新形勢下提高水庫移民安置規劃質量措施研究

朱運亮

(中國三峽集團上海勘測設計研究院有限公司，上海 200335)

1 研究背景

至2019年底，我國已建成各類水庫98000多座，由此產生水庫移民共計2486余萬人。隨著社會經濟發展進入改革開放新階段，水庫移民系列政策法規、管理辦法陸續頒布與規范實施，移民安置通過前期補償補助、后期扶持等多項措施，使移民的生產生活條件取得較大改善，基本實現了移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”的目標，庫區和移民安置區社會總體穩定。隨著水庫工程建設向江河上游延伸，向偏遠高山峽谷發展，向少數民族腹心地區挺進，工程征地及移民規模新增趨勢將有所放緩，但總體規模仍然較大，據初步推算，未來水電工程涉及移民安置約30萬～50萬人規模。受區域地理環境、經濟發展水平、社會結構現狀、民族文化等因素影響，移民安置面臨移民數量龐大、搬遷安置任務艱巨、環境容量不足、安置方式受限、補償補助項目體系不完善等新情況、新問題。

隨著全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，實現全體人民共同富裕，這是對經濟社會發展方方面面的總要求。黨中央在十九大報告中提出我國社會的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，提出鄉村振興戰略，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求；2021年中央一號文件提出要全面推進鄉村振興的要求。立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，在全面推進鄉村振興的時代背景下，隨著國家移民政策的不斷完善，如何在新形勢、新挑戰下提高移民安置規劃質量、實現移民安置高質量發展、確保移民安置規劃嵌入到國家社會經濟發展脈絡之中，顯得尤為迫切和重要。

2 移民安置規劃存在問題分析

2.1 規劃理念和思路調整不及時

近年來，面對社會經濟發展的新形勢、新矛盾等，黨的十九大針對農村發展提出實施鄉村振興戰略的總體要求，2021年中央一號文提出要全面推進鄉村振興，國家對土地制度、產權制度、戶籍制度和社會保障制度等進行了改革創新，對水庫移民安置工作提出了創新收益方式、實現利益共享的要求。當前，水庫移民安置規劃遵循國家與地方法律法規、行業規程規范，相應法規政策、規范條款的動態調整具有較長的工作周期，在一定程度上落后于當前社會經濟發展的新情況與新要求，如水電行業移民規范從“1996規范”調整為“2007規范”，自2017年開始修編新規范，每次調整跨越數十年，容易出現剛頒布新規范無法回答新問題的情形，移民安置規劃與區域社會經濟發展環境與水電工程社會環境存在“脫嵌”現象。總的來說，在新形勢新要求下，移民安置工作面臨巨大的機遇和挑戰，規劃設計的理念和思路需要及時調整更新。

2.2 部分安置規劃邊界界定不清晰

在生產安置方面，目前探索試行的逐年貨幣補償安置在國家層面仍未有統一的政策，各地在補償對象、補償標準、補償期限、兌付方式等方面存在較大差異；養老保障安置方式脫離現行社會保險體系獨立運行，在繳費和領取標準、資金渠道等方面差異較大，保障力度存在一定局限性；此外，伴隨社會經濟發展與收入水平提高，移民與地方政府都希望能夠分享資源開發成果，如何創新安置方式實現利益共享已成為移民安置工作需要回答的現實問題。

在搬遷安置方面，現行規范未對遠(擴)遷移民的界定原則及移民遠遷后建設征地范圍外的實物指標調查范圍及內容進行細化明確，導致不同地區、不同項目對遠遷移民建設征地范圍外實物指標的調查原則、范圍、內容和方法存在一定差異，容易引起移民間的相互攀比，潛在社會不穩定因素。

2.3 補償補助政策體系不完善

隨著社會經濟快速發展，移民享有的物權結構也在發生變化，如宅基地用益物權顯性化、土地承包權具有更強的資產收益屬性；隨著水庫工程建設向大江大河上游、少數民族地區延伸，移民的收入構成、安置需求發生較大變化，如新增林下資源、民族儀式儀軌補償、宗教信仰網絡恢復等。根據《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》(發改能源規〔2019〕439號)相關規定和要求，需要進一步完善農村移民宅基地處理方式，因地制宜擬定激勵方案，必要時增列移民安置激勵措施補助，完善征收民風民俗設施及宗教活動場所、宗教設施補償辦法等。對此，移民安置需要結合新形勢、新政策，進一步完善移民補償補助政策體系。

2.4 移民安置規劃與地方發展規劃不銜接

由于不同行業間政策差異、規劃責任主體缺少溝通機制等原因，移民安置規劃與地方發展規劃存在規劃項目、規劃標準、實施進度計劃及資金來源統籌不銜接等現實困境，容易造成移民安置規劃不落地、實施困難。需要分析探索水庫移民安置規劃設計與當地社會經濟發展總體規劃、行業規劃、鄉村振興規劃等相結合的思路和方法，主要從交通工程與當地路網規劃、防護工程與當地防災減災規劃、供水工程與農村水利設施規劃、農村產業發展與鄉村振興規劃等方面研究其銜接路徑。

2.5 移民意愿征詢程序不規范

目前，移民安置規劃設計工作程序一般是：審定范圍→鎖定指標→明確規劃標準和目標→編制審批規劃大綱→開展移民單項工程設計→確定移民補償補助標準→編制審批規劃報告。各地在征求移民意見、宣傳移民政策方面，主要借助實物指標調查培訓、安置意愿征求、移民安置規劃大綱與規劃報告征求意見等方式開展。

移民安置規劃大綱階段旨在確定安置方案未明確補償安置標準，在本階段征求移民安置意愿時，移民由于不知道補償安置標準，容易造成后續安置意愿變化調整，導致工作反復、資源浪費等。在前期移民安置規劃編制階段，牽頭方為項目法人，地方政府及相關行業主管部門作為參與方，可能存在對項目規劃方案參與深度不夠的情形，如在征求移民及接安地居民意愿時僅通過行政程序予以確認，導致移民安置規劃無法反映移民真實意愿。此外，因水庫移民工作周期通常較長，期間移民政策調整、政府領導換屆頻繁等原因，導致實施階段移民安置規劃工作的反復，移民安置規劃方案難以順利落地，出現規劃進度和質量無法保障等現實困境。

3 新形勢下提高移民安置規劃質量的措施

3.1 與時俱進，調整規劃理念與思路

針對當前移民安置規劃存在的問題，面對從“全面小康”轉向“全面現代化”的社會經濟發展新階段，需要在堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念基礎上，及時調整移民安置規劃理念與思路。

(1)牢固樹立以移民為中心的規劃理念，要緊緊把握好“讓移民群眾有獲得感是移民工作的出發點和落腳點”這一要求，深刻理解移民對美好生活的向往已呈現多樣化、多層次、多方面的特點，把綠色健康發展融入水庫移民工作，持續推動移民與當地民眾享受各方面均等的公共服務。

(2)結合鄉村振興要求，重視移民可持續發展，擬定切合實際的移民產業發展規劃。一是在相關移民政策制定中，提出移民可持續發展的觀念，強化移民產業發展規劃的理念；二是在移民行業規范修訂時，增加移民產業發展規劃的相關內容；三是在編制各項目移民安置規劃時，提出切合實際的移民產業發展規劃和具體措施；四是在移民安置實施中，地方政府應整合各行業的資金和技術，促進移民后續產業的發展。

(3)提高移民安置規劃瞄準性、精準化。一是在現有政策體系基礎上，出臺或完善移民規劃、實施管理等相關政策文件及釋義，制定精準化的實施操作細則；二是精準化采集移民信息，最小單位到戶，科學合理擬定規劃目標和標準；三是在實施前由地方政府負責編制移民安置實施規劃，強化實施工作的瞄準性。

3.2 深入開展逐年貨幣補償等安置方式邊界條件研究

(1)統一逐年貨幣補償安置政策。為進一步推廣該安置方式，充分發揮該安置方式的作用，國家層面應通過法律條款、成規規范等形式明確該安置方式的合法性，并盡快出臺關于其適用范圍、補償對象、補償標準、補償期限、兌付方式、資金來源等政策規定。

(2)實現移民養老保障安置方式與社會養老保險政策銜接并軌。規劃水平年達到法定退休年齡的大中型水電工程生產安置移民，自愿選擇進行社會養老保險安置，參照被征地農民養老保險政策建立城鎮職工基本養老保險，參保所需費用由項目法人全額納入移民安置規劃。

(3)探索創新資產收益扶持等安置方式。以解決環境容量不足困境，增強移民收益可持續性為目標，因地制宜探索土地補償費入股分紅、土地入股、留地安置等安置方式。

3.3 完善現有相關補償補助政策體系

(1)對于農村宅基地補差問題。面積大于新址規劃宅基地面積的，應按面積差值計算農村宅基地補差補償；補償單價建議按地方有關規定計算，若無統一規定，建議按照農村原宅基地所在地的統一年產值或區片綜合地價與移民安置點新址場地平整費平均單價之和。

(2)對于安置激勵措施問題。建議借鑒市政工程搬遷激勵及補助措施，結合水電工程移民實施項目經驗，進一步分析研究計列安置激勵措施費的必要性、可行性，以及適用范圍、標準測算方案、計列方式等制度規定。

(3)對于近年來的少數民族影響問題。在房屋補償補助中，除考慮房屋重置價外，需結合少數民族地區居住特點和建筑風貌特征，研究民族宗教設施、風貌打造補助測算辦法與費用構成；移民搬遷要與寺廟搬遷安置方案統籌銜接，確保移民信仰與寺廟信眾網絡恢復的有機結合；此外，鑒于藏區腹地差別化的收入結構與復雜的宗教信仰網絡，移民安置要進一步界定工程社會影響范圍，評價社會影響情況，并采取幫扶措施減緩消極影響，強化積極影響。

3.4 移民安置規劃由“三原”向“三同”轉變

鑒于移民安置規劃采取的原規模、原標準、恢復原功能原則，可能存在無法完全匹配安置區經濟社會發展規劃的情況。在堅持現狀標準基礎上，移民安置規劃應當結合社會經濟在新形勢下的最新發展要求，逐步由當前的“三原”調整到移民安置目標與當地發展同水平，移民安置標準與地方及行業規劃要求同標準，移民安置規劃與地方和行業規劃同發展的“三同”轉變，使得移民完成安置后其起點就與當地社會經濟發展水平相一致或適度超前，來滿足移民逐步實現鄉村振興的社會發展要求。

3.5 前置移民補償補助標準審批程序，加強移民政策宣傳，確保移民意愿真實表達

(1)前置移民補償補助標準審批程序。在編制移民安置規劃大綱前，先行開展移民補償補助標準審批，提高移民選擇移民安置方式的可靠性，減少移民安置意愿的反復變化，提高移民安置規劃的質量與效率。

(2)組建移民政策宣講團。由市級、縣級人民政府及移民管理機構，主體設計單位組成移民政策宣講團，深入移民社區、村落，通過召開會議、廣播等形式開展宣傳，全面提高移民對移民政策的知曉情況。

(3)利用多渠道、多方式宣傳移民政策和規劃設計成果。一是錄制政策宣傳視頻，通過發放視頻U盤、光盤等，確保移民可以自主反復學習移民政策。二是創新宣傳方式，通過微信公眾號、手機APP等方便快捷、易于接收的方式開展宣傳工作，保障移民的知情權，確保移民意愿真實表達，提高移民安置規劃質量。

4 結語

水庫移民安置嵌入到區域經濟社會發展之中，在社會經濟高質量發展新階段，水庫移民安置在規劃理念、安置方式、政策體系等方面面臨著新問題、新挑戰。在新形勢下，移民安置規劃需要與時俱進，調整規劃理念與思路；進一步開展逐年貨幣補償等安置方式研究；完善現有相關補償補助政策體系；規劃原則由“三原”向“三同”轉變；前置移民補償補助標準審批程序，加強移民政策宣傳，確保移民意愿真實表達。本文從整體層面對相關問題進行論述，暫且無法窮盡所有的具體問題，結合具體工程實踐開展具體問題研究將是下一步工作的落腳點。