黨領導立法：道路之由、理論之元與制度之要

鄒陽陽

關鍵詞：黨的領導;法治;立法;人民代表大會制度;全過程人民民主

中圖分類號：D90 ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2022）01-0087-12

立法是法治事業的源頭性、基礎性工程，通常對法治國家整體運行發揮著定向定位的作用。在我國，堅持黨的領導是以《憲法》為根基、以《立法法》為主干的立法規范體系對立法工作提出的基本政治要求。全面依法治國基本方略實施以來，黨中央高度重視立法領域的領導制度問題，黨的十八屆四中、五中全會以及十九屆四中全會等會議多次對“黨領導立法”的精神予以強調。全面建設社會主義現代化國家新征程開啟之后，習近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會議上再次作出“加強黨對立法工作的集中統一領導”重要論述。回顧四十多年改革開放偉大實踐，中國共產黨在人民代表大會制度理論與實踐創新的基礎上，領導立法主動適應體制機制改革和經濟社會發展需要，成功完成了包括民法典在內的一系列重要立法項目，使立法的引領和推動作用顯著增強。事實證明：“治理一個國家，推動一個國家現代化，并不是只有西方制度模式這一條路，各國完全可以走出自己的道路來”[1]7。今天，深入探討黨領導立法的道路之由、理論之元與制度之要，以堅持和完善人民代表大會制度，不斷發展全過程人民民主為進路加強黨對立法的領導，對于未來進一步促進中國特色社會主義新時代立法的創新和發展具有重大現實意義。

一、黨領導立法的道路之由：西方立法體制不適用于中國

在人類邁向現代社會的歷史進程中，立法沿著民主化軌道逐漸變為一種參與主體空前廣泛的大規模政治活動，非借助于政黨機制不能切實開展和推進。19世紀以來，大量政黨在世界各國誕生，它們踏上政治舞臺成為公共事務的主要決策者和積極行動者，通過組織、動員等手段將傳統時代統治集團以外更大范圍中的利益表達導入議會制度下的立法議程，史無前例地使立法機構實現了從“朝中禁臠”到“天下公器”的轉變。不過，政黨發揮上述作用的機理和路數并無通用模式。各國據以構建政黨制度的國情具有特殊性，經濟社會發展階段參差不齊，傳統政治文化也殊異乎彼此，故議會和選舉等代議工具為立法提供合法性依據的能力在不同國家間會發生較為明顯的強弱變化。在此變化的牽動之下，不同國家的政黨在立法中所扮演的角色、遵循的規范、承擔的責任、表征的意義都呈現出分化趨向。西方是現代化轉型的先行者，在現代文明探索之路上收獲了巨大成功，并贏得強大制度話語權。它們借助于國家與資本的力量將這種話語權進一步打造成排他性的話語霸權，強行向發展中國家推銷西方模式，企圖實現西方體制的全球化擴張。但現代性從來不是一元的，西方國家的成功也只能在其民族經驗范圍內予以解釋，突破了這個范圍，西方體制便會暴露出其作為一種地方治理路徑的空間局限性。

征諸史實，西方封建時代的傳統政治制度并沒有因近代市民階層的蓬勃興起而迅速崩朽，它們遵循著歷史制度主義的“均衡”原理在現代政體中賡續升級，有些還被西方后世尊為“民主政體的壓艙石”。“英國史上最為耀眼的憲法性文件”——1215年大憲章旨在重新劃定王權范圍，擴大、鞏固貴族議會、領主法庭、教會組織的權力，其本質不過是金雀花王朝封建集團內部國王與封建主、教士之間重新分配利益的一紙協定。以大憲章為代表的西方傳統制度，如王權有限、御前會議、領主法庭、城市自由等，與今天在西方國家享有崇高憲法地位的君主立憲、國民議會、司法獨立、地方自治等現代制度之間真實地存在著一種先后相繼的源流關系。質言之，西方現代制度其實并不完全是現代社會的新生事物，早在封建割據時代它們就從維持王權、采邑權、神權三者均衡的制度實踐中獲得了最初的化育。當然傳統制度的現代繼受是以制度本身具有能夠適應和滿足民主政治多元參與一般要求的器質屬性為基本前提的，一些國家的傳統制度與民主政治榫合度較低，難以逾越新舊時代的分界線。對于此類國家而言，現代化轉型意味著政治制度的破舊立新、脫胎換骨，其過程和結果極可能伴隨著不可測度的社會秩序風險，因而必然會對政黨在國家治理中的職責提出超越西方的要求。亨廷頓認為：“在處于現代化之中的政治體系中，政黨在提供合法性和穩定性的重要意義和傳統社會的制度性遺產之間存在著反方向的變化關系。”[2]因為“權力運轉的每一個瞬間，必定有一套敘事在支撐著，而這套敘事被抽走之后，再強大的權力也即刻煙消云散”[3]。此時如果沒有高度組織化的政黨擔負起以意識形態鍛造新權威和新合法性依據的重任，那么社會將滑向動蕩不安、暴力橫生的危境。因此，一個國家和民族對政黨制度的選擇不應脫離本國實際，不能照搬“西方模式”。盲目消解本國政黨邏輯是一種非常冒險的選擇，有可能導致國家陷入“顏色革命”的政治極端主義旋渦。

我國古代創造過輝煌的制度文明，某些典章制度在今天仍生機勃勃，如官員科層制。但是作為一個兩千多年前就在遼闊疆域上建立起統一中央集權的早熟國家，中國很難發展出古希臘式的城邦公民大會制度，也斷絕了它日后走向歐洲封建貴族議會制度的可能。所以，中國傳統制度始終缺乏一個建立于利益分化基礎之上的，以創設博弈機制為功能特征的基本構造。自春秋列國“鑄刑鼎”“作竹刑”始，中國創制成文法累代不輟，其成果卷帙浩繁、蔚為大觀，奠定了足以稱美于世的中華法系。然而，這些立法背后是不斷鞏固、高度發達的一元立法體制，遵循的是“一斷于上”的政治傳統和“統而有序”的法律文化。“皇帝處于至尊地位，總攬包括立法權在內的一切國家大權，一切法的制定、修改或廢除都由皇帝命令或允許，由皇帝欽定，以皇帝名義公布。”[4]這種一元立法體制根本無法在自身框架內做出適應現代民主需要的實質性突破。

此種境況注定了中國立法制度的現代化轉型是一場傳統資源嚴重不足的“非西方”式變革。封建主義經過辛亥革命和兩次帝制復辟失敗之后再無生機，民主共和成為發展大勢。但中國20世紀前半葉的吊詭之處在于：一方面民主日漸深入人心，“辛亥革命后，舊中國一時出現了300多個政黨和政治團體”[5];而另一方面民主政治最顯著的標志民主立法卻屢屢受挫，國民大會、國會、立法會等立法機構不但未能有所作為，反而淪為反動統治的工具，相繼推出了若干“形式上的先進和內涵上的虛假并存的裝飾性、圈套型立法”[6]。這說明現代政治制度的民主性并非其順利運行的充分根據，符合法治標準的良性立法也并不必然在議會框架之下自然實現。在中國政治傳統因相關制度闕如而無法為現代議會提供合法性和權威性支持的情況下，軍閥、官僚等“強人”就會順勢崛起，用權力搶占權威留下的空白，成為社會動亂的源泉。

這是任何一個西方國家不曾遇到的問題，它意味著立法的現代化轉型在中國更為復雜艱巨，不僅要在傳統之外另起爐灶，創立符合現代政治民主取向的法律制度，而且還要充分挖掘現代政黨在國家治理中的潛力，探尋用政黨機制確保國家政治生活既充滿活力又安定有序。要完成這一工程顯然不可能到西方以“政黨缺場”為特點的現代化模式中去尋找理論支持和現成的施工圖[7]，“照抄照搬他國政治制度行不通，甚至會把國家前途命運葬送掉。”[8]根據習近平總書記提出的政治制度評價體系，“執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導”[9]是判定一國政治制度民主與否的重要指標之一。隨著1949年新中國的成立，中國共產黨從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的革命黨轉變為居于領導地位長期執政的黨。今天，中國人民應當在黨的領導下，立足于本國實際，在充分尊重法治發展一般規律的基礎上，以改革創新的勇氣走出一條真正能有效滿足本國立法需求的嶄新道路。

二、黨領導立法的理論之元：內涵、法治地位與時代意義

（一）正確認識黨領導立法

中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利并建立起社會主義制度之后，我國立法被納入到社會主義民主政治整體框架之下，黨不僅事實上成為全國立法工作的領導者，而且還得到《立法法》的確認。今天，堅持黨的領導是我國開展立法工作必須遵循的首要政治和法律原則。

第一，黨領導立法的主體是黨的特定領導機構。十九屆四中全會關于立法工作格局的論述將黨的領導具體化為“黨委領導”，這與黨章第十條“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定”相一致，指明了黨對立法的領導是建立在民主集中制基礎上的集體領導，不是個人包辦。當然，立法權本身以一定的行政區域或者軍事單位級別為前提，并不是黨的所有委員會都有領導立法的職責。根據《立法法》和《軍事立法工作條例》的規定，不設區的市、市轄區、縣（旗）黨委，除中共中央軍事委員會和戰區、軍兵種、武裝警察部隊黨委以外的其他軍事系統黨委，以及所有基層黨委，事實上不可能從事領導立法的活動。

第二，黨領導立法的基本方式是依法領導。依法執政是黨治國理政的基本方式，20世紀80年代彭真同志提出：“凡是關系國家和人民的大事，光是黨內作出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式制定出來”;“講法，要有憲法，還要有許多法，那都要按照國家的立法程序制定出來。”[10]進入新時代后，習近平總書記對執政中的法治問題又有許多創新性論述，“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動”;[11]“黨的領導必須依靠社會主義法治。”[12]由此可知：黨對立法的領導應當依法進行，不能隨意干涉甚至替代立法機關從事立法活動。目前我國已建立起以《憲法》為基石，以《立法法》為主干，以國務院《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》、中央軍委《軍事立法工作條例》、各地方人大結合本地實際情況制定的細則性條例等法律文件為補充，以《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《民族區域自治法》等非立法領域專門性法律中的相關規定為配合的立法制度體系。該體系是中國特色社會主義民主政治人民當家作主的基本內涵在立法領域的反映，尊重并維護這一體系體現了黨執政價值取向與治國理政目標的統一。

第三，黨領導立法的客體是一切立法活動。我國實行中央統一領導和一定程度分工，多級并存、多類結合的立法體制，既包括中央、省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大及其常委會與政府立法，自治縣（旗）的人大立法，也包括中央軍委、軍委機關各部門、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊的軍事立法;既包括必須嚴格遵守不與上位法相抵觸原則的立法，也包括可依照當地民族的特點對一些法律和行政法規的規定作出變通規定的自治條例和單行條例，以及立足改革創新實踐需要，根據全國人大授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的經濟特區立法;既包括本權立法，也包括全國人大授權國務院，中央軍委授權戰區、軍兵種進行的授權立法。無論哪一種立法都應當在黨的領導下進行，不得以特殊性為由擺脫、回避黨的領導。當然，黨的領導并不構成對立法機關依照政權屬性開展立法工作的妨礙和干擾，相反，它是立法機關發揚民主的重要組織保障。在具體實踐中，黨非常注重加強立法機關自主履責的角色意識，除政治和重大經濟社會方面立法外，其他立法由立法機關根據法定權限自行組織開展起草審議活動。在黨中央或者地方黨委對重要立法工作已有明確意見或者明確規定的情況下，立法機關就相關問題向黨委進行的請示報告也可以有所簡化。

（二）黨領導立法是我國立法工作的政治基礎

雖然法治因其特殊的發展規律和相對獨立的運行體系而在一定程度上有別于政治，但前者并非完全獨立于后者的自我閉合系統。首先，從國家統治的層面來說，法治與政治之間是相為表里、體用一源的關系。實現國家統治所要達致的穩定秩序是法治背負的首要使命。實證主義法學代表凱爾森認為“具有‘國家’性質的統治權，體現為法律秩序的創造和執行”[13]。而馬克思從階級分析的視角出發更為深刻地指出：“你們的法不過是被奉為法律的你們這個階級的意志。”[14]其次，從國家制度體系的層面來說，法治本身就是政治的一部分。根據黑格爾的法哲學論說，“國家的每一種權力都構成一個包含其他權力于其自身之中的整體，而所有的權力又都完整地包含在國家的理想性中并只構成一個單個的整體。”[15]那種認為不同部門的權力可以彼此孤立，甚至相互否定的觀點，忽視了權力劃分其實是國家依照自身的立國理論在可控范圍內做出的一種技術性處理。因此，“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[16]34現實中積極塑造自身法治形態的國家都事先默認了一套政治話語，并且懷有通過法治塑造來強化和傳播這套話語的深層動機。特別是立法環節，它“直接處于法律與政治相交的鋒面上”[17]，擔負著利用法律教義學技術將政治話語轉化為法律規則的任務，故而“西方法學家也認為公法只是一種復雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸”[16]34。

中國特色社會主義最本質的特征是黨的領導，堅持黨的領導是我國政治敘事的原點，也是法治領域不可回避或更改的根本性原則。立法作為中國特色社會主義法治體系建設的一個環節，必須堅持中國特色社會主義法治道路確立的政治方向，把堅持黨的領導作為開展工作的前提和基礎。當前，我國正處于全面深化改革的關鍵歷史時期，要使改革總目標真正落到實處，就必須發揮好法治的引領和規范作用，全面推進依法治國。在此過程中要特別注意法治與政治之間的內在聯系，從本質上準確把握我國人民民主與西方“憲政”的不同。西方“憲政”是為配合資本集團的統治而設計的一整套制度和理念，它將一切政黨僅僅定位為競選工具，借助于政黨選舉來掩蓋資本在國家決策中居于至高地位的事實。而我國經過長期探索和實踐之后選擇的中國特色社會主義以黨的領導為最本質特征，黨是各項事業的領導核心，也是國家治理體系中最高的政治力量，在長期執政中發揮著保障人民民主和依法治國的實質性作用。習近平總書記強調：“中國特色社會主義法治道路本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現。”[18]這句話的啟示是堅持黨領導立法實際上就是堅持黨領導一切工作的根本政治原則向立法領域延伸后所產生的必然要求，它反映了法治與政治同頻共振、共享同一種意識形態的一般規律，它開創了現代法治的新形態和民主政治的新境界。然而，迄今為止，中國尚未形成一套能與西方政治話語相較量的、具有全球影響力的政治學學科體系、學術體系和話語體系，“沒有形成一種能夠準確闡釋當代中國偉大政治實踐的政治學范式。”[19]今后我們應當進一步堅定自信，對黨領導立法的制度實踐予以更科學的解讀和表達。

（三）黨領導立法是新時代拓展立法空間、克服立法困難的根本保證

全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務，也是一場深刻的社會變革。當前階段我國已取得令人矚目的立法成就，但并未大功告成，現有法律體系仍有可能在某些突如其來的重大考驗面前暴露出短板和薄弱環節。比如2020年新冠病毒疫情的爆發凸顯了當時生物安全、野生動物保護、傳染病防治、突發事件應對等方面立法的不充分和不協調;又比如近年來外部形勢嚴峻復雜，以美國為首的西方國家愈發頻繁地濫用“長臂管轄權”和所謂國際通行規則干涉我國內政，大肆炒作香港、臺灣、新疆、西藏等議題，而我國與之展開“法律戰”的有效手段并不齊備，以致產生了事前防范空虛、事中應對乏策、事后追懲不力等情形，這反映出我國涉外法治體系仍然處于相對粗陋的狀態，還不能有力地支持我們在國際斗爭中向破壞者、攪局者說不。另外，隨著全面深化改革不斷取得新突破，立法與體制機制相統一、相銜接的時代要求變得更加迫切。過去四十多年的改革開放和社會主義現代化建設徹底改變了我國貧窮落后的面貌，決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會的偉大歷史性成就更是直接開啟了中國人民集體奔赴社會主義現代化遠景目標的新征途。然而，矛盾的普遍性和特殊性原理決定了新時代本身也是一個矛盾體，它消滅了困擾中國幾千年的絕對貧困問題，卻又不可避免地帶來新的發展中和發展后問題，概言之就是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾逐漸尖銳起來，并上升為社會的主要矛盾，公平、正義、平等、民主、環境、安全等話題前所未有地占據了社會輿論場的中心，得到廣泛而密集的關注和討論。為適應時代變化和人民期待，我國以深化改革為主線，努力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，把中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能，最大限度激發出社會主義社會應有的價值潛能。這一過程對法治的影響是持久的，由于立法既是改革成果最終落定的保障，也是改革舉措的合法性依據，因此改革的推進必然拓展立法更新的空間。

當代中國立法需求增加的同時，立法困難也有所提高，立法權行使中可能發生的風險依舊存在。新時代是一個社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的發展階段，凝聚改革共識的難度劇增，立法統籌兼顧各方面利益也變得越來越困難。近年來幾乎每一次重大立法都伴隨著激烈的爭論與博弈，一些針對集中反映社會矛盾的問題的立法推進比較緩慢。以“區域利益補償”為例，一些地區因承擔了生態保護、修復與資源輸出等方面的責任而向別的地區輻射出良好的外部效應，但它自身往往會因此受到經濟利益損失，為了使損益在地區間得到更加公平的分配，“十一五”以來國家多次強調建立健全“區域利益補償機制”，但其實踐探索窒礙難行，相關的權利義務至今也未得到法律的確認。另外，現實中一些立法工作者受到部門利益、集團利益或個人利益的驅使，出現大行“放水”式立法，破壞社會主義法制的統一和尊嚴;或者因自身理論能力薄弱而受到某種錯誤觀念、境內外敵對思潮、反常社會情緒的影響，在行使立法職權時未能牢牢堅持馬克思主義在意識形態中的指導地位。

面對當前的形勢和問題，只有加強和改善黨對立法的領導，我國立法才能沖破各種不利因素，成為中國特色社會主義法治體系的積極建設力量。首先，黨自成立以來就是一個以匯聚、提煉和表達民意為己任的民主性組織機構，始終堅持人民立場，代表最廣大人民群眾的根本利益，并且有著任何一個其他政黨無法比擬的強大戰斗力和革命與改革決心。正是通過黨的集中統一領導，我們才在以往歷史上的艱難時刻將來自不同階層，秉持不同觀念，懷有不同訴求的社會力量整合起來投入到共同的對敵斗爭或國家治理中去，一次次實現了中華民族的涅槃重生。在當下這個改革進入攻堅期和深水區的特殊歷史階段，立法能不能堅持正確的改革方向和工作方法？有沒有在多元社會復雜利益格局中找到最大公約數的智慧，以及在利益逐漸固化所形成的阻力下破除不合理分配方式及其陳舊觀念的勇氣？關鍵要看立法機關是否貫徹黨的領導。只有確保黨在立法活動中發揮總攬全局、協調各方的領導作用，立法才能真正實現創新，激發出十四億人民的改革熱情與法治信心。第二，中國共產黨是以馬克思主義科學理論及其中國化成果為行動指南的新型無產階級政黨，只有堅持和完善黨對立法的領導才能確保立法的社會主義方向，使法律與社會發展規律相一致，并符合社會主義核心價值觀的本質要求。古今中外任何具有劃時代意義的立法成果，都不單純是體現著立法技術進步，以形制精巧或內容繁麗著稱、具有邏輯審美價值的“工藝品”，它們更主要的是某一特定歷史階段下的先進思想觀念在立法機構凝聚后得以制度化推廣和弘揚的結果，是思想史研究的生動素材。今天，國際上各種思潮相互激蕩，民粹主義、極端主義、歷史虛無主義、普世價值論等思想也一定程度地滲透到了我國社會意識的生態系統中來，在各種紛繁復雜的公共事務討論中潛移默化地發揮著消極惡劣的影響。這就要求各級各類有立法職能的國家機構必須在黨的領導下開展工作，通過與黨委的密切聯系排除不良思想認識的干擾，確保立法工作的視角不偏斜，法律體系的思想品性不退化。

三、黨領導立法的制度之要：發展全過程人民民主，加快形成以人大為主導的立法格局

要實現黨對立法的有效領導，除了要求立法工作者增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致以外，更關鍵的是要完善體制機制，從制度上保證黨的領導在立法領域得以貫徹。在黨領導立法相關的各項制度中，人大主導立法制度因體現著我國根本政治制度，承載著全過程人民民主而具有極高的重要性，但目前該制度還顯得比較薄弱，是我們完善黨領導立法體制機制的重要著力之處。

（一）人大主導立法是黨領導立法的必要制度支撐

人大主導立法是指“相對于其他立法主體，我國各級有立法權的人大及其常委會，在立法上具有應然和法定的地位和權限，在立法活動中定目標、把方向，居于主導性地位，發揮主導性作用”[20]。這一制度從三個方面對黨領導立法起到了支撐作用：

第一，人大主導立法為黨制定科學正確的立法政策提供更扎實的民意依據。人大主導立法糾正了長久以來政府主導立法的權力分配格局，使社會主義民主政治所蘊含的人民當家作主與全過程人民民主的理念在法治領域進一步得到體現。法律是公意的體現，黨要確保立法政策真實地反映現存的社會關系及其變化發展趨勢，就必須及時、充分地了解人民群眾的利益關切，準確把握社會矛盾焦點。相較于行政機關，人大最顯著的特征是其直接對人民負責，受人民監督，能最為靈敏地反映人民意愿、匯聚人民智慧、回應人民期待。賦予人大主導立法的地位和職能，實際上就是要推進全過程人民民主，提高民主政治在立法過程中的影響因子，使立法更多地體現人民對國家和社會治理的參與。人大代表圍繞著法律法規草案進行的討論審議是一個使各方各界觀點得以表達和碰撞的過程，為黨更好地在立法中發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用提供了必要的認識準備。

第二，人大主導立法為黨的政策順利轉化為法律排除了行政部門利益干擾。雖然行政部門也在黨的領導之下開展各項工作，但正如公共選擇理論所揭示的那樣，行政部門也有其自身的利益，并且同其他社會主體一樣會被自利的動機所引導而選擇對其最有利的行動方案，因此現實中有可能發生行政立法以打折扣的方式落實黨的方針政策，甚至與其背道而馳的情況，具體表現為行政立法不斷拓展行政審批權和行政許可權，擴大部門政策資源，爭取部門經濟收益等。但是人大作為民主代議機構不存在自身的部門利益，只要黨的政策主張經過人大立法機制的審視，被確認為是科學正確的，符合國家法治建設的實際需求，就會得到人大的擁護和支持。在人大主導立法的前提之下，黨的政策因其正確性而獲得了顯著的影響力與競爭優勢。

第三，人大主導立法為黨行使立法領導權提供了制度規范。黨在人民群眾中的領導地位并非來自于所謂“黨權高于一切”，而是來自于人民群眾的真誠擁護。現實中不少人存在“以黨治國”的思想，認為黨領導立法就是黨在立法活動中擁有最高權力，包括人大在內的各類國家機構都只是以配角的身份協助黨完成立法。鄧小平早在抗日民主政權時期就批評了這種思想，他指出：“把優勢建筑在權力上是靠不住的。”[21]10“黨的指導機關只有命令政府中黨團和黨員的權力，只有于必要時用黨的名義向政府提出建議的權力，絕對沒有命令政府的權力。”[21]13黨的十九屆四中全會以支撐國家治理體系和治理能力現代化為出發點，提出堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平的要求。同時將健全為人民執政、靠人民執政各項制度作為落實該要求的具體任務予以部署，著重強調“鞏固黨執政的階級基礎，厚植黨執政的群眾基礎，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位，著力防范脫離群眾的危險”[22]。人大主導立法制度的意義在于它從人大立法制度方面對黨領導立法的內涵予以了界定，有助于黨組織更加準確地認識黨的領導與人民民主的關系，更加科學地履行領導立法的職責。我們要在立法工作中加強和完善黨的領導，使黨的路線方針政策在更高實踐水平上得到落實，就必須按照黨的十八屆四中全會和十九屆四中全會的決議準確定位人民代表大會的法治角色，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。

（二）《立法法》對人大主導立法規定的不足

然而，時至今日人大主導立法原則仍未在現行法律制度上得到足夠重視，這主要體現在《立法法》的相關條款上。《立法法》規定“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用”，該條款（以下稱“人大主導立法條款”）作為第五十一條被放置在第二章“法律”之下。這一安排乍看之下順理成章：既然主導立法的機關與制定法律的機關同為全國人大及其常委會，那么人大主導立法條款自然地就歸并到了第二章“法律”當中。但是該條款中的“立法”是《立法法》的一級概念，它統攝了法律、行政法規、部門規章、地方性法規等一切規范性法律文件的立改廢，具有宏觀性、整體性、全局性的特點。而第二章“法律”是在“全國人大及其常委會立法”這個二級概念的范圍中對立法活動予以規范，它僅僅聚焦于立法工作的一個次領域，命題空間比較狹窄，不足以容納意象更加宏大的人大主導立法條款。

將人大主導立法條款置于第二章中產生了諸多問題：首先，邏輯不清晰。第二章從其名稱和內容來看顯然是因職事（制定法律）設章，而不是因主體（全國人大及其常委會）設章，人大主導立法條款在現行法中的位置違反了法律在謀篇布局時預設的邏輯。第二，內容不協調。第二章的前四節各有其明確的規范主題（分別是：立法權限、全國人大立法程序、全國人大常委會立法程序、法律解釋），很難將人大主導立法條款以合乎邏輯的角度切入其中任何一節，只有第五節“其他規定”專為旁納雜收各類零碎條款而設，不太講究內部的有機統一、融貫一致，于是人大主導立法條款便被置于此處。一個在多份中央文件中緊隨“黨領導立法”之后的重大命題，竟然與法律文本的序號使用規則等微觀而細末的規定同列于“其他規定”之中，何其不協調也。

另外，十八屆四中全會指出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。由是可知，我國立法工作的主導者應當是“有立法權的人大及其常委會”，其中不僅僅包括全國人大及其常委會，也包括省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大及其常委會，以及自治縣（旗）的人大。但是根據人大主導立法條款，在立法工作中發揮主導作用的主體僅為全國人大及其常委會，這就產生了一個法律與黨的法治政策貼合度不夠的問題。有學者認為，雖然人大主導立法條款未提及有立法權的地方人大及其常委會，但《立法法》第七十七條指明“地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。”該條作為準用性條款間接規定了有立法權的地方人大及其常委會在本行政區域的立法工作中發揮主導作用。上述觀點忽視了第七十七條所言之“參照”只限于特定事項，即地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序。這些事項都屬于有立法權的地方人大及其常委會的內部具體事務，針對它們進行的規定會在一定程度上反映人大主導立法的原則，但該原則更多地是通過有立法權的人大及其常委會與有立法權的各級政府之間的立法權限分配、立法權源分定，以及有立法權的人大及其常委會影響政府立法的制度能力等事項得以展現的，以《立法法》第七十七條彌補人大主導立法條款的缺陷顯然猶有不足。

（三）以堅持和完善黨對立法的領導為導向改進人大主導立法制度

上述問題的存在，究其原因是對“黨領導立法”與“人大主導立法”的關系存在認識上的模糊。黨是國家各項事業的領導者，但黨的領導是發展完善的，不是一成不變的。堅持和完善黨領導立法，不僅要強調黨對人大及其常委會立法工作的全面領導，而且還要強調改善黨領導人大及其常委會立法的體制機制和方式方法。依法執政是黨執政的根本途徑和基本方式。從推進依法執政的角度來看，“人大主導立法”與“黨領導立法”具有很高的命題同構性：“人大主導立法”實際上是以突出主體的方式確認了憲法和法律圍繞著國家權力機關立法活動事項建立起來的一整套程序規則，而確保這些規則在現實中真正得以適用，恰恰是黨在依法執政基本理念之下領導立法的必然要求。我們應當站在完善黨領導立法制度的高度，積極倡導和落實人大主導立法原則，使黨的領導為我國立法體系釋放其優越性提供更強大的動力。具體到《立法法》，就是要將人大立法條款的內涵予以充實，在第五十一條的基礎上做擴大規定，將其變為“有立法權的人大及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用”。然后，將該條款移至總則部分，作為第五條“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”的第二款與該條合并。應該說，這一過程并不存在太大的立法技術困難，不過要使人大主導立法制度真正得以完善，除了改進法律規定之外，還需作更多現實鋪墊：

第一，消除長期以來以行政系統為主導的立法實踐產生的工作慣性。在我國按照馬克思主義國家學說和本國政權建設實踐經驗所設計的人大制度中，人大及其常委會不僅是民意代表機關和國家權力機關，而且是承擔包括立法在內的多種重大憲法職責的具體職能機關。全國人大及其常委會在國家主權，各級人大、政府、司法機關的產生、組織和職權，民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度，犯罪和刑罰等多個事項上排他性地擁有法定立法權，其制定的法律也是唯一一類以國家立法權為權力淵源的規范性法律文件;省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大及其常委會，以及自治縣的人大也依法擁有地方立法權，且它們制定的地方性法規、自治條例和單行條例在本行政區域內比同級政府制定的規章效力更高（注：自治縣的地方政府沒有立法權）。由此不難看出，人大及其常委會是帶著保障法律供給的原初使命與權力內核被載入到國家機構體系當中的。十八大以來，伴隨著治理體系和治理能力現代化目標的提出，黨和人民對人大主導立法給予了越來越高的重視，并期望通過深化改革、優化相關體制機制全面“激活”人大及其常委會的憲法功能。在這種新形勢下堅持和發展人大制度，我們必須有守正創新的精神，讓觀念回歸憲法秩序，下決心摒棄以往倚重行政系統的立法工作思維。

第二，加強地方人大及其常委會立法能力。立法作為一項“政治性、專業性、理論性、實踐性都很強的工作”[23]，對立法者開展調查研究、運用現代技術獲取數據、加強立法制度建設、從事政治理論學習和實踐探索等能力提出了嚴格的要求。人大及其常委會是否具備以及在何種程度上具備立法能力，不僅決定著本機構的立法質量，而且決定著以其為主導的立法格局能否適應現實法治需求，成為一種站得住腳跟、邁得開腳步、留得下腳印的制度選項。目前來看，“經過60多年的制度建設，全國人大及其常委會的立法機構設置、編制、人員配備相對比較健全和穩定。”[24]但地方各級人大及其常委會的立法能力還相對薄弱，特別是大部分設區的市獲得立法權的時間不長，立法機構與立法隊伍的建設仍處于發展階段，實踐經驗缺乏和人才儲備不足等問題突出。自治州與自治縣人大雖然較早地獲得了民族自治地方立法權，但其立法能力至今仍然未得到充分發展，有些自治州、自治縣人大二十多年間制定自治條例、單行條例的數量為零。今后推進人大主導立法，要把有立法權的地方人大及其常委會的立法能力培育作為關鍵抓手，以集成創新的方式推動地方立法資源向當地人大及其常委會整合，使其有能力在立法選項、立法起草、立法審議、立法監督等各方面產生重大影響。

結語

堅持全面深化改革和全面依法治國是新時代法學理論創新和實踐創新的歷史語境。進入全面建設社會主義現代化國家階段，改革發展穩定任務仍舊艱巨繁重，各種風險挑戰依然會隨時降臨。邁向2035年遠景目標和第二個百年奮斗目標的新征程對加快夯實法治基礎提出了更為迫切的要求。立足新時代，只有繼續堅持和完善黨對立法的領導，才能推動全面依法治國不斷向前發展，更好地發揮法治在市場化改革、政府職能轉變、科技創新、生態保護等方面固根本、穩預期、利長遠的保障作用。未來，我們應當牢牢把握本國法治的政治底色，在堅持和完善黨領導立法的歷史實踐中，努力將中國特色社會主義法律體系推向更加科學完善的新境界。

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責任編輯：楊葉紅