品安全預防原則的規制對象僅限于我國的國家主權之內，不涉及國際義務履行問題。但需要指出的是，我國食品安全預防原則的規制對象既包括國家食品安全行政機關的監管行為，也包括食品生產經營者的生產經營行為4。行政機關的監管行為既包括行使裁量權的行為，也包括行使羈束性權力的行為。更為重要的是，我國食品安全預防原則所規制的食品安全監管機關的行為以及食品生產經營者的行為涉及從“農田到餐桌”的整個過程，涉及食用農產品銷售和管理環節、食品生產環節、食品銷售環節、餐飲服務環節、食品貯存和運輸環節、食品相關產品的生產和經營環節以及食品添加劑的生產和經營環節中的各類行為。

（二）“啟動條件”之異

啟動條件也稱為觸發因素，是指特定主體運用食品安全預防原則應當具備的情形或標準，它包括事實基礎和主觀要件。在歐盟，啟動食品安全風險預防原則的事實基礎是存在科學上的不確定性的食品安全風險，主觀要件是歐盟機構或成員國行政機構認為此類風險將威脅歐盟食品安全法所規定的高水平保護公眾健康的立法宗旨，影響社會公眾身體健康和生命安全，從而需要采取保護性措施[6]。所謂科學上的不確定性意指，依據目前的科學研究水平，歐盟機構或成員國行政機構難以判斷某種食品安全風險是否會確定無疑地危害社會公眾生命健康安全。比如，起源于20世紀80年代，爆發于90年代的英國“瘋牛病”，由于依據當時的科學研究水平所提供的證據尚不能確鑿地證明“瘋牛病”是否會經牛肉傳播給人類，但也缺乏可靠的證據排除這種傳播的可能性[7]。換言之，依據當時的科學證據，“瘋牛病”經牛肉傳播給人類的風險處于科學上的不確定狀態。這種科學上的不確定性就為歐盟或者成員國啟動風險預防原則提供了事實基礎。所謂“威脅社會公眾生命健康”意指，盡管此類食品安全風險是否確實會對社會公眾生命健康造成威脅在科學上存在一定不確定性，然而，歐盟或者成員國出于高水平保護公眾健康的目的，依然采取保護性措施來遏制風險。換言之，科學上存在不確定性的風險并不是一種“假設的”風險，而是必須得到分析且被證明是現實存在的，并具有重大公共利益后果[8]。仍以英國“瘋牛病”為例，為高水平地保護公眾健康，歐盟采取了一項全面禁止英國牛肉出口的緊急措施。英國政府認為歐盟的禁令違反了比例原則，遂向歐洲法院提起訴訟。結果是歐洲法院支持禁令，理由是威脅人體健康的風險是否存在或者范圍有多大，對此存在不確定的情況下，各機構可以采取保護性措施，而無須等到此類風險的現實性和嚴重性變得十分明顯的時候5。從表象上而言，歐盟食品安全風險預防原則的啟動條件比較確定，卻在實質上授予了歐盟機構或者成員國行政機構較為寬泛的裁量權，即對于那些在科學上存在不確定的食品安全風險是否對社會公眾健康構成威脅以及是否需要采取保護性措施的問題，它們享有廣泛的裁量余地。對此，有學者指出，歐盟食品安全風險預防原則是一項政治性原則[6]。

反觀我國食品安全預防原則的啟動條件，同樣包括事實基礎和主觀要件。我國食品安全預防原則的事實基礎是有可能發生食品安全事故或者食品安全隱患。所謂“食品安全事故”，指食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或可能有危害的事故6。所謂食品安全隱患，是指食品安全系統性風險與食品安全事故風險[4] 9。我國食品安全預防原則的主觀要件是食品安全監管機關或者食品生產經營者依法應當采取相關措施7。

與歐盟相比，我國食品安全預防原則的啟動條件存在極大差異。歐盟食品安全風險預防原則啟動條件的事實基礎是存在科學上不確定的影響社會公眾健康的食品安全風險，它強調存在科學上不確定性。所謂科學上不確定性，根據歐洲法院的判例，不是簡單地等同于資料匱乏或數據差距，而要區分不同類型的科學不確定性：可接受的限值、動物研究、產品殘留物的數量、氣候條件、民族飲食習慣的差異和科學研究的局限[5] 317-318等。換言之，作為歐盟食品安全風險預防原則啟動條件的事實基礎其實非常狹窄，即存在科學上不確定性的食品安全風險，比如，轉基因食品、存有荷爾蒙的食品等依據目前的科學知識難以確鑿判斷是否對人體造成危害的風險?；诖?，歐盟食品安全風險預防原則僅僅關注“風險”[5] 297-320。而作為我國食品安全預防原則啟動條件的事實基礎則是食品安全事故隱患、食品安全事故風險以及系統性的食品安全風險。考察《關于中華人民共和國食品安全法（修訂草案）的說明》（以下簡稱《食品安全法（修訂草案）說明》）[4] 456可以發現，立法者強調對食品安全事故及其隱患的預防，而非對食品安全風險的預防，并且對食品安全風險沒有區分科學上存在不確定性的食品安全風險與科學上存在確定性的食品安全風險，而是突出系統性的食品安全風險，實際上系統性食品安全風險隱含著科學上確定的重大的食品安全風險之意?？梢?，作為歐盟風險預防原則啟動條件的事實基礎——科學上存在不確定性的食品安全風險，在我國食品安全立法者那里并不是重點需要防范的風險。對于我國食品安全立法者而言，需要重點防范的是食品安全事故風險以及重大的食品安全風險。由此，作為我國食品安全預防原則啟動條件的事實基礎完全不同于作為啟動歐盟食品安全風險預防原則的事實基礎。另外，就食品安全預防原則的主觀要件而言，歐盟與我國也存在不同。歐盟食品安全風險預防原則凸顯歐盟機構及其成員國行政機構的裁量權。這是由于科學不確定性與保護性措施之間的距離必須通過裁量權來橋接。對此，歐盟委員會宣稱，預防是一種具有強烈政治色彩的決策，如果滿足政治條件，它可以包括任何作為或者任何不作為8。我國食品安全監管機關和食品生產經營者雖然也享有一定裁量權，比如食品安全監管機關發現食品安全事故隱患可以選擇不同的監管措施來應對，但此類裁量空間是依據《食品安全法》的規定所授予，強調食品安全監管機關和食品生產經營者依法履行法定職責或義務，而且必須履行到位且卓有成效，而不是一種依據行政經驗可以選擇的裁量權。因此，它完全不同于歐盟及其成員國所享有的“富有政治性色彩”的裁量權。

二、食品安全預防原則實現機制之比較

以上分析表明，我國食品安全預防性原則具有相對獨立的含義，套用歐盟食品風險預防原則的含義來解釋我國食品安全預防性原則含義的做法存在一定局限性。然而，揭示含義僅是科學認識食品安全預防原則的基礎和前提，并不能實現“比較法研究”自身所應達成的功能使命[9] 28。因此，筆者將繼續探討該原則的實現機制。

（一）歐盟食品安全風險預防原則的實現機制

考察歐盟關于食品安全風險預防原則的各類條例9、指令、判例10，以及中外學界關于該論題的研究成果11，可將歐盟食品安全風險預防原則的實現機制劃分為以下三類：

1. 食品安全風險評估制度。由于作為歐盟食品安全預防原則啟動條件的事實基礎是存在科學上具有不確定性的食品安全風險，那么如何判斷某一食品安全風險具有科學上的不確定性，而不是一種假想的或者臆測的風險，從而能夠啟動食品安全預防原則，則是由食品安全風險評估制度來完成的。根據《歐盟食品安全條例》第3條的規定，食品安全風險評估是一個以科學為基礎的過程，由危害識別、危害特征描述、暴露評估和風險特征組成。為確保食品安全風險評估的科學性，《歐盟食品安全條例》在序言中規定，風險評估應當在現有的科學資料和數據的基礎之上以獨立、客觀和透明的方式進行。為此，歐盟專門成立歐洲食品安全管理局。歐洲食品安全管理局實施風險評估時獨立于作為食品安全風險管理者的歐盟委員會和成員國。有學者將這種獨立性稱為食品安全風險評估與食品安全風險管理的分離，并認為是歐盟食品安全風險分析制度的重要特色[10]。根據歐洲初審法院的意見，風險評估的目的是對特定產品或工序對人體健康產生不利影響的蓋然性以及此類不利影響的嚴重性進行評估12。當風險評估發現某種食品安全風險存在科學上的不確定性時，風險預防原則就開始發揮作用。在歐盟委員會訴丹麥一案中，歐洲法院認為，由于評估結果不充分、不確定或不精確，從而不可能確切地判斷風險的存在或程度，但假如風險顯現，有損人類健康的可能性仍然繼續存在時，風險預防原則為采取限制性措施提供了合法依據13。

2. 食品安全風險管理制度。經過科學的風險評估，對于存在科學上不確定性的、卻又不是“純粹假設的”14食品安全風險，歐盟及其成員國為了高水平地保護社會公眾的生命健康，將采取一系列的保護性措施，從而來防止此類風險。那么如何確保歐盟及其成員國采取的保護性措施能夠有效保障公眾健康，如何制約它們毫無正當理由地訴諸風險預防措施并使其成為貿易保護主義的偽裝，如何防止風險預防措施被用來作為恣意決策的辯護15，進而順利實現《歐盟食品安全條例》的初衷，并與它們所承擔的國際義務相協調，則是由食品安全風險管理制度來完成的。歐盟委員會宣稱，食品安全預防原則主要針對食品安全風險管理16。根據《歐盟委員會關于風險預防原則的通訊》（以下簡稱《通訊》）的規定，食品安全風險管理制度其實是透過一系列規則來指引和規范歐盟及其成員國理性地實施諸如：全面禁止、信息通報、研究項目資助、減少暴露、臨時性的限制等各類保護性措施的。這些規則共有五條17：一是符合比例性，即保護性措施應當能夠達到期望的保護水平，不能追求罕見的零風險;二是非歧視性，即應當平等使用保護性措施，類似的情況不應當受到不同的對待，而不同的情況不應當受到相同對待，除非有客觀理由;三是一致性，即保護性措施應當與類似情況下已經采取的措施保持一致;四是考察作為或不作為的成本與收益，即在采取保護性措施之前，應當考察作為或不作為的成本與收益;五是與科學發展同步審查，即保護性措施應當受制于定期的科學審查，隨著科學知識的更新，保護性措施將重新評估。

3. 司法審查制度。如果將食品安全風險評估制度和風險管理制度視為實現歐盟食品安全風險預防原則的第一層次機制，那么司法審查制度則是第二層次機制，也可以被視為一種保障機制。原因在于，所謂的科學上存在不確定性的食品安全風險、非假想的食品安全風險以及保護性措施要符合《通訊》所規定的五項規則等問題是存在很大爭議的。這些爭議需要由歐盟的司法審查制度來解決。事實上，歐洲初審法院、歐洲法院以及歐洲自由貿易聯盟法院不負眾望，從20世紀90年代后期開始，在一系列涉及風險預防原則的食品安全案件中[11]，它們不僅澄清了該原則的適用范圍和啟動條件，而且還審查歐盟及成員國所采取的保護性措施的合法性，從而有力保障了風險預防原則的順利實現。比如在歐洲自由貿易協會調查機構訴挪威一案中18，法院認為恰當地適用風險預防原則的前提是：對擬議的保護措施可能造成的不利健康后果進行識別;根據最新的科學信息，對健康風險進行全面評估。如果從上述考慮之中得出的結果是不充分的、非結論性的、不精確的以至于不可能確定地判斷風險或危害物，然而，倘若發生不利事件，巨大損害的可能性仍然存在，風險預防原則便可以作為采取限制性措施的正當理由。此類限制性措施必須是非歧視性的、客觀的，必須在以任何特定時間的最佳可得科學為依據的政策框架內適用。風險預防原則不能用來為恣意的決策辯護，追求客觀的“零風險”只能在最例外的情形之中。

（二）我國食品安全預防原則的實現機制

類似地，為及時發現食品安全事故隱患、識別重大食品安全風險以及有效遏制和防范食品安全事故和系統性食品安全風險，我國《食品安全法》也設計了相應的實現機制[4] 456-457。

1. 責任約談制度。責任約談制度的法規范依據是《食品安全法》第114條和117條，它包括三種類型：一是縣級以上人民政府食品安全監管部門對食品生產經營者進行責任約談;二是縣級以上人民政府對所屬食品安全監管部門的責任約談;三是上級人民政府對下級地方人民政府的責任約談。從制度構造層面而言，它由以下三個要素所組成：一是法定的約談事由。縣級以上人民政府食品安全監管部門對食品生產經營者進行責任約談的法定事由是，食品生產經營過程中存在食品安全隱患，未及時采取措施消除的?？h級以上人民政府對所屬食品安全監管部門的責任約談的法定事由是，其未及時發現食品安全系統性風險，未及時消除監督管理區域內的食品安全隱患。上級人民政府對下級地方人民政府的責任約談的法定事由是，其未履行食品安全職責，未及時消除區域性重大食品安全隱患。二是法定的約談對象。對于食品生產經營者的約談對象是法定代表人或者主要負責人，對于食品安全監管部門和下級地方人民政府的約談對象是部門或政府的主要負責人。三是責任約談的法律后果。對于食品生產經營者而言，食品生產經營者應當立即采取措施，進行整改，消除隱患。責任約談情況和整改情況應當納入食品生產經營者食品安全信用檔案。對于食品安全監管部門和下級地方人民政府而言，責任約談的本質是具有法律效力的行政層級監督行為，是上級行政機關對下級行政機關的一種行政命令，被約談的主體應當對食品安全監督管理工作進行整改，責任約談情況和整改情況被納入地方人民政府和有關部門食品安全監督管理工作評議和考核記錄。

2. 生產經營者自查制度。生產經營者自查制度的法規范依據是《食品安全法》第47條。它是指，食品生產經營者負有建立食品安全自查制度，定期對食品安全狀況進行檢查評價的義務。生產經營條件發生變化，不再符合食品安全要求的，生產經營者應當立即采取整改措施。有發生食品安全事故潛在風險的，應當立即停止生產經營活動，并向所在地縣級人民政府食品安全監督管理部門報告。通常而言，生產經營者需要對下列食品安全狀況進行定期檢查：食品安全管理制度的建立落實情況;與食品安全有關的事故隱患;問題食品是否及時召回;食品標簽是否符合規定;生產經營過程是否符合食品生產經營的記錄檢查制度;從業人員在工作中是否具備相應的安全知識和安全生產技能;食品設施、設備是否處于正常和安全的運行狀態等等。

3. 食品安全風險監測制度。食品安全風險監測制度的法規范依據是《食品安全法》第14條、15條和16條。它是指，法定主體系統要持續地收集食源性疾病、食品污染、食品中有害因素等相關數據信息，并應用醫學、衛生學原理和方法進行測量和檢查。該項制度包括：食品安全風險監測內容、食品安全風險監測計劃、食品安全風險監測方案、食品安全風險監測工作和食品安全風險監測結果通報。其中，監測內容主要指三個方面：食源性疾病，諸如食物中毒、腸道傳染病、人畜共患傳染病、寄生蟲病等;食品污染，諸如生物性污染、化學性污染和物理性污染;食品中的有害因素，諸如食品加工和保存過程中的有害物、食品生產和加工中的有害物等。食品安全風險監測計劃由國務院衛生行政部門會同國務院食品安全監督管理等部門制定、實施。食品安全風險監測方案由省級人民政府衛生行政部門會同同級食品安全監督管理等部門，根據國家食品安全風險監測計劃，結合本行政區域的具體情況，制定并實施。食品安全風險監測工作則是法定的技術機構根據食品安全風險監測計劃和監測方案開展監測工作。食品安全風險監測結果的通報是指，監測結果表明可能存在食品安全隱患的，縣級以上人民政府衛生行政部門應當及時將相關信息通報同級食品安全監督管理部門，并報告本級人民政府和上級人民政府衛生行政部門。食品安全監督管理等部門應當及時組織開展調查。

4. 食品安全風險評估制度。食品安全風險評估制度的法規范依據是《食品安全法》第17條、18條、19條、20條和21條。它是指，法定主體對食品、食品添加劑，食品中生物性、化學性和物理性危害因素對人體健康可能造成不良影響所進行的科學評估，包括危害識別、危害特征描述、暴露評估和風險特征描述四個階段。該項制度包括如下內容：食品安全風險評估組織、食品安全風險評估情形、食品安全風險評估配合協助、食品安全風險評估信息共享以及食品安全風險評估的作用。其中，食品安全風險評估組織是由國務院衛生行政部門負責建立的由醫學、農業、食品等領域專家組成的食品安全風險評估專家委員會，但風險評估結果由國務院衛生行政部門公布。食品安全風險評估情形則涉及六個方面：通過食品安全風險監測或接到舉報發現食品、食品添加劑、食品相關產品可能存在安全隱患的;為制定或修訂食品安全國家標準提供科學依據需要進行風險評估的;為確定監督管理的重點領域、重點品種需要進行風險評估的;發現新的可能危害食品安全因素的;需要判斷某一因素是否構成食品安全隱患的;國務院衛生行政部門認為需要進行風險評估的其他情形。食品安全風險評估配合協作是指，國務院食品安全監督管理、農業行政等部門在監督管理中發現需要進行食品安全風險評估的，應當向國務院衛生行政部門提出評估建議，并提供風險來源、相關檢驗數據和結論等信息和資料。食品安全風險評估信息共享是指，國務院衛生行政、農業行政部門應當及時相互通報食品、食用農產品安全風險評估結果等信息。食品安全風險評估結果的作用則包括兩個方面：一是作為制定、修訂食品安全標準的科學依據;二是作為對食品安全實施監督管理的科學依據。

5. 食品安全風險分級管理制度。食品安全風險分級管理制度的法規范依據是《食品安全法》第109條。它是指，縣級以上人民政府食品安全監督管理部門根據食品安全風險監測、風險評估結果和食品安全狀況等，確定監督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理。該制度包括確定風險分級管理的依據、制定年度監督管理計劃、確定監督管理重點事項等內容。確定風險分級管理的依據是食品安全風險監測、風險評估結果和食品安全狀況。食品安全年度監督管理計劃則由縣級以上地方人民政府組織本級食品安全監督管理、農業行政等部門制定。監督管理重點事項則是專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品;發生食品安全事故風險較高的食品生產經營者;食品安全風險監測結果表明可能存在食品安全隱患的事項，以及保健食品。

（三）比較與分析

以上論述表明，至少從規范層面而言我國食品安全預防原則的實現機制與歐盟食品安全風險預防原則的實現機制存在較大差異。

1. “權力監督制度”之異。在歐盟的實現機制中，司法審查制度是有機組成部分，這可以視作司法權力制約行政權力的一種形式，即歐盟運用司法權力來確保歐盟及其成員國所采取的保護性措施符合歐盟食品安全法的宗旨。司法審查制度是歐盟實現食品安全風險預防原則的極為重要的機制，為此，英國學者伊麗莎白·費雪將歐盟的風險預防原則稱為司法性原則[5] 297-329。而在我國，《食品安全法》的立法者并沒有專門將人民法院的司法審查作為食品安全預防原則的實現機制，相反將行政機關層級監督形式的責任約談制度作為一項重要的實現機制，即運用上級食品安全監督機關的行政權力來確保作為下級的食品安全監督機關的行為符合食品安全法的宗旨。這是一種行政權力監督行政權力的機制，它完全不同于歐盟的司法權力監督行政權力的制度。

2. “風險管理制度”之異。在歐盟，食品安全風險管理制度是實現預防原則的重要機制。它為歐盟及其成員國行政機構行使裁量性的保護性措施設定了標準。而我國采用食品安全風險分級管理制度。從性質上而言，食品安全風險分級管理制度屬于食品安全風險管理制度范疇，因為它的功能也是確保食品安全監管機關的行為與食品安全風險嚴重程度成比例，合理分配監管資源。由此，我國的食品安全風險分級管理制度與歐盟的食品安全風險管理制度在功能上存在類似之處，但它們之間依然存在明顯差異。歐盟食品安全風險管理制度中的合比例性規則其實包含著成本與收益分析。它要求歐盟及其成員國對保護性措施的成本和收益進行定性或定量分析，確保收益大于成本[12]。而成本與收益分析是一種實現保護性措施符合比例性的更為具體的方法。兩者的結合能夠有效防止歐盟及其成員國行政機構濫用裁量權。而在我國食品安全風險分級管理制度下，食品安全監管機關的裁量空間將大為縮小。它們只能依據食品安全法事先規定的分級標準來選擇監管措施，不存在運用成本和收益分析方法來權衡監管措施。

3. “風險評估制度”之異。雖然歐盟與我國的實現機制中都具有食品安全風險評估制度，而且我國的立法者也宣傳食品安全風險評估是一個科學、客觀的過程，必須遵循客觀規律，運用科學方法[4] 48，但兩者在如何確保風險評估的獨立性上依然存在差異。在歐盟，從事食品安全風險評估的機構是歐洲食品安全管理局，它在組織上嚴格獨立于作為食品安全管理者的歐盟及其成員國。而我國從事食品安全風險評估的組織是食品安全風險評估專家委員會，它由國務院衛生行政部門組建，依賴于作為食品安全監管者的國家行政機關。換言之，我國的食品安全風險評估專家委員會在組織上并不嚴格獨立于實施食品安全管理的國務院衛生行政部門。此外，《歐盟食品安全條例》以及歐洲食品安全管理局的內容指引還規定了多項機制來保證獨立性：諸如中立的專家遴選機制、客觀的風險評估科學方案采納機制、利益聲明機制、潛在的利益沖突解決機制、禁止兼職機制、經費保障機制等[13] 84-85。從我國《食品安全風險評估管理規定（試行）》來看，我國食品安全風險評估專家委員會在開展食品安全風險評估任務、實施食品安全風險評估計劃、獲得食品安全風險評估信息、公布食品安全風險評估結論等各個方面依賴于國務院衛生行政部門，即評估任務由衛生行政部門下達、評估計劃由衛生行政部門確定、評估方案需要報衛生行政部門備案、評估信息和數據由衛生行政部門提供、評估結果向衛生行政部門報告，并由衛生行政部門公布評估結果。

4. 我國特有制度。值得一提的是，我國食品安全預防原則的實現機制中包含食品生產經營者自查制度。這是我國的立法者引入私方主體來預防食品安全隱患，體現了我國食品安全社會共治的理念。而在歐盟的實現機制中，食品生產經營者并沒有作為風險預防原則實現機制的承擔者。此外，食品安全風險監測制度也是我國食品安全預防原則實現機制的有機組成部分，它為食品安全風險評估、食品安全風險分級管理等提供信息。而歐盟風險預防原則的實現機制并沒有專門規定監測制度。

三、食品安全預防原則理據之比較

以上分析表明，我國食品安全預防性原則的實現機制是有其自身特色的，不能簡單地以歐盟食品安全風險預防原則的實現機制為藍本來簡單地對我國的實現機制加以評判和改造。由于在以制度改革為目的的比較法研究過程中，不能忽視域外制度的形成背景，對制度形成所依賴的經濟社會因素加以考察是不可或缺的，否則，得出的結論便經不起法律現實和生活經驗的核檢[14] 95。因此，為更加深刻地理解和運用我國食品安全預防性原則，有必要揭示歐盟與我國食品安全預防原則背后所蘊含的理據。

（一）歐盟食品安全風險預防原則之理據

雖然歐盟食品安全風險預防原則源起于20世紀70年代西德的環境政策，要求決策者對因科學不確定性所導致的環境問題給予特別關注，但2002年歐盟卻從法律層面規定了該原則，并且還專門發布《通訊》來規范該原則的具體運用。歐盟的此種做法并不是簡單沿用環境領域的風險預防原則，其有著更為深刻的理據。

1. 為有效回應作為技術性風險的食品風險規制的需要。根據伊麗莎白·費雪等學者的觀點19可知，歐盟食品安全風險預防原則的興起與歐盟技術性風險規制興起是同時發生的。雖然從20世紀60年代末開始，歐盟就對技術性風險實施規制，但直到20世紀90年代人們才明確認識到，歐盟的技術風險規制體制已經是歐盟市場一體化過程中的常態，歐盟的各類條約、指令承認了歐盟風險規制的合法性，歐盟還建立了各類機構或者委員會來實施技術性風險規制。其中，風險預防原則是規制體系發展的核心，它日益為決策者所依賴，也一直是訴訟標的所在。需要指出的是，在所有技術性風險規制中，食品安全風險規制無疑是最重要的。正如有學者指出的那樣，歐洲法院關于風險預防原則的典型判例幾乎都涉及食品安全風險[11]。質言之，歐盟食品安全風險預防原則從一開始就是為了回應食品安全風險所引發的規制難題。在歐盟風險規制語境中，食品安全風險屬于技術性風險范疇，是歐盟及其成員國所面臨的最重要也是最棘手的技術性風險。技術性風險具有科學上的不確定性、行為上的不確定性和接受上依賴于文化環境等特征[5] 6-10。作為技術性風險的食品安全風險給歐盟及其成員國的規制帶來諸多挑戰：歐盟層面關于食品安全風險的規制與成員國層面關于食品安全風險規制的沖突、成員國層面之間關于食品安全風險規制的沖突、歐盟層面關于食品安全風險規制與歐盟需要履行國際食品安全保護義務之間的沖突等等。此類沖突的產生固然有諸多原因，但因食品安全風險具有技術風險的屬性所引發的規制難題則是一個重要原因20。由此，為回應具有技術性風險屬性的食品安全風險所帶來的規制難題，食品安全風險預防原則應運而生，并得以不斷完善。其中，歐盟成立專司食品安全風險評估的歐洲食品安全管理局則是實現風險預防原則的重要舉措。歐洲食品安全管理局以追求食品安全風險評估的卓越的科學性、服務于公共利益作為唯一使命，在組織上與履行食品風險管理職責的歐盟機構保持嚴格獨立，并通過了嚴謹的利益聲明規則[15]，獨立于食品生產經營企業，以便確保自身所做出的關于食品安全的風險評估結論建立在嚴格的科學基礎之上，具備“一錘定音”的效果。

2. 為有效協調高水平保護公眾生命健康與歐盟統一市場之間的矛盾。歐盟一直致力于建立統一市場，消除服務、貿易、產品（食品）等技術或關稅壁壘，促進經濟發展。食品作為歐盟及其成員國的重要產品，在歐盟形成統一市場過程中占據重要位置。但食品是一種比較特殊的產品，它既涉及到歐盟及其成員國公眾生命和健康，也涉及到歐盟及其成員國經濟利益。在這里，食品（包括潛在風險的食品）市場的歐盟化與食品安全規制框架的成員國化之間的矛盾不可避免地顯現出來。這種矛盾主要有兩種表現形式：成員國之間食品安全法律的矛盾以及成員國食品安全法與歐盟食品安全法之間的矛盾?！稓W盟食品安全管理條例》的序言明確指出，安全和健康食品的自由流通是內部市場的重要方面，歐盟政策要確保高水平地保護公眾生命和健康。而《歐盟食品安全管理條例》同時指出，只有當成員國之間的食品和食品安全要求不存在巨大差異，食品才能在歐盟內部自由流通，但現實卻是成員國食品法的概念、原則和措施存在巨大差異。如此一來，便妨礙了食品的自由流通，建立了不平等的競爭條件，直接影響了歐盟內部市場的功能。此種局面在食品安全風險規制領域體現得最為淋漓盡致：食品進口國通常以某種食品風險具有科學上不確定，但依然可能對本國公眾生命和健康——為了高水平保護——造成危害為由，援引預防原則來采取保護性措施。食品出口國則認為其所出口的食品符合本國或歐盟的食品安全科學性標準，反對進口國采取保護性措施。而成員國之間的爭議最終將由歐盟來解決。這在早期的英國“瘋牛病”案例中就體現出來21。也正因為此，圍繞著“瘋牛病”風險規制的關鍵問題就自然產生了：歐盟機構通過何種機制能夠比法德行政機構就“瘋牛病”風險做出更為科學的結論;歐盟機構通過何種機制來確保規范法德行政機關所行使的保護性措施不是出于貿易保護，而是真正保護公眾健康;又如何確保歐盟機構自身不濫用行政權力？在很大程度上，歐盟食品安全風險預防原則及其實現機制就是在不斷回應此類問題過程中發展起來的。歐盟通過建立歐洲食品安全管理局，發布《通訊》，以及制定統一食品安全條例，歐洲初審法院和歐洲法院則通過審理一系列涉及風險預防原則的判例，使得歐盟食品安全風險預防原則具有統一的規范效力22。顯然，歐洲法院對風險預防原則適用條件的闡釋不僅夯實了《通訊》的規范效力，而且對歐盟機構及成員國行政機關統一適用該原則具有重要引導作用，這就有效協調了歐盟及其成員國高水平保護公眾生命健康與歐盟建立統一食品市場之間的矛盾。

除上述兩個最為重要的理據之外，歐盟食品安全風險預防原則的理據還根植于歐盟法的基本原則，反映了良善治理的要求[6]，也體現了歐盟“更佳規制倡議”[11]等。

（二）我國食品安全預防原則之理據

與歐盟相比，我國食品安全預防性原理的理據呈現出自身特色。綜合學界研究以及《食品安全法》相關說明，可將其提煉為如下方面：

1. 為有效回應我國食品安全事故多發和頻發的現實。與歐盟為回應作為技術性風險的食品安全風險不同，我國立法機關規定食品安全預防原則的一個重要目的是回應我國食品安全事故多發和頻發的現實。對此，既有來自官方的權威判斷，也有來自民間的客觀研究，還有來自公眾的切身體驗。時任國家食品藥品監督管理總局局長張勇于2014年6月23日在向第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上所作的《食品安全法（修訂草案）的說明》中直言不諱地指出，我國食品企業違法生產經營現象依然存在，食品安全事件時有發生，食品安全形勢依然嚴峻[4] 455。這是我國官方對當前食品安全形勢的權威判斷[4] 513。從2009年我國開始實施《食品安全法》到2015年修改《食品安全法》的短短6年間，我國學者對食品安全法與食品安全管理作了大量研究，既有針對食品安全事件的深度研究，也有針對食品安全現實的專題研究。梳理既有研究不難發現，雖然2009年我國實施了新《食品安全法》，但并未遏制食品安全事故多發的現實[16]。此類食品安全事件23，有的是大型食品生產經營企業所為，但更多的是小型企業、甚至是食品攤販所為，給行政機關的監管造成相當大的難度。對此，社會公眾對我國嚴峻的食品安全現狀也有直觀感受。比如在《食品安全法》實施的前兩年，國人對國產奶粉依然缺乏信心。調查顯示，2008年三鹿問題奶粉事件之后，國有品牌奶粉市場占有率不斷下降，2011年進口奶粉市場占有率超過50%，2010年我國虧損的乳制品企業有181個，虧損面達21.9%[17]。而此時又發生“蒙牛乳業致癌物超標事件”[18]，可謂是雪上加霜。又如在《食品安全法》實施的第4年，也就是2013年，由中國社會科學院社會發展戰略研究院與中國社會科學出版社共同發布的“2012中國社會態度與社會發展狀況調查”表明，2012年城鎮居民最不滿意物價水平和食品安全[19]。立法機關的調研、理論界同仁的研究以及社會公眾的直觀感受都指向我國食品安全監管領域的一個基本事實，即2009年《食品安全法》實施以來，我國依然處于食品安全事故多發和頻發期。那么如何回應這一嚴峻現實？社會各界對國家行政機關實施“馬后炮式監管”“消防員救火式監管”給予了諸多詬病。因此需要轉變行政機關的監管方式，從片面注重事后懲罰式監管到注重事前的預防型監管，突出“預防為主”“監管工作關口前移”和“重在消除隱患和防患于未然”。由此可見，2015年全面修訂的《食品安全法》植入預防原則正是為了科學回應我國嚴峻的食品安全現實。

2. 為有效實現保證食品安全、公眾身體健康和生命安全的立法宗旨。與歐盟為協調歐盟統一市場與高水平保護公眾生命和健康之間的矛盾有所不同，立法者確立我國食品安全預防原則的目的顯得比較純粹，即為了保證食品安全，保障公眾身體和生命健康與安全，并沒有將促進食品產業經濟的目的納入進來。需要指出的是，歐盟食品安全法以及涉及風險預防原則的判例都強調“高水平地”保護公眾身體健康和生命安全，而在我國《食品安全法》語境中，并沒有特別突出“高水平保護”的用意。我國《食品安全法》中的“食品安全”是一個狹義的概念，僅指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成急性、亞急性或慢性危害，主要考慮滿足社會公眾需求和維持可持續意義上的食品安全。申言之，我國《食品安全法》中的食品安全是滿足社會公眾需求意義上的安全，其與歐盟的風險預防原則所強調的“高水平保護”存在一定差距24。不難預見，此類事件如果發生在歐盟，歐盟食品安全風險評估中心并不會簡單以“沒有標準而認定牛奶中的硫氰酸鈉對人體健康無害，不存在超標問題”加以回應。而我國立法者之所以沒有選擇類似于歐盟那樣的高水平保護，主要出于我國食品安全總體狀況，即“食品安全事件時有發生，食品安全違法行為仍屢禁不止”[4] 3。可見，立法者并沒有追求超越我國食品安全現實的保護，而采取一種符合當前我國食品安全實際情況的保護。那么如何實現這樣一種滿足需求和維持可持續意義上的保護？《食品安全法》在明確規定建立最嚴格的食品安全監管制度之外，一項重要的新規定就是實行“預防為主”。立法者認為，食品安全工作實行預防為主，是我國食品安全工作實踐經驗的總結，通過加強日常監管來消除隱患，保障公眾身體健康和生命安全[4] 6。然而，仍需指出的是，雖然我國食品安全預防原則并不追求如歐盟風險預防原則那樣高標準的食品安全保護，但我國食品安全預防原則追求全過程的食品安全保護，它貫穿于食用農產品管理、食品生產環節、食品銷售環節、餐飲服務環節等整個食品安全監管鏈條。

除上述兩個最重要的理據之外，我國食品安全預防原則還體現了社會共治與最嚴格保護食品安全理念。

（三）比較與分析

通過闡釋歐盟與我國食品安全預防原則所蘊含的理據，可知它們之間同樣存在較大差異。這也為合理解釋歐盟與我國食品安全預防原則在含義和實現機制等方面的不同提供了支撐。進言之，在闡釋與檢討我國食品安全預防原則時，不能簡單地以歐盟食品安全風險預防原則為范本或坐標，而應立足于我國食品安全工作的基本現實。

首先，就食品安全風險評估機構的獨立性方面而言，我國學者研究發現歐盟的食品安全風險評估由專門的機構即歐洲食品安全管理局來實施，而歐洲食品安全管理局在組織方面嚴格獨立于歐盟實施食品安全風險管理的機構。我國的食品安全風險評估組織則是食品安全風險評估專家委員會，它在組織、人事、任務等方面均依賴于作為實施食品安全監管的國家行政機關。于是，提出以歐盟經驗來改造我國食品安全風險評估組織的建議[12]。筆者認為，如果考慮我國當前食品安全的實際，那么前述觀點在科學性上將大打折扣。原因在于，歐盟之所以建立一個具有科學卓越性和組織獨立性的食品安全風險評估組織，是為確保該組織做出的食品安全風險評估決定具有極高權威性。而這種極高權威性對于歐盟建立統一的食品市場，防止歐盟成員國片面依賴本國食品安全風險評估結論而實施貿易保護措施，確保歐盟機構科學地實施食品安全風險管理決策，推行統一的食品安全法律規范等具有重要意義。此外，更為重要的是，這種極高的權威性還根植于歐盟食品安全法高水平保護公眾生命和健康的宗旨。歐盟食品安全風險預防原則所要預防的并不是那些在科學上已知的食品安全事故，而是科學上存在不確定性、但極有可能危害公眾健康的“風險”。如何客觀地判斷此類風險且不受政治的不當干預，就需要在組織上獨立的食品安全風險評估組織。反觀我國，由于現階段我國食品安全預防原則所關注的重點并不是科學上存在不確定的風險，而是各類食品安全事故隱患、各類系統性食品安全風險。而能否有效判斷食品安全事故隱患以及系統性食品安全風險，與食品安全風險評估專家委員會是否獨立于食品安全監管機關并不存在必然聯系。相反，在組織、任務等方面依賴于行政機關，可能更有利于食品安全風險評估專家委員會高效地履行自身職責。此外，為有效發現各類食品安全事故隱患，我國還建立了食品安全風險監測制度，而在歐盟食品安全風險預防原則的實現機制中并不存在該項制度。

其次，就食品安全預防原則的實現機制而言，我國學者十分欣賞歐盟食品安全風險管理中的五項規則以及相應的司法審查機制，并以此判斷我國食品安全預防原則實現機制的“不完善性”[20]。的確，相對于歐盟食品安全風險管理制度及其相應的司法審查制度，我國的食品安全風險分級管理制度似乎顯得單薄和“僵硬”。然而，據此得出歐盟的實現機制“先進”，我國的實現機制“落后”的結論可能并不準確。因為兩者背后的理據存在極大差異，歐盟之所以通過《通訊》規定調整風險管理措施的五項規則，并以司法審查制度來確保其合法性，一個重要原因便是：歐盟食品安全風險預防原則具有強烈的“政治性”，其賦予歐盟機構及其成員國行政機構寬泛的裁量權。這種裁量權對于歐盟及其成員國維持食品貿易自由流通與高水平保護公眾生命健康又是必須的。畢竟科學上存在不確定性的食品安全風險屬于技術性風險，它的風險是否能夠被公眾所接受，不僅僅取決于科學的風險評估，也依賴于公眾的認知。歐盟機構及其成員國行政機構在實施風險管理決策時，還需要考慮與食品安全風險有關的社會、政治、經濟和文化等方面的因素，這些因素往往是易變的、不穩定的，在不同成員國之間又存在著差異。為防止歐盟機構及其成員國行政機構濫用裁量權，歐盟便規定了規范裁量權的五項規則，并以獨立的司法審查制度來審查裁量權的合法性。由此可見，在歐盟食品安全風險預防原則的邏輯中，歐盟的制度安排無疑是科學的。反觀我國，由于食品安全預防原則的宗旨比較單一，不用考慮食品貿易和食品自由流通因素，因而我國的食品安全風險分級管理制度并沒有賦予食品安全監管機關寬泛的裁量權，相反，它是一項嚴格的法律制度，規定了行政機關應當如何對食品安全風險進行分級，以及如何采取不同措施來對分級之后的食品進行監管。可以說，這是一種奉行嚴格規則主義之下的食品安全風險管理制度。因此，這樣一種制度安排對于防止我國行政機關濫用權力具有重要意義，更加契合于單一保護公眾生命和健康的立法宗旨。

最后，我國學者在論述食品安全預防原則時，多從風險預防原則視角來分析，并將關注重點置于如何解決食品安全風險在科學上的不確定性，諸如改造比例原則、精細化成本與收益分析方法等25。不難發現，此類觀點深受歐盟食品安全風險預防原則的影響，甚至直接借鑒了歐盟風險預防原則的實現機制，其本質是將食品安全風險作為技術性風險來規制。然而，如果能夠客觀分析我國食品安全預防原則與歐盟的各自理據，則會發現此類觀點并不符合我國食品安全預防原則的現實。因為我國食品安全預防原則所規制的重點是食品安全事故隱患，而非作為技術性風險的食品安全風險。

四、結語

研究我國食品安全預防原則應當秉承與科學研究方法相勾連的學術立場，畢竟“理論的核心即為方法，無方法即無理論，不同理論必有不同的方法與之相匹配”[21] 1。正如費雪所言：“如何型構、解釋和運用預防原則在很大程度上是法律文化的產物”[8]，因而試圖以一個國家或地區的預防原則為坐標來批判或代替其他國家或地區的預防原則是愚蠢和幼稚的，這一提醒可以作為本文論旨的一個重要注腳。筆者借助于比較法學的研究視角和思維邏輯，爭取滿足“問題土產、理論自立”[22] 452的學術要求，分別從基本含義、實現機制和存在理據三個方面重點考察了歐盟與我國食品安全預防原則的差異，進而揭示出我國食品安全預防原則所具有的獨特意蘊，這一過程既是全面理解我國食品安全預防原則的努力，也是澄清誤解的嘗試。歐盟作為一個超國家體，它所奉行的風險預防原則較好地適應自身政、經、文和社等條件，贏得了世界性的聲譽。然而，由于孕育我國食品安全預防原則的政、經、文和社等條件與歐盟存在巨大差異，因而試圖以歐盟的風險預防原則作為范本來改造我國食品安全預防原則的后果極有可能被費雪所言中。

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