海南省水利基礎設施空間布局規劃關鍵問題探討

盧裕景，宋炫穎，張仁東，林淑婧，李德立

(1.海南省水利水電勘測設計研究院，海南 海口 570203；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222)

水利基礎設施空間布局規劃是國土空間規劃體系中水利領域的專項規劃，為國土開發保護利用、涉水空間管控保護和各類水利工程建設活動提供依據[1- 3]。如何在國土空間規劃中更好地發揮水資源水生態要素的引導約束作用，明確涉水空間邊界范圍，預留規劃水利工程建設用地空間和優化水利基礎設施空間布局，是實現水利現代化高質量發展的重要基礎[4]。實際工作中，國土空間規劃將國土空間的功能通過土地分類進行合理配置，水利專項規劃則通過劃定涉水空間邊界并確定其主導功能進行分類管控。目前國土空間規劃研究相對成熟[5- 7]，針對涉水空間也有較多的研究成果，主要集中在涉水空間劃定方法、管控體系和制度建設等方面[8- 13]。為做好水利專項規劃與國土空間規劃的協調銜接，需要進一步探討如何在國土空間規劃中發揮水資源承載能力剛性約束作用，將涉水空間劃定成果納入國土空間“一張圖”并提出符合其要求的涉水空間管控原則等關鍵性問題。

本文梳理了海南省水利基礎設施空間布局規劃工作要點，探討提出規劃編制過程中需要迫切解決的若干問題，旨為構建海南省國土空間規劃體系提供水利領域的基礎和支撐作用。

1 背景簡介

科學謀劃國土空間開發保護格局，提升國家國土空間治理能力和效率是黨中央和國務院關于開展國土空間規劃的重大決策部署[14- 15]。涉水空間和水資源是國土空間開發保護的基礎要素和重要載體，國土空間規劃應充分考慮涉水空間的功能和作用。為適應“多規合一”要求，海南省總體規劃在全國率先改革試點，規劃提出了水網作為基礎設施網絡重要組成部分，在海南自由貿易港水安全保障中具有不可替代的基礎性作用。為做好水利與國土空間規劃之間的銜接協調，夯實建設海南自由貿易港水安全保障空間，構建集工程網、管理網、信息網和生態水系網為一體的海島型水利基礎設施網絡，海南省水利基礎設施空間布局規劃在梳理整合海南水網建設規劃成果基礎上，將涉水空間放到國土空間全局中謀劃，明確了涉水空間管控與保護要求，形成水利專項規劃空間格局。

2 規劃要點

海南省水利基礎設施空間布局規劃的基礎是定棋盤、核心是落棋子、目標是嚴管控、關鍵是謀布局。“定棋盤”是指建立與國土空間規劃協調配套的基于水資源承載能力評價的基礎底圖；“落棋子”是指合理劃定各類涉水空間邊界并明確功能定位，形成水利專項規劃底盤，銜接疊加到國土空間“一張圖”；“嚴管控”是指以水資源承載能力為剛性約束，提出用水效率等約束性管控指標，制定分級分類涉水空間管控清單，明確涉水空間管控底線；“謀布局”是指完善國土空間規劃體系中涉水空間保護與管控格局，建立規劃布局管控基礎數據庫。

2.1 統一規劃底圖

省級水利基礎設施空間布局規劃正在穩步推進，為了更好地銜接國土空間規劃體系，分3個階段制定水利專項規劃底圖。

一是初步劃定階段。通過測繪部門提供的萬分之一地形圖和高分辨率正射遙感影像，形成統一坐標系統和高程基準的數字工作底圖，依據相關技術標準初步劃定涉水空間邊界。

二是銜接協調階段。銜接處理好涉水空間邊界線同自然資源、生態環境等部門“三區三線”關系，并提出水利部門的空間調整意見。

三是匯總審核階段。按照適度超前原則，經充分協調論證和優化校核后，最終形成國土空間規劃“一張圖”水利專項規劃布局總圖。

2.2 劃定空間底盤

按照水利部印發的規劃編制大綱，涉水空間類型包括河湖水域岸線空間和行蓄洪區、飲用水源保護區、水土保持和水源涵養區等涉水生態空間和已建、在建及規劃水利基礎設施用地空間范圍等。海南涉水空間劃定對象主要包括集雨面積500km2以上干支流、具有重要生態保護價值的集雨面積100km2以上獨流入海河流和建有大型灌區的其他河流，以及所有大中型水庫等水域岸線空間，省級以上重點飲用水源保護區、海南島中部山區水源涵養區和水土流失重點預防區等涉水生態空間和規模以上灌區、渠道、堤防和省級以上重點水文站等水利基礎設施空間。涉水空間劃定以海南省地方標準、水利工程設計規范、水源地劃分技術規范等為依據劃定；涉水空間功能類型結合水功能區劃、流域綜合規劃、水資源保護規劃、河湖岸線保護與利用規劃等合理確定。

2.3 明確管控底線

海南以生態立省，生態是海南最大的價值、最大的責任和最大的潛力。從水資源供需態勢看，海南島多年平均水資源量320.03億m3，人均水資源量約3500m3，水資源稟賦優越但時空分布不均，一定程度上制約了人口、經濟的合理布局。從水資源配置情況看，現狀水利基礎設施薄弱，片區調蓄工程不足，供水安全保障程度低。從經濟社會發展需求看，省半數以上城鎮人口集聚在3個地級市，人口經濟布局與水資源承載壓力大的矛盾還將隨著海南自由貿易港建設進一步加劇。綜合考慮涉水空間基礎和空間需求，堅持問題、目標和結果三維導向相結合，以水法、防洪法、水土保持法、海南自由貿易港法等法律法規為依據，以水資源消耗總量和強度為底線，科學核算流域區域水資源承載能力，把“節水優先”作為重要前提，遵循“空間均衡”總體要求，建立涉水空間管控制度體系。

2.4 規劃總體布局

海南人口分布、經濟發展布局基本形成“一心兩圈”的空間結構。“一心”是指海南島中部山地生態綠心；“兩圈”分別是指圍繞“一心”的內環臺地丘陵熱帶特色農業圈和外環沿海平原城鎮發展圈。海南國土空間開發保護形成了中部生態核心、瓊北片“海澄文定”綜合經濟圈、瓊南片“大三亞”旅游經濟圈、瓊東片國際文化交流城鎮帶和瓊西片自由貿易港先行區的格局。海南水網建設規劃立足海島獨特的地形地貌和水系特點，提出了構建工程、管理、信息和生態水系“四位一體”的海島型水利基礎設施網絡。

根據海南水網建設和涉水空間保護和管控要求，省水利基礎設施空間總體布局以習近平總書記“十六字”治水思路為指導，圍繞自由貿易港建設，按照“全省一盤棋、全島同城化”的發展思路，以國土空間需求特征為立足點，以構建海島型水利基礎設施網絡為著力點，以滿足自由貿易港經濟社會布局要求為出發點，以流域及區域防洪安全和供水安全為落腳點，遵循國土空間規劃編制要求，統籌考慮水資源、水災害、水生態、水環境和基礎設施建設用地空間需求，圍繞“一心兩圈四片區”空間格局構建海南水利基礎設施空間布局規劃和涉水空間保護與管控體系，實現涉水空間與國土空間協調融合，助推水利現代化高質量發展。

3 問題探討

3.1 水資源承載力評價

水是經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素，水的承載空間決定了經濟高質量發展成長空間，國土空間規劃“三區三線”劃定要突出水資源承載力剛性約束作用。國務院明確了海南省2030年用水總量控制目標為56億m3。作為海島獨立水系，水資源可利用量為117.66億m3，水資源開發利用率35.9%，用水總量約為本地水資源可利用量的47.6%，約為水資源總量的17.5%，水資源仍有較大開發利用潛力。水利基礎設施空間布局規劃應通過分析流域區域水資源供需平衡，充分考慮水資源承載空間對農業空間和城鎮空間結構優化。現狀水資源承載力評價要以用水總量控制指標為依據，統籌考慮區域降水和灌溉需求特性，用人均可利用水資源量和畝均灌溉用水量等指標系統分析評價水資源可承載的人口、耕地和城鎮用地規模，將水資源是否超載作為“三區三線”劃定的主要約束條件。

此外，水資源承載能力分析應考慮不同河段不同類型水功能區的水質控制目標，為適應海南自由貿易港建設和水資源合理開發利用保護，對于水源涵養區以及水土流失重點防治區江河湖庫以不低于Ⅱ類水質類別管控；對于飲用水源保護區，一級保護區按照不低于Ⅱ類水質類別，二級保護區按照不低于Ⅲ類水質類別管控；其余劃入涉水空間的江河湖庫按照是否劃分水功能區進行相應水質目標管控；對于未劃分水功能區劃的江河湖庫按照現狀水質類別，參考水環境質量底線綜合確定。

3.2 涉水生態空間協調

涉水生態空間劃定有以下幾點問題，主要包括：①河湖水域岸線空間參照河湖管理范圍劃定，與國土三調水域面積參照現狀圖斑確定不完全一致，難以適應水利現代化高質量發展管理形勢；②河湖水域岸線空間屬國家所有，與空間范圍土地所有權屬于國家或集體的關系矛盾，導致涉水空間劃定難以開展，未來應對全球氣候變化、人類活動加劇和經濟規模發展難以保障。

河湖水域岸線空間是行蓄洪和水生物多樣性保護場所，當城鎮開發邊界、永久基本農田與涉水空間存在沖突時，要確保水域岸線空間功能的系統性和完整性。建議水域岸線空間內的永久基本農田和不適宜穩定利用的耕地應逐步退出；城鎮開發邊界預留足夠的行洪排澇空間，應避讓山洪地質災害風險區等不適宜建設區域，已建成開發區域應充分論證是否調出，并嚴格限制人口和城鎮發展規模；飲用水水源保護區20度以上陡坡地以及重要江河水源涵養區部分被劃入基本農田、耕地的涉水陸域空間，結合生態退耕要求有序退出。具有重要的生態、蓄澇功能主要水系廊道河口段、支流匯入段堤防行洪區域不能作為城鎮開發建設用地。

3.3 水利設施空間協調

水利基礎設施空間布局規劃編制過程中，已建、在建和規劃水利基礎設施項目主要存在以下問題：①已建工程范圍依據政府公示正式成果進行空間復核，未劃定的暫按初步劃定階段處理；②在建工程參照水工程相關管理條例進行管理和保護范圍劃定，但通常沒有正式批復文件依據；③規劃工程點多面廣，受前期工作深度限制，難以精確到新增占地占海面積，落圖難度極大。

水利基礎設施空間劃定后依據相關文件要求總結以下建議：①在與生態空間協調方面，現狀已建、在建的合法水利工程設施，建議按照相關技術規范將劃定工程管理和保護范圍調整為一般控制區；對于明確尚有防洪、供水、通航和生態等開發治理任務的水利基礎設施，除了自然保護區范圍，應暫不納入生態保護紅線。②在與城鎮空間協調方面，城鎮開發建設要預留足夠的水利基礎設施空間；國家和省級規劃重大水利工程選線選址時應盡量避開城鎮開發邊界線，因地制宜調出自然保護區范圍。③在與農業空間協調方面，為保障灌溉用水和提升防洪能力確需占用永久基本農田的水利基礎設施，要確保工程空間用地需求。

此外，為科學有序推進國家重大或保障民生規劃水利基礎設施項目建設，國土空間規劃應設置用地邊界圖層動態調整，明確優化調整基本農田紅線意見和方案，原則上按總量不突破預留指標。

3.4 涉水空間管控原則

水利基礎設施空間布局規劃是通過構建國家水網體系和涉水空間管控，把水資源作為剛性約束，以流域和區域為單元進行空間均衡布局，確保水資源集約節約高效利用和科學合理配置。管控內容主要包括涉水生態空間保護和水利基礎設施空間用地管控2個方面。管控工作難點主要有規劃基礎工作薄弱、技術標準缺乏統一和協調處理法規缺失等，主要體現在水利關鍵性、基礎性規劃工作較滯后、試點市縣做法和成果體系參差不齊、空間疊加處理程序局限于技術層面等。

因此，涉水空間可分3個階段明確管控原則。①涉水空間劃定階段。依據國家現有法律法規和技術標準，明確河湖水域岸線空間范圍內土地使用權屬，完成水流產權確權登記。②空間用途管控階段。依據不同功能定位的涉水空間，協調疊加到“三區三線”，明確項目建設準入條件和禁入要求，實行差別化的空間用途管制。③空間管控法治階段。針對涉水空間進行規劃立法，建立協調統一的規章條例、技術標準、考核獎懲辦法和公眾參與機制等，保障涉水空間技術標準和空間管控的落地實施，確保水利專項規劃有法可依，依法有據。

4 規劃建議

為做好接下來開展市縣級水利基礎設施空間布局規劃編制，針對上述水利專項規劃編制的關鍵性、制約性問題，提出幾點建議：①突出水利在國土空間的地位。涉水空間和水資源承載空間是國土空間不可或缺的要素，在生態環境保護和增進民生福祉中居于核心地位。優化國土空間規劃“三區三線”劃定格局，需要充分發揮水利專項規劃的基礎保障作用。②加快劃定河湖水域岸線空間。發揮河長制政治制度優勢，因地制宜對涉水空間劃界確權，協調涉水空間與耕地保護、城鎮開發和產業布局關系，制定實施符合當地實際的項目準入條件，并針對性地提出差別化的管控措施和保護要求。③建立重大水利規劃協商機制。水利專項規劃是專業技術編制過程，也是行政協調處理過程。要加強與自然資源、發展改革和生態環境等部門規劃全方位協同，建立涉水生態空間功能、水利基礎設施建設用地與國土空間“三區三線”的銜接協商機制，主要針對規劃落地、布局優化、管控政策、用途管制等具體內容。

5 結語

(1)全球氣候變化導致水資源保護利用和洪澇風險防控有了顯著變化；人類活動影響在國土空間開發保護利用格局的不斷持續加深；社會經濟高質量發展對水資源承載能力提出了更為迫切需求。水利專項規劃編制以水資源、水生態、水環境及水災害為聚焦點，貫徹習近平新時代治水思路，以水資源剛性約束為前提，落實“以水四定”，增強涉水空間與國土空間適配性。

(2)在全面分析和研判涉水空間現狀問題與面臨形勢基礎上，提出了符合水資源稟賦和經濟社會特點的水利基礎設施空間布局，妥善處理好水利專項規劃制約性問題，統籌涉水空間與國土空間三區三線銜接協調關系，更好發揮涉水空間和水資源在國土空間規劃布局中的引導和約束作用，為高質量高標準建設海南自由貿易港貢獻水利力量。