基于功能協調與空間管控的河道保護格局研究

蘭 林，毛媛媛，張 穎

(江蘇省水利工程規劃辦公室，江蘇 南京 210029)

對河道保護的初步認識源自工程治理和行業管理實踐。經過多年持續建設，以河湖為骨架的多功能流域工程體系基本形成，對河道的整治和利用水平達到了前所未有的高度，產生的社會經濟效益日益顯著。

與此同時，各類行為活動潛移默化地影響河道，其自然及社會屬性正發生不可逆轉的變化，使保護的前提和基礎更為復雜。圍繞岸線形成城市功能核心和空間軸線，河段的空間形態變化，增加河勢不穩定性，難以全面、徹底處置的污染物使水生態環境改善困難，供水保證率提升緩慢。針對河道空間的管控布局尚未形成，缺少參與國土空間全域綜合整治的準備；多種功能交匯、沖突、失衡，甚至不可再生，缺少協調平衡功能的對策；資源占用與功能保護的制約關系未徹底理順，工程措施對生態的負面影響未有效消除；河長制制度的優勢未充分施展，各級河長履職監督評估體系仍需完善。諸多新問題糅合，促使河道保護向著多層次、多功能、多系統、高度復合的綜合體發展，而功能統籌協調與空間均衡發展變得更為重要。

1 保護思路擷英

河道保護的視野日益擴大，觀念越來越豐富，關注焦點正在轉向生態文明、節約集約、環境優美等重大問題，以求河道和經濟社會的和諧發展、持續利用。

1.1 河道保護與落實新發展理念

遵循新發展理念，正視新老水問題，運用系統治理思維，借鑒世界上高水平的河道管護經驗，因地制宜地構建保護格局，統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，著力解決保護所面臨的不平衡、不協調問題。

1.2 河道保護與建設幸福河湖行動

幸福河湖以造福人民為最高目標，建設高標準的水災害防御工程體系是基本保障，提供優質豐沛放心的水資源是基礎功能，打造宜居水環境、復蘇河道生態系統、實現人與自然和諧是最佳狀態，傳承水文化、尊重愛惜河道是最高境界。幸福河湖使行動方向和保護內容更加堅定和豐富。

1.3 河道保護與探索系統治理路徑

聚集性涉河活動復雜度增加，工程邊際效應遞減，使傳統的治理與管理效用降低。河道治理沿著整體保護、綜合治理、統一管理的路徑探索，統籌河道健康要素與其他社會經濟要素，加強行業間、部門間、流域區域間協調配合，加強上下游、左右岸、干支流協同聯動，形成空間集約、功能協調的健康生態體系，實現河道保護和經濟社會共同發展。

1.4 河道保護與樹立改革創新意識

在機制、法治和手段上創新，提升保護能效。發揮河長制的制度優勢，建立跨界高層次議事協調平臺，把局限于某個部門的難題協商解決。研究重要河湖和主要水域的立法需求，針對河道水域岸線、資源保護、功能維護、生態復蘇等重要領域出臺或修訂法規和規范性文件。依托信息化平臺管理涉河規劃及項目建設登記制度，逐步實現河道信息智能感知和數字孿生功能，提高監測決策能力。

2 河道功能及保護目標

功能是制定保護格局的前提，其主次決定了河道的保護方向與重點以及水域岸線的利用方式，在明確功能定位基礎上提出保護目標。

2.1 主要功能及利用分析

河道功能發生著時空演化，農業社會以行洪、除澇、灌溉、漕運為主，進入工業化進程后催生出以航運中心、臨港工業園和水資源規模開發為主的經濟產業帶，帶動先進生產要素向河道集聚，成為承載更多功能和活動的空間載體，并延伸了生態、漁業、文化與旅游等其它功能。

各種功能對河道的利用方式不盡相同，防洪排澇功能以水域作為主要行水通道；灌溉功能以水域和涵閘、泵站等水利工程配水；供水功能劃分水源地保護區保障水源質量；航運功能在水域里劃分航道管理范圍或規劃控制線加強運行管理；生態功能劃分水源涵養、物種保護、濕地公園、生態修復區等提供生態服務或產品；漁業功能利用河道水域養殖經濟魚蝦類，劃分水域維護漁業生物多樣性；文化功能利用河道沿線治河、漕運遺跡開發文旅用途。各項功能依托水域岸線載體，形成水域—濱岸帶—陸域的聯動，發展使用價值，因此鞏固和提升河道功能與保護優化空間格局密切相關。

2.2 確定功能主次排序

確定功能主次排序，首先依據經政府批準的各類專項規劃，如流域、區域水利治理規劃明確了防洪除澇、調水供水的骨架河道，生態保護規劃明確了飲用水水源地、清水通道維護、洪水調蓄的主要河道，航道網規劃、漁業規劃等明確干線航道、港口布設、漁業養殖的所在河段。其次尊重河道的生命特征、運動規律和自然生境，保障經濟社會發展需要，注重功能協調、治理協同。水安全事關國民經濟和國家戰略安全，以河道為主體的河網是水安全的基石，保護防洪排澇功能是實現水安全的根本，把防洪、除澇、供水、灌溉、生態等保障河道安全的功能放在首要等同位置，把航運、漁業、文旅等經濟價值開發功能放在次要位置。主次功能沖突的協調原則，即水安全、生態安全得到有效保護的前提下，兼顧開發利用功能；當水安全問題突出、威脅人民生命財產安全時，全力保障公益性功能。

2.3 設置保護目標與指標

廣義目標設置為營造共建共治共享的河道保護格局，實現河道水陸空間集約高效、水土資源永續利用、綜合功能持續發揮、碧水新濤安瀾永固、河川風物十里畫卷，成為惠及民生福祉的幸福河。狹義目標依據區域發展規劃、河道屬性特點、保護利用需求個性化設置。指標作為目標的量化考核手段，從體系上分為水安全、水生態、水空間、水管理等類別，借鑒有關規范設計指標項，包括堤防工程達標率、防汛道路貫通率、集中式飲用水水源地水質達標率、水功能區水質達標率、生態基流滿足程度、生態岸線保有率、岸線功能區達標率、河道長效監管水平等，屬性上分為約束性或預期性指標。

3 河道空間格局及管控

在流域內將河道分類，制定保護對象和側重，劃定保護事權；在河道內劃分保護范圍和功能區，實施精準管控，保護各項功能，合力形成河道空間格局。

3.1 河道分類管理

綜合考慮河道自然、功能特征和所處地區經濟發展狀況，結合建設、管理和事權劃分，分為流域性河道、區域性骨干河道、其他重要河道、縣鄉河道4種類型。流域性河道為有關法律規章和規劃明確的流域內干流、重要一級支流，以及跨流域調水線路上的河道；區域性骨干河道為防洪分區或水資源分區內功能作用大的骨干河道，包括跨省或跨市以及重要跨縣河道；其他重要河道是對區域防洪、排澇、供水體系有一定影響，或在城市、縣域范圍內影響和作用較大的河道，包括重要跨縣河道或重要縣域河道。此外還有在片區引排中起到微循環作用的縣鄉河道，包括縣級河道、鄉級河道、村級河道等。

分類保護的側重點：大江大河重點保護岸線資源及其集約利用；平原河網區的河道保護水域面積不減少，完善外部河網布局及內外河網關系；山丘區的河道保護防洪和水源安全，維持干支流河道關系；經濟發達地區的河道細化規劃布局，保護飲用水源，整合優化城市排水口和排污口；生態敏感區的河道在保障行洪安全的前提下，保護和修復生境及生物多樣性。

3.2 河道分區管控

(1)面-帶-點多級尺度空間

面是臨水邊界線以內的面狀水域，承載水量分配交換，發揮洪水行蓄、水源輸送、物種生存、航運等功能，以整體保護為主。帶是河道的臨水邊界線與管理范圍線(或保護范圍線)之間的帶狀岸線區域，承載水陸交換和要素聚集，發揮滯緩徑流、吸附污染物質、調控水分循環、港口輸運等多種功能，按功能分區保護；點是零散分布的團狀水陸區域，承載河勢控制、飲用水供給、瀕危物種生存等特殊功能，劃定專門保護區進行特殊保護。

(2)岸線分區管控

岸線是河道空間管控的重點，基于生態敏感性和開發適宜性的分析，結合資源利用現狀，一般劃分為禁止區、限制區、優化區等，明確主要保護對象及管控規則，不同類型的河道根據實際情況細化或整合分區，提高管控的可操作性。

岸線禁止區指開發利用活動可能對防洪安全、河勢穩定、供水安全、生態環境和重要基礎設施等有明顯不利影響，需要重點保護的岸段，包括河勢敏感區、飲用水水源地、生態敏感區、生態保護紅線岸線部分等。禁止一切不符合岸線主體功能保護要求的開發利用活動，以正面清單管理，涉及民生、生態、公共安全的基礎設施項目履行相關許可程序列入正面清單。

岸線限制區一般指尚不具備開發利用條件，或開發利用程度較高，需要控制其開發利用強度的岸段，包括生態修復區、重要基礎設施規劃預留區、險工險段區、水土流失預防與治理區等。限制可能影響岸線功能和保護目標實現的開發利用活動，以負面清單管理，影響防洪安全、供水安全、水環境安全、水生態安全的活動列入負面清單，嚴格建設項目審批程序。

岸線優化區是指現狀已開發利用，或開發適宜性較好的岸段，包括港口碼頭區、物流生產區等。結合城市總體規劃、航道港口發展規劃等對岸線開發利用方式優化，提高資源利用效率，充分發揮岸線資源的綜合效益。

4 河道功能與資源保護

完善涉河基礎設施工程治理體系，協調各項功能制約關系，提出資源保護方案，維護河道正常運行。

4.1 防洪除澇功能保護

(1)治理措施

鞏固堤防防洪能力，加固險工險段穩定河勢，完善薄弱工程環節。解決水域和灘面的無序占用，取締圍灘或阻水設施，整治洲灘和邊灘，保持引排水和行蓄洪通暢，提高水安全保障程度。

(2)功能協調

河道整治遵循流域水系形態及演化過程，水環境改善工程不能影響流域水安全保障系統。優化碼頭、港口、橋梁、取排水口等新建基礎設施布局，禁止擅自圍墾或填堵水域灘面。航道建設應滿足防洪要求，維持河勢穩定，保障水工程、跨河建筑物和其它設施安全，行洪期間的航運服從行洪安排，防止造成河道堵塞而影響行洪。

4.2 供水功能保護

(1)治理措施

完善水資源配置工程，打通骨干輸配水通道，加強供水網絡末梢、丘陵高亢地區的河道輸水工程建設，改善河網水動力條件，提升供水保證率。推進飲用水水源地達標建設，優化飲用水水源地布局。通過濱岸帶修復、濕地凈化處理，提高水體自凈能力，強化河道調水保護區、清水通道維護區的保護。

(2)功能協調

加強水工程生態調度，建立生態流量監管平臺，對重要控制斷面和主要水工程生態流量實施實時在線監測和預警，保證河道生態流量及主要斷面的生態水位。有效控制飲用水水源地附近的船舶污染，運輸有毒有害的危險化學品的船舶不得進入、?？克吹乇Ｗo區范圍。

4.3 生態功能保護

(1)治理措施

強化水功能區劃管控和監督管理，加強入河排污口管理，控減沿河、入河支流污染負荷。結合國土空間規劃，對水域岸線中自然保護區、重要漁業水域、水產種植資源、濕地公園等生態敏感區域，禁止并清理不符合功能區管控要求的占用行為，對功能受損的濱岸帶進行生態修復。

(2)功能協調

工程措施體現出生態效應，降低對生態環境的負面影響。在滿足防洪功能的前提下，河道整治盡可能保持自然形態，減少人為干預，確需采用人工河道斷面或對自然河道斷面進行調整的，應充分考慮生態保護和恢復需求，優化設計走向趨勢、斷面形態、河坡堤坡結構形式，謹慎采用固化坡岸、切灘、裁彎取直等強干擾方式，保留河床的多孔介質，減少對自然地質結構的擾動。

4.4 航運功能保護

(1)治理措施

按照航道養護技術規范進行航道養護、航槽穩定等，保證航道處于良好通航技術狀態。根據航道規劃技術等級和保護需要，劃分航道規劃控制范圍或保護范圍，依據航道管理條例、水路交通運輸條例等法規杜絕各類危害航道通航安全的行為。

(2)功能協調

在航道規劃控制范圍內規劃建設永久性設施需符合航道規劃控制的要求。在航道保護范圍內建設臨河、臨湖、臨海建筑物或者構筑物，應當符合該航道通航條件的要求。建設跨越、穿越航道的攔河閘壩、橋梁、隧道、管道、纜線等構筑物，符合防洪標準、航道規劃、通航標準和航道技術規范。

4.5 水文化功能保護

(1)治理措施

系統謀劃河道沿線的水文化布局，開展沿線水文化文獻、遺產挖掘整理和檔案建設，在歷史遺存豐富的河段創建國情水情教育基地，形成以水利風景區為主體，時代特征鮮明、歷史文化底蘊豐厚的保護體系。舉辦高水平文化展示及宣傳活動，彰顯幸福河魅力。

(2)功能協調

生態修復、濕地公園建設結合水文化風景區建設，在河道治理中反映水利文化，特別從古至今人民治水奮斗史，尤其是經過歷史檢驗的規劃方法，是水文化中非物質部分的核心體現，是水文化的靈魂，調查反映規劃治理理念的水遺存，納入水文化遺產保護名錄。

4.6 砂石資源保護

(1)治理措施

推行采砂規劃與許可制度以及采砂管理地方人民政府行政首長負責制。對規劃允許采砂的河道劃定可采區、禁采區和保留區，科學有序采砂，推行規范化作業，減少底泥二次污染。對采砂船舶集中?？抗芾?，處置非法改裝采砂船、非法運輸砂石船只。開展多部門聯防、區域聯動，聯合執法，打擊非法采砂和涉砂犯罪行為。

(2)功能協調

河道疏浚整治與疏浚砂利用結合，疏浚減少河床淤積、穩定河勢，減少底泥污染，同步產生的疏浚砂統一處置，優先保障重點基礎設施建設和民生工程，有條件的情況下可兼顧市場需求，實現資源科學利用。

4.7 洲灘資源保護

洲灘的人口分布數量、經濟社會發展水平、所處河段的河勢條件、防洪要求及現狀防洪能力等差異較大，應制定分類保護措施，經科學論證并嚴格按照法律法規要求履行相關許可程序后，實施差異化管控。對河勢穩定、人口較多、有重要基礎設施，國土空間規劃明確有城鎮空間的洲灘，可參照防洪保護區管理，完善防洪工程設施，適當控制開發規模及類型。對河勢穩定、人口較少、以農業種植為主的洲灘，可參照行蓄洪區管理，加強進退洪工程、撤退轉移設施、通訊預警設施等安全設施建設，控制人口遷入增長，限制工業開發類型及城鎮建設規模。對無常住人口、生產生活設施較少的洲灘，限制開發利用，逐步退出生產生活設施。對無人類活動的洲灘，除必要的河勢整治工程外，維持現狀，維護生態濕地功能。

5 河道管理

5.1 夯實管理體制

河道管理體制形成以河長制為組織框架，流域統一管理與地方分段管理相結合的模式。根據事權劃分和河道分類，各級河長負責河道保護工作，相關水利主管部門承擔監督管理職責；根據屬地管理和河道分區，沿線各地方人民政府，落實相關管理部門的工作職責和經費。

5.2 創新管理機制

推行河道段格化管理機制，河道沿線各級地方人民政府負責轄區內段格化的運行管理，明確水流自然資源的主體保護責任，全面落實市級縣級河長制、段格長和段格員責任，制定河道段格化管理考核辦法，把河道保護情況納入經濟社會發展評價體系，開展定期檢查和逐級年度考核，落實管理責任。

5.3 完善保護制度

制定河道岸線保護方面的法規、條例及技術規范，開展岸線利用效率評估，指導約束岸線管控，建立岸線使用與退出制度，優化岸線利用格局，提高岸線利用效率。推進水流產權自然資源統一確權登記工作，在劃定岸線和水域空間范圍基礎上，明確水生態空間權屬。研究建立生態補償機制，明確生態補償的范圍、條件、標準等具體內容，鼓勵地方人民政府之間開展橫向生態保護補償，鼓勵社會資金建立市場化運作的生態保護補償基金參與生態補償自愿協商。

5.4 提高管理能力

加強有關防洪預案、洪水調度方案、突發水污染事件應急預案、邊際水事糾紛預防調處預案等編制和完善，建立統一銜接、快速反應的應急聯動工作機制，提升應急處置能力。探索數字孿生河道建設方案，開發水量和水質等同步實時監測預報功能，逐步實現河道水文水資源過程、水質變化和工程運行的在線實時仿真運行。建立健全水域岸線監測體系，評估河道保護狀況并向社會公布。

河道保護格局如圖1所示。

圖1 河道保護格局圖

6 結語

河道處于經濟社會發展、生態文明建設、水網工程建設的疊加區，保護事務涉及各行政區、各政府、各行業，是一項統籌涉河全要素、實施系統管控的合力工程，關鍵在于保護與利用產生的沖突之間尋求功能和空間平衡。以水安全切實保障、河道資源永續利用、水環境不斷改善、水生態持續向好、水文化傳承弘揚為出發點，著力協調各類矛盾、劃清管控界線、明確管理要求，建立與經濟社會發展相適應的保護體系。為提升河道保護水平，需推動水域岸線功能區劃定，開展河道保護規劃編制，開發集約節約利用資源和空間等關鍵技術，助推幸福河湖建設。