制度重塑生活：民族地區扶貧移民融入城市社區的制度分析

關鍵詞：民族地區;移民扶貧模式;社區生活共同體;社區治理共同體

中圖分類號：C91 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2022）01-0032-10

“全面實現小康，少數民族一個都不能少，一個都不能掉隊。”[1]消除民族地區貧困、共建共享美好生活，是中國共產黨人的重要使命和執政目標，也是中國特色社會主義的本質要求。為破解民族地區“一方水土養不起一方人”的空間性貧困困境，我國自20世紀80年代以來就積極探索以易地搬遷為重要途徑的移民扶貧模式。從1983年“三西”移民扶貧行動的發端，到2001年四省易地扶貧搬遷工程的試點，再到2011年以來全國22省易地扶貧搬遷戰略的全面推進，移民扶貧工作經歷了從民族地區向中東部地區擴散、從地方探索到頂層設計、從區域實踐到整體推進的制度變遷過程。毋庸置疑，民族地區始終是易地扶貧搬遷政策實踐的重要區域。新世紀以來的2000多萬扶貧移民中（2001至2015年全國累計搬遷貧困人口1200萬、2015至2020年易地扶貧搬遷的建檔立卡貧困人口約981萬），民族地區人口至少占一半。經過多年努力，具有生存性貧困或發展性貧困的民族地區省份已完成了易地扶貧搬遷工程。

在扶貧移民安置方式選擇上，與全國多數區域一樣，民族地區也表現出強烈的城市偏好，即傾向在縣城和小城鎮集中安置扶貧移民。然而，對于具有顯著農耕文明特質的扶貧移民而言，搬出大山、遷出故土僅僅是脫貧致富長征路上的的第一步，適應新的城市文明、融入城市社區環境則是當務之急和長遠之計。對此，2020年3月習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”，并指出“下一步的重點是穩得住、有就業、逐步能致富”。因此，如何融入城市社區，成為后搬遷時代民族地區扶貧移民適應性發展的重要議題。

一、民族地區扶貧移民的城市境遇與社區融入的制度安排

（一）系統性的生活紊亂：民族地區扶貧移民的城市境遇

與全國中東部地區一樣，民族地區易地扶貧搬遷也具有顯著的規劃性特點，政府主導、自上而下、行動迅速。截至2020年9月，全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃中的數百萬西部少數民族群眾不到五年的時間就搬出了大山、搬進了城市，完成了易地扶貧搬遷的“前半篇文章”。然而，搬家容易安心難。由于生活空間的位移與轉換，易地扶貧搬遷群眾原有的農村生活系統逐漸走向解體，新型的城市社區生活系統重建緩慢，不少扶貧移民面臨著生活系統紊亂的境遇。

一是人居環境適應困境。地理空間上，從具有“八山一水一分田”地貌特征的偏遠高寒山區向具有公共服務設施的縣城或小城鎮搬遷;居住格局上，從農村庭院式散居向城市樓房化集中安置轉變。扶貧移民的城市集中生活很大程度改變了長期以來西部少數民族存在的“地理資本貧困”，為廣大少數民族貧困群眾脫貧致富奠定了基礎，但從散居到聚居、從庭院式到高樓層的空間壓縮勢必給不少扶貧移民帶來諸多不適應。

二是生計模式轉型困境。易地扶貧搬遷在改變扶貧移民生計空間的同時，也挑戰原有的生計模式。搬遷前，民族地區群眾主要依賴土地資源從事傳統的家戶種養，生存技能主要是與農耕種養相關的農業生產技術，生計來源也主要是土地產出。入城后，扶貧移民必須掌握城市生存技能、開辟城市生計空間、尋求城市生計來源。然而，多數扶貧移民文化水平不高、人力資本較弱、謀生能力有限，生計模式陷入轉型困境。

三是社交網絡重建困境。過去，扶貧移民常年生活在彼此親密、出入相友、守望相助的“禮俗社會”。隨著扶貧移民從農村向小城鎮、縣城的搬遷，原有的社交網絡遭遇割裂。例如，廣西龍勝縣10個鄉、97個行政村、158個自然村組的3360戶扶貧移民在縣城的“老鄉家園”移民安置小區重組;廣西環江縣思恩鎮毛南家園社區2125戶8079人來自全縣12個鄉鎮。如何打破移民家庭的“原子化”、移民小區的“孤島群”，讓扶貧移民融入小區乃至整個城市社區，讓各族扶貧移民在新的社會空間相互融合，重建扶貧移民的城市社會交往網絡和互嵌型的民族結構，是做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”的重要工作。

四是公共參與選擇困境。通過公共參與來滿足內在需求，是人類的本質屬性，自然也是民族地區扶貧移民的內在沖動和行動指向。搬遷前，困難群眾的公共參與場域主要是所在村落、行政村和鄉鎮，在“鄉政村治”格局中表達利益訴求。遷入城市后，扶貧移民很大程度上成為了社區居民，公共參與場域應適時向小區、社區和城市基層轉移。然而，由于多數扶貧移民戶籍未遷，“人戶分離”，面臨著公共參與場域選擇的“兩難困境”。

五是社區文化重建困境。易地扶貧搬遷不僅是一個居住空間“移形換位”的過程，也是一個文化空間“移神換位”的過程。進入城市文化空間的扶貧移民難免遭遇城鄉文化之間的沖突，產生“文化震驚”、滋生文化焦慮，亟需盡快重建社區文化，但文化變遷的“墮距效應”[2]使得社區文化重建具有一定的長期性和艱巨性。

（二）回應型的政府行動：政府主導的城市社區融入制度供給

面對城市社區扶貧移民的系統性生活紊亂，如何促進扶貧移民有效融入新環境，預防返貧困境、走向美好生活，是后搬遷時代各類行動者必須面對的新課題。中國共產黨在長期的實踐探索和經驗總結中鑄就了一個基本理念：憑借制度安排的理性力量可以重建新秩序，政府主導的易地扶貧搬遷政策改變了貧困群眾的貧困生活，政府設計的社區融入制度自然也能重塑扶貧移民的城市生活。在這一理念的引領下，黨和政府對扶貧移民進入城市后可能遭遇的融入困境作出了積極的回應，即以政策安排的制度供給方式應對扶貧移民的系統性生活紊亂。根據“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的分權管理體制，政府各層級根據管理權限積極制定社區融入政策。

社區融入政策具有五個基本特征：一是超前性，易地扶貧搬遷規劃之時就充分考慮到了扶貧移民安置之后的生活融入問題;二是互動性，地方政府的先行探索與中央政府的頂層設計相互配合;三是指令性，上級政府的各類政策為下級政府提供了較為精確的行動路線;四是多樣性，政策供給主體多元、政策涉及內容多樣、政策目標指向多維;五是聚焦性，各級各類社區融入政策主要面向安置區基礎建設和扶貧移民經濟融入。

從政策目標聚焦情況看，社區融入政策既有本原的制度，也有次生的制度。前者是指直接針對易地扶貧搬遷“后半篇文章”、旨在幫助扶貧移民融入新環境而出臺的制度安排，后者是指直接針對易地扶貧搬遷“前半篇文章”但涉及扶貧移民融入新環境的制度設置。新時期易地扶貧搬遷戰略實施以來，中央政府出臺了《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》《新時期易地扶貧搬遷工作百問百答》等次生類社區融入政策，也出臺了《關于做好易地扶貧搬遷就業幫扶工作的通知》《關于印發2020年易地扶貧搬遷后續扶持若干政策措施的通知》等本原類社區融入政策。

從政策內容看，社區融入政策既有綜合性的，也有專項性的，呈現多元化特點。前者的政策目標具有多元性，如2019年6月十個中央部委聯合出臺的《關于進一步加大易地扶貧搬遷后續扶持工作力度的指導意見》;后者的政策目標具有單一性，如2019年5月四個中央部委聯合下發的《關于做好易地扶貧搬遷就業幫扶工作的通知》。

可以說，正是由于黨和政府強有力的制度安排，短短五年時間內，八個民族地區數百萬貧困人口從生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發的“貧困空間”向生存發展條件較好的“優勢空間”搬遷，尤其是向有現代文明標識之稱的“城市空間”轉移，不僅實現了現行標準下的精準脫貧，而且開啟了扶貧移民從“安置”到“安心”的“破冰之旅”。

二、民族地區扶貧移民融入城市社區的基本實態及其制度歸因

（一）總體性低度融入：民族地區扶貧移民融入城市社區的基本實態

針對民族地區扶貧移民初居城市面臨的系統性生活紊亂，黨和政府從易地搬遷動員伊始就采取了回應性的制度安排，積極促進扶貧移民融入城市社區。當前，民族地區不少扶貧移民已初步融入了城市社區，但總體上顯現出低度融入的態勢。

1.經濟融入的低層

經濟基礎決定上層建筑，經濟融入是扶貧移民融入城市社區的基礎工程，現實情況卻是民族地區不少扶貧移民在城市社區的經濟融入能力還較低。從就業區域和職業層次看，扶貧移民主要在西部地區省內乃至縣內務工，主要從事收入相對較低的“低層職業”。從收入來源和消費情況看，入城的多數扶貧移民家庭年收入不高也不穩定，務農仍然是不少移民家庭的重要收入來源，導致他們消費總體水平不高、消費結構層次較低。收入水平和消費能力強烈影響著扶貧移民融入城市社區的深度。

2.社會融入的低嵌

扶貧移民融入城市社區的一個關鍵環節是嵌入城市社區結構、構建城市社交網絡、重育城市社會資本。[3]當前民族地區扶貧移民嵌入城市社區網絡的能力還較低。人際交往方面，扶貧移民交往對象主要是具有血緣或地緣關系的首屬群體，扶貧移民與社區原住民的交往多屬于工具型交往。休閑娛樂方面，沒有交互、間接交流的娛樂活動多，頻繁互動、直接交流的娛樂活動少。社會參與方面，社區參與人數較少、參與頻率較低、公益型參與不多、主動性參與不多。

3.政治融入的低能

扶貧移民融入城市社區的一個重要維度是從專注經濟社會方面的私人事務轉向關注政治行政方面的公共事務。民族地區不少扶貧移民對所在城市社區的法定組織認知有限、參與社區政治事務的熱情不高、參與社區公共事務的自主性較低。據調查，龍勝縣城“老鄉家園”扶貧移民小區與所在社區的居委會辦公場所僅一樓之隔，但獲悉社區居委會具體地址者不到一半（僅42.1%），對社區黨組織和社區居委會成員表示“全認識”或“認識大部分”的只有10.0%。

4.文化融入的低淺

扶貧移民融入城市社區的核心標志是，對傳統農耕文化的自覺揚棄、對現代城市文化的欣然接納。當前民族地區不少扶貧移民對現代城市文明的精神價值、生活方式和規范體系認知較淺、接納度較低。調研發現，扶貧移民普遍具有如下特點：等靠要思想較濃、缺乏自強不息精神;自由散漫習氣較重、計劃惜時觀念較弱;重視面子人情、輕視原則規則。

5.心理融入的低效

扶貧移民融入城市社區總體效果較差，表現為身份認同度較低、現實評價不高，與未來預期形成一定反差。322份問卷抽樣統計結果顯示：認為自己屬于“城市人”的僅占2.2%，認為自己屬于“農村居民”或“易地扶貧搬遷人口”的高達87.2%，另有10.6%的被訪者認為自己屬于“城鎮移民”“農民工”或“身份不明確者”。當問及“與原來村寨相比，您在本安置點（社區）的生活感受如何”時，普遍評價不高，除“住房”（76.3%）和“交通”（62.4%）的積極評價超過半數外，其他如“小孩上學”“購買東西”“衛生條件”“用電”“找工作”“室外照明”“通訊”“飲水”“收入”的積極評價依次下降，評價最低的是社會交往。但有高達78.9%的扶貧移民對未來的美好生活充滿期待。

總的來看，當前民族地區扶貧移民融入城市社區程度較低。扶貧移民社區融入的“五低”現象顯現出如下四個特征：一是結構性，即扶貧移民在城市社區的低度融入不是單方面的而是多維的，不僅表現在客觀方面也表現在主觀方面;二是工具性，即扶貧移民遷入城市社區是工具理性下的政府行動，扶貧移民與原有社區居民的交往多局限于日常購物、工作接觸等工具性的交往;三是淺層性，即扶貧移民對城市社區的融入總體上停留在適應新居空間和生計空間的基礎層面，還沒有很好的嵌入城市政治空間和文化空間等上層建筑;四是單向性，即社區融合既是中央政府的政治愿景也是扶貧移民的生活追求，但遷入地的基層政府、社區工作者和社區原住民接納的主動性、積極性有限，扶貧移民各方面的生活很大程度上處于“兩棲”的鐘擺狀態。

（二）制度結構失衡：民族地區扶貧移民低度融入城市社區的制度因素

探尋扶貧移民融入城市社區的核心制約因素，是破解其總體性低度融入困境的重要前提。從環境—制度—生活的理論視角看，民族地區扶貧移民低度融入城市社區的根本原因在于社區融入制度結構的失衡。

1.社區融入內外制度之間的失衡

生活具有自主性、匿名性、彌散性和地方性，既依賴外在的正式制度的規訓，也需要內生的非正式制度的互構。正是在這一意義上，人們充分意識到，社區生活是社區外在的正式制度與社區內生的非正式制度交接的轉換領域。顯然，扶貧移民融入城市社區光靠外生的正式制度是遠遠不夠的，還需要大量內生的非正式制度。甚至，很大程度上，扶貧移民、社區原住民、社區組織、社區單位等社區成員之間共同建構的社區制度規則對扶貧移民的城市融入具有更重要的意義。然而，由于各級政府的工具理性和移民安置的快速高效，社區融入制度系統存在非均衡性，社區融入外在制度輸入較多、社區融入內生制度生成較少，社區融入的外在制度與內在制度存在結構性失衡。在扶貧移民社區融入問題上，易地扶貧搬遷之時政府已將其納入考量，易地扶貧搬遷之后政府采取專項行動，構筑起了前后相繼、全面規劃的社區融入外在制度體系。社區融入外在制度既有國家宏觀規劃又有地方具體措施、既有中央宏觀政策又有地方操作規則、既有綜合性社區融入制度又有專項型社區融入政策。相較而言，社區融入內在制度尚處于初創時期。民族地區扶貧移民安置區盡管搭建起了以社區居委會（社區黨組織）為核心的社區內部治理制度體系，但總體上看社區融入內在制度建設還不成熟，各安置區相關制度建設參差不齊、社區差異較為明顯。社區融入內在制度的生長滯后于社區融入外在制度的供給，影響著扶貧移民在城市社區的情感性融入和價值性融入。

2.社區融入外在制度的結構失衡

社區融入外在制度旨在為安置區各族居民提供基本公共服務，讓扶貧移民感受城市文明的先進性，讓扶貧移民在城市社區能留下、能穩住、能發展。可以說，社區融入外在制度是扶貧移民在城市社區有效融入的重要條件。然而，當前社區融入外在制度體系的內部結構存在一定的失衡現象。一是安置政策與安置法規的結構失衡。扶貧移民的搬遷與安置具有較強的政治性和時效性，需要及時出臺各種各樣的政策制度，實踐中基本上是按照這一思路進行制度供給的。但“安置—安心”工程具有利益上的糾纏性、空間上的廣涉性和時間上的長期性，亟需出臺具有規范性、強制性、普遍性、程序性和可訴性的法律法規，構建安置政策與安置法規有機銜接、位階分明的制度體系。目前，我國的移民安置相關政策多種多樣、更新快速，但有關移民安置的法律法規稀少，這與新世紀以來2000多萬人口的扶貧搬遷規模極不相稱。二是社區融入外在制度目標集的結構失衡。從應然角度看，社區融入外在制度的安排，既要著眼扶貧移民的經濟融入和社會融入，又要助力扶貧移民的政治融入和文化融入;既要聚焦扶貧移民社會的公平與效率，又要實現扶貧移民社區的民主與秩序。從實然角度看，目前的社區融入外在制度安排多著眼“脫貧”，少聚焦“扶志”;多著眼“安置”，少聚焦“安心”;多著眼產業、就業、創業等工具性融入層面，少聚焦社區民主、公共參與、文化建設等情感性或價值性融入層面。三是社區融入外在制度文本與實施機制的失衡。實地調研發現，制度文本定位為“綜合協調機構”的扶貧易地安置中心在實際運行中頻頻遭遇各職能部門各自為政、相互推諉的“老大難”問題。

3.社區融入內在制度的結構失衡

幫助扶貧移民融入城市社區，既需要社區外部強制性的制度輸入，更需要社區內部自主性的制度生長，因為扶貧移民只有在頻繁的社會互動中才能實現有效融入。目前社區融入內在制度體系的內部結構也存在一定的失衡現象。這集中體現在兩個方面：

一方面是社區法定組織事務治理規則的正式安排。其一，集中安置住房建設的行政主導。集中安置點的住房建設存在政府統攬統包、群眾參與不足、移民參與缺位的現象，扶貧移民對建房質量普遍怨言較多，民居缺乏民族特色，移民不滿意。其二，移民社區物業服務的行政安排。扶貧移民社區的物業服務具有顯著的行政主導特點。為盡快搭建扶貧移民社區物業服務的組織基礎，新建商品房小區的業主委員會及居民公約多是在政府主導下產生的。移民社區物業服務的行政安排強化了扶貧移民的依賴思想，導致相關制度安排“水土不服”。

另一方面是社區鄰里事務治理制度的滯后。其一，門棟院落自治制度的滯后。盡管扶貧移民社區的多數門棟院落已基本建立了各種“公約”，但多數社區的相關規則是“被組織”下的文本，而非“自組織”后的習慣，調研中頻頻發現“鄰居相逢不相識”“鄰里相識三兩人”，很大程度上是自治規則缺失或扭曲所致。其二，居民社團自治制度的滯后。目前，對于扶貧移民安置社區組織建設，黨和政府主要聚焦社區法定組織層面，居民小社團建設相對滯后，相關資源供給和制度建設也較為遲滯。其三，志愿服務行動制度滯后。目前，扶貧移民社區建設中，志愿服務也在行動，但社區志愿服務組織發育較慢，相關制度建設滯后，扶貧移民常常扮演“被服務者”角色。

三、民族地區扶貧移民融入城市社區的目標定位及制度改進

（一）重構社區復合共同體：民族地區扶貧移民融入城市社區的目標定位

探尋城市扶貧移民從“脫嵌”到“深嵌”、從“工具性融入”到“價值性融入”、從“機械團結”到“有機團結”的實現路徑，不能僅僅局限于安置區的移民群體，而應從整個社區和各族居民（扶貧移民和原住民）視野去審視，不能僅僅局限于單一主體和政府層面，而應從多元主體和共建共治共享理念去思考，明確扶貧移民融入城市社區的目標定位，在此基礎上厘清扶貧移民社區融入制度的改進思路。筆者認為，從居民的需求端和治理的供給側兩個層面看，民族地區扶貧移民融入城市社區的目標是重構社區復合共同體，包括重構社區生活共同體和建設社區治理共同體。

1.重構社區生活共同體

社區生活共同體是指社區居民（扶貧移民和原住民）個體、群體和各類組織（政黨組織、政府組織和社會組織）在頻繁互動基礎上依據一定的方式而結成的生活上相互關聯的集體。社區生活共同體建諸于社區居民多元利益需求之上，所以社區生活共同體是多元復合的，是社區經濟生活共同體、社區社會生活共同體、社區政治生活共同體和社區文化生活共同體的交疊互嵌。民族地區扶貧移民融入城市社區的終極目標，就是從當前總體性低度融入狀態的“機械團結”走向全面深度融入樣態的“有機團結”，構建“四位一體”的社區生活共同體。

2.建設社區治理共同體

社區治理共同體是指利益相關者基于共建共治共享理念在社區公共事務治理中結成的合作網絡。社區治理共同體建諸于多元治理主體供給與多元治理客體需求之中，所以社區治理共同體也是多元復合的，是社區行政管理共同體、社區公共服務共同體、社區民主自治共同體和社區鄰里互助共同體的多元交叉。民族地區扶貧移民融入城市社區的制度目標，就是從當前“過度行政化的他組織管理”現實困境走向“他組織管理與自組織治理有機結合”的善治態勢，構建契合和植根社區生活共同體的“人人有責、人人盡責、人人享有”[4]的社區治理共同體。

（二）構建均衡性制度框架：民族地區扶貧移民社區融入制度的改進思路

著眼社區生活共同體重構目標，遵循社區治理共同體建設理念，針對扶貧移民社區融入制度結構失衡下的低度融入問題，民族地區應積極構建“內外雙生、多層復合”的均衡性制度框架。“內外雙生”，要求既要促進社區融入外在制度的有效供給及其結構優化，又要促進社區融入內在制度的快速生長及結構優化;“多層復合”，意味著無論是社區融入外在制度還是社區融入內在制度都是層巒疊嶂、有機銜接的系統。

1.社區融入外在制度的建設及優化

社區融入外在制度建設及優化，旨在破除當前社區融入外在制度供給不足及結構失衡問題，搭建社區（乃至更大區域）層面治理共同體建設及運行的制度平臺，借助社區外部力量促進社區生活共同體的重建。當前，扶貧移民社區融入外在制度建設應注重“一部法律、四類政策”的有效供給。

一方面，加強扶貧移民后續扶持工作的法制建設。梳理易地扶貧搬遷及其后續扶持相關法律法規和政策文件，不難發現，目前既未出臺專門性的易地扶貧搬遷法律法規，也沒有出臺專門性的扶貧移民后續扶持法律法規。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》《長江三峽工程建設移民條例》等行政法規雖有“后期扶持”條款，但其法律位階、立法原則、適用對象等方面與扶貧移民社會融入的利益需求、立法目標、適用群體等維度有較大的差異性。目前龐雜的中央和地方易地扶貧搬遷政策及少量的扶貧移民后續扶持政策，不同程度存在穩定性、操作性、沖突性和激勵性問題。鑒于我國已積累了一定的移民安置行政法規建設經驗、地方扶貧法規建設探索經驗和易地扶貧搬遷政策基礎，易地扶貧搬遷立法及后續扶持工作立法已具備充足的立法基礎。考慮到我國相對貧困的長期性和生態移民的延續性，也考慮到扶貧移民后續扶持工作僅是扶貧開發或移民安置的部分工作，我們可以不就扶貧移民扶持工作單獨立法，但可出臺《減貧濟困法》或《移民安置法》，通過單設章節明確和確保扶貧移民在遷入地與城市居民擁有平等的經濟、社會、政治和文化權益，同時明確和規范行政主體、事業單位、市場組織、社區居委會、轄區單位和其他社會組織的相關法律責任，為扶貧移民有效融入城市社區提供法律保障，也為民族地區扶貧移民融入城市社區政策的供給提供法律依據。

另一方面，加強扶貧移民融入城市社區的政策供給。（1）優化扶貧移民經濟支持政策。主要包括：推行積極的農村承包地經營權流轉政策，如政府為承租者提供稅收優惠或貸款貼息、為無法及時實現財產收益的承包地托底扶助等，斬斷進城扶貧移民的土地羈絆;優化扶貧移民就業促進政策體系，聚焦勞動力結構特點推進社區工廠建設、根據困難群眾就業意愿開發公益性崗位、結合扶貧群眾就業需求和崗位要求精準開展技能培訓、結合務工需求摸底和崗位歸集推送定期組織外出務工等，以促進扶貧移民在地就業增收、外出務工致富;創新易地扶貧搬遷結余資金使用管理辦法，形成安置區集體資產，為扶貧移民開展公益事業提供經濟基礎;等等。（2）完善扶貧移民社會支持政策。當前應聚焦如下重點：一是將進城扶貧移民納入廉租房體系。政府層面和群眾層面的實地調研皆獲悉：剛性的人均安置面積與動態的家庭人口數量導致住房供需失衡問題。為此，建議優化廉租房政策，動態性的滿足扶貧移民的住房需求。二是完善扶貧移民安置社區服務體系。目前，易地扶貧安置區的社區公共服務設施基本上已搭建，但“軟件”建設還不夠到位，社區專職工作人員配備不夠、便民利民諸中心存在“空轉”現象。為此，今后應推進安置社區的“三社”聯動，建立健全社區服務網絡，強化扶貧移民的社區服務。三是探索激勵約束并重的扶“志”制度。從醫療、教育、養老、補貼等方面進行獎優罰懶，激發扶貧移民內生脫貧致富動力。（3）健全扶貧移民公共參與制度。長遠角度看，“屬地管理”是扶貧移民進城之后政府管理的基本原則，也理當成為扶貧移民選擇公共參與場域的行為標尺。針對當前社區公共參與中出現的“兩地都不參加”的游離現象、“兩地都參加”的兩棲現象或“有利的參加、不利的不參加”的投機現象，必須從集體選擇規則和操作規則上，明確扶貧移民的屬地參與原則，包括黨員會議、基層人大代表選舉、政府聽證會、社區居委會換屆選舉、社區居民會議等民主參與事項。（4）創新扶貧移民文化融入舉措。具體包括：建設“鄉愁館”，將農村優秀傳統文化符號搬入城市社區，讓傳統文化基因在安置區“留根”;打造文化平臺，通過政策宣傳平臺、社會教育平臺、社區娛樂平臺，引導搬遷群眾適應城市文化;豐富文化活動，聚焦搬遷群眾開展適應性教育和政治性教育、民俗節慶和傳統節慶活動，促進各族群眾之間、社區居民之間交流交往交融。

2.社區融入內在制度的設置及優化

社區融入內在制度設置及優化，旨在破除當前社區法定組織事務治理規則行政主導和社區鄰里事務治理制度生長緩慢問題，創設社區（乃至更小空間）治理共同體生長及運行的制度條件，凝聚社區內部力量，促進社區鄰里共同體的重建。當下，扶貧移民社區融入內在制度建設應注重社區民主自治制度的優化和社區鄰里互助制度的培育。

一方面，建立健全扶貧移民社區民主自治制度。一是健全以社區居委會為組織平臺的城市社區民主制度。當前，扶貧移民社區已基本完成了基層政權重建，根據國家相關法規和參照成熟社區經驗，基本建立了城市社區黨組織領導下的社區民主制度，但仍然存在社區民主參與率過低的問題。讓進城移民在安置區找回社區主人翁感覺，必須創設使社區民主有效運轉起來的制度條件。在城市社區民主選舉制度方面，采用社區居委會直選方式，社區居委會成員候選人充分考慮德行才能、移民比例和民族因素，讓社區民主選舉制度實踐成為扶貧移民融入城市社區的“大熔爐”。在城市社區民主管理制度方面，建立社區移民黨員代表或移民代表制度，探索網上論壇或民情懇談為主要形式的民主決策實踐，開展以社區事務公開、民主評議為主要內容的民主監督實踐，讓扶貧移民與社區原住民共享社區公共事務的知情權、參與權、決策權和監督權。二是建立以社區業委會為組織平臺的物業自治制度。目前，不少易地扶貧搬遷安置區在過渡期內采用政府買單、公司服務的運營方式，這種物業服務方式加重了財政負擔、滋長了部分搬遷群眾依賴心理，物業服務的成效也頗具爭議。事實上，社區物業服務方式除了政府（單位）統包和市場供給兩種方式外，還可選擇物業自治的方式。社區物業自治有效運行需要系列制度條件，具體包括：政府補貼、設施配套、稅收減免、微利收費、群眾監督、居委會幫扶、業委會（自助物業服務站）運營。這一物業自治制度既運用了市場機制又體現了公益性質，既有政府的幫助又以私人經營為主，既獨立于居委會又接受居委會和社區居民的監督，既提供了物業服務又培育了居民自治能力，是扶貧移民社區治理共同體的重要形式。

另一方面，加強扶貧移民社區鄰里互助制度建設。首先，加強社區門棟院落自治制度建設。門棟院落居民從“原子化”走向“自組織”，并非模制“一紙公約”那么簡單，而是需要獲得契合微小治理單元特點、樓道公共產品特性和門棟組織特質的制度條件，具體包括：居委會引導—精英示范—居民參與的運行機制、一事一議和一致性決策制度、正面激勵為主的監督機制等。通過這些制度條件讓門棟自治運轉起來，不僅能改善安置區樓道環境而且能讓樓道鄰里關系更和諧。其次，加強社區居民社團自治制度建設，諸如山歌隊、腰鼓隊、健身隊等居民小社團，使這些社團成為以趣緣為紐帶的精神互助組織。第三，加強社區志愿服務行動制度建設。志愿服務行動奠基于志愿精神，有別于樓道自治、社團自治，前者受益范圍為整個社區，后者受益范圍僅限于樓道空間或組織內部。目前，扶貧移民在社區志愿服務行動中多扮演被服務者角色，這無助于融入到社區乃至現代城市中來。志愿服務行動是可以激活的，但激活需要一系列制度條件，包括社區領袖的挖掘和培養、社區志愿者的發現和集聚、社區意識的培育和發展、社區居委會的組織和動員、基層政府的適度介入等。通過這些制度條件讓搬遷群眾行動起來，不僅能改善社區的服務品質，而且能促進搬遷群眾的價值性融入。

總而言之，立足“兩個一百年”奮斗目標接續的歷史時刻，展望易地扶貧搬遷“后半篇”文章續寫的發展前景，我們堅信：隨著內外雙生、結構均衡的社區融入制度框架的不斷完善，扶貧移民在現代化的城市社區不僅能“留下”、能“融入”，而且能“致富”、能“發展”，不僅能在城市再造“老鄉家園”，而且能與曾經的老市民、時下的新市民、流動的各族居民一起重建社區生活共同體。

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責任編輯：詹花秀