貧困地區(qū)控輟保學(xué)政策合法性研究

李艷萍

摘要：在新的歷史時期，教育防返貧為鞏固貧困地區(qū)的脫貧成果提供重要保障，但在教育政策——控輟保學(xué)的實施過程，其合法性面臨著新的問題。本文通過對廣西河池市天峨縣控輟保學(xué)政策合法性進(jìn)行研究，目地在于重建控輟保學(xué)政策合法性，進(jìn)而重塑教育政策權(quán)威。

關(guān)鍵詞：教育政策;控輟保學(xué);合法性;

中圖分類號：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

教育政策合法性經(jīng)常被誤解為教育政策符合法律，其原因在于缺乏對合法性作為專有名詞的了解。合法性是個多有歧義的概念，通常被認(rèn)為是政治學(xué)術(shù)語。[1]那么，控輟保學(xué)政策是教育政策一種，兩者是包含關(guān)系。

一、概念界定

（一）控輟保學(xué)

控制學(xué)生輟學(xué)、流失，保證義務(wù)教育階段學(xué)生入學(xué)就讀，接受義務(wù)教育，提高“普九”的質(zhì)量和水平。《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，凡滿六周歲的兒童，其父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育;條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲。適齡兒童、少年因身體狀況需要延緩入學(xué)或者休學(xué)的，其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)提出申請，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門批準(zhǔn)。國家實行九年義務(wù)教育制度。[2]

（二）合法性

合法性問題古已有之，專門的合法性研究勃興于 20 世紀(jì) 90 年代歐美政治學(xué)領(lǐng)域。合法性理論是由馬克思·韋伯的法理型統(tǒng)治類型引發(fā)，繼而在政治社會學(xué)領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了合法性的經(jīng)驗主義研究范式和規(guī)范主義研究范式，并以哈貝馬斯的研究代表了合法性理論的集大成。無論是經(jīng)驗主義范式還是規(guī)范主義范式，合法性始終沒有超越統(tǒng)治團(tuán)體內(nèi)部以被統(tǒng)治者認(rèn)同統(tǒng)治為依據(jù)這一定位。

合法性與政治統(tǒng)治權(quán)威、社會穩(wěn)定的密切相關(guān)性，使其成為學(xué)科交叉中被普遍借鑒的理論。特別是19世紀(jì)80年代末政治學(xué)內(nèi)部分化為政治學(xué)與行政學(xué)以及隨后公共行政、公共管理、公共政策等研究的興起為合法性提供了廣闊的適用平臺。

合法性是政策學(xué)的一個重要概念，也是政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)非常關(guān)注的一個問題。所謂控輟保學(xué)政策的合法性，是指控輟保學(xué)政策符合某些普遍性規(guī)則 （ 如法律、社會價值觀、意識形態(tài)、傳統(tǒng)典范等） ，并由此被社會承認(rèn)、認(rèn)可和接受。合法性是控輟保學(xué)政策存在和有效實施的前提，只有更多的不同民族的公民認(rèn)為控輟保學(xué)政策是合理合法的，控輟保學(xué)才會得到支持和認(rèn)可，否則它將因缺乏社會支持而失去效應(yīng)，甚至產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。現(xiàn)在階段我國的控輟保學(xué)政策得到了社會的廣泛認(rèn)可，但也隱藏著合法性危機(jī)。

二、控輟保學(xué)政策合法性的基礎(chǔ)

合法性基礎(chǔ)也就是合法性的來源，是指控輟保學(xué)政策如何獲得和維持實施的合法性。其的合法性，主要來源于以下方面：

（一）教育扶貧理論：控輟保學(xué)政策合法性意識形態(tài)基礎(chǔ)

意識形態(tài)基礎(chǔ)。意識形態(tài)反映了一個社會或團(tuán)體的價值取向和利益取向，它可以影響個人或團(tuán)體的行為，為社會或團(tuán)體的存在提供合法性支持。教育扶貧理論是中國共產(chǎn)黨制定發(fā)展貧困地區(qū)教育的理論基礎(chǔ)，也是指導(dǎo)中國共產(chǎn)黨解決民族教育問題的思想武器。

“扶貧先扶智，治貧先治愚。”黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教育扶貧工作。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：抓好教育是扶貧開發(fā)的根本大計，“要把發(fā)展教育扶貧作為治本之計”[3]，“要緊緊扭住教育這個脫貧致富的根本之策，再窮不能窮教育，再窮不能窮孩子”[4]，并多次對發(fā)展教育、提高貧困地區(qū)人民的經(jīng)濟(jì)社會文化水平等作出重要論述。

當(dāng)前正值扶貧攻堅的關(guān)鍵時期，鞏固扶貧成果堅持把防止返貧擺到重要位置。據(jù)調(diào)查2019年廣西河池市天峨縣已脫貧，目前已進(jìn)入防止返貧的工作，并堅持把控輟保學(xué)貫穿于脫貧攻堅工作的始終。教育扶貧理論是控輟保學(xué)政策合法性的意識形態(tài)基礎(chǔ)。抓好教育，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，提升貧困人口素質(zhì)，“切斷貧困代際相傳的根源”。困地區(qū)教育扶貧，教育防返貧需要關(guān)注到當(dāng)?shù)氐牧x務(wù)階段學(xué)生的教育，從而實現(xiàn)教育質(zhì)量公平，讓教育真正為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展助一臂之力。具體而言控輟保學(xué)政策合法性在此理論基礎(chǔ)上得以深入，也是控輟保學(xué)的正當(dāng)性體現(xiàn)。

（二）符合法律精神：控輟保學(xué)政策合法性法理基礎(chǔ)

符合法律精神是政策合法性的一個重要來源。這里所說的 “法律”或 “法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。[5]義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童少年必須接受的教育，是教育工作的重中之重，是國家必須予以保障的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)。依照法律和相關(guān)規(guī)定，追究綴學(xué)學(xué)生（適齡兒童）家長法律和監(jiān)護(hù)責(zé)任。

《中華人民共和國義務(wù)教育法》是控輟保學(xué)政策得以實施落地，勸返督學(xué)的法律文件，有法可依，符合法律精神。2015 年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》提出到 2020 年，民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平及主要指標(biāo)接近或達(dá)到全國平均水平，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。要全面改善民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展，依法履行控輟保學(xué)職責(zé)，降低輟學(xué)率。建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)機(jī)制。保障女童入學(xué)。支持邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展。國家教育經(jīng)費向邊疆省區(qū)傾斜，邊疆省區(qū)教育經(jīng)費向邊境縣傾斜，增強(qiáng)邊境學(xué)校吸引力。

2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》就切實解決義務(wù)教育學(xué)生失學(xué)輟學(xué)問題，確保實現(xiàn)到2020年全國九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到 95%的目標(biāo)，提出了一系列具體措施。同時具體落實到地方也有一些法規(guī)文件。比如《中共河池市委員會河池市人民政府關(guān)于貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》，這些法律法規(guī)等鞏固了控輟保學(xué)政策存在的合法性。

（三）政策有效性：控輟保學(xué)政策合法性的績效基礎(chǔ)

控輟保學(xué)政策的合法性基礎(chǔ)還來自政策本身的有效性。有效性是指控輟保學(xué)政策能夠有效地解決相關(guān)的政策問題，完整實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。有效性的增強(qiáng)會提高合法性水平，有效性的缺失必將導(dǎo)致合法性的危機(jī)。一項政策如能保持長期的有效性，不斷獲得公民的贊同，便可以贏得合法性。截至2019年12月20日，全國832個國家級貧困縣義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生人數(shù)已由臺賬建立之初的29萬減少至2.3萬，其中建檔立卡家庭貧困學(xué)生人數(shù)由15萬減少至0.6萬。

天峨全縣義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生人134人，其中小學(xué)2人，初中132人，建檔立卡貧困學(xué)生19人。截止6月15日，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各村（居）委會和全縣各義務(wù)教育階段學(xué)校的共同努力下，已成功勸返了94人，其中貧困生10人。目前，全縣義教育階段輟學(xué)學(xué)生40人，其中建檔立卡貧困生9人。控輟保學(xué)政策通過取得的績效成效的有效性，鞏固了自己存在的合法性。

三、控輟保學(xué)政策合法性危機(jī)

意識形態(tài)面臨新變化，缺失。在過去的20幾年里，義務(wù)階段上學(xué)率，政府主要是通過實現(xiàn)控輟保學(xué)政策的社會有效性獲得人們對于政策的認(rèn)可。尤其是在改革開放之初，人們在此之前只能將受教育當(dāng)成一種奢望，忽然自己擁有了受教育的機(jī)會，這種瞬間命運(yùn)的轉(zhuǎn)變以及隨后的喜悅還停留在以“有/沒有”教育為標(biāo)準(zhǔn)的階段，當(dāng)人們開始思考“有多少”教育并且有了對比衡量的參照系之后，曾經(jīng)顯示出有效性的控輟保學(xué)政策在新的標(biāo)準(zhǔn)下開始失去有效性。

在新的歷史時期，控輟保學(xué)合法性的基礎(chǔ)必定是以教育發(fā)展不平衡為對立面的存在，這就是實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。為此，控輟保學(xué)就應(yīng)該以確保教育機(jī)會均等為目標(biāo)。提倡教育公平已經(jīng)不是新鮮的話題，并且此方面的研究成果也不菲。但從教育政策系統(tǒng)的角度探究如何確保教育機(jī)會均等，似乎并不多見。然而這并不意味著這不重要，事實上，一種對于教育機(jī)會均等的考慮總要從教育體系整體上來加以保證才是最為穩(wěn)定而持久的，寄希望于單靠控輟保學(xué)來實現(xiàn)教育機(jī)會均等，充其量不過是打打擦邊球而已。

四、控輟保學(xué)政策合法性重建途徑

2020年是脫貧攻堅收官之年，就教育系統(tǒng)而言，義務(wù)教育學(xué)生因貧失學(xué)輟學(xué)問題也將得到歷史性地解決，這是“義務(wù)教育有保障”的標(biāo)志性成果和前所未有的重大突破，也是打好控輟保學(xué)這場命運(yùn)之戰(zhàn)、未來之戰(zhàn)、振興之戰(zhàn)、長治久安之戰(zhàn)的意義所在。面對各種新挑戰(zhàn)，黨和國家應(yīng)高度重視控輟保學(xué)政策的合法性問題，著力培育控輟保學(xué)政策合法性的新資源。

（一）推進(jìn)教育扶貧實踐，強(qiáng)化控輟保學(xué)政策合法性的意識形態(tài)基礎(chǔ)

在教育公平的價值引導(dǎo)下，推進(jìn)教育扶貧理論的實踐。受決策影響的所有人都有權(quán)利和機(jī)會參與到?jīng)Q策制定過程中去，它要求自由而平等的公民以公共利益為取向，經(jīng)過理性的對話討論、平等的溝通交流、公開的相互陳述為彼此都能接受的理由，在遵循公共利益的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，作出具有集體約束力和公信力的公共決策。同時，還可以更準(zhǔn)確、具體地界定公共政策問題，強(qiáng)化公共政策問題界定的合法性、公開性和責(zé)任性，促成利益相關(guān)者在政策執(zhí)行階段形成更多的自愿性合作，減少政策在執(zhí)行過程中的“回火”問題。[6]

廣西河池市天峨縣控輟保學(xué)政策下，提高站位，切實增強(qiáng)控輟保學(xué)工作的責(zé)任感和緊迫感教育扶貧作為脫貧攻堅工程中的一項戰(zhàn)略性措施之一，是完成“兩不愁三保障”中“義務(wù)教育有保障”的首要任務(wù)，對于助推精準(zhǔn)脫貧具有十分重要的意義。認(rèn)清形勢，提高認(rèn)識，強(qiáng)化政治責(zé)任和政治擔(dān)當(dāng)，統(tǒng)一思想，深化認(rèn)識，時刻繃緊控輟保學(xué)這根弦，切實增強(qiáng)控輟保學(xué)工作的責(zé)任感和緊迫感，把控輟保學(xué)工作抓實抓細(xì)，確保打贏義務(wù)教育保障戰(zhàn)役。

（二）完善控輟保學(xué)政策機(jī)制，夯實控輟保學(xué)政策合法性的績效基礎(chǔ)

教育決策過程合理如何保證控輟保學(xué)政策內(nèi)容是合規(guī)律與合目的的統(tǒng)一，需要訴諸于控輟保學(xué)決策過程的合理化。決策過程是一個“行政吸納政治的過程。”

因此，政治結(jié)構(gòu)決定了由誰來決策和怎么決策。控輟保學(xué)政策合法性通過完善政府教育決策，增強(qiáng)其有效性。

完善控輟保學(xué)政策的制度建設(shè)，開展專項突擊行動和實行持續(xù)跟蹤責(zé)任制落實好“雙線四包、一線超前、兩線互動、法不缺位”的工作職責(zé)。把輟學(xué)生、疑似輟學(xué)生進(jìn)行責(zé)任分解細(xì)化，落實相關(guān)責(zé)任人，壓實工作責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力。縣委、縣人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)積極落實主體責(zé)任，高度重視控輟保學(xué)工作。研究部署控輟保學(xué)各階段工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門集聚教育扶貧合力，嚴(yán)格按照有關(guān)文件精神狠抓落實。為全面完成義務(wù)教育控輟保學(xué)目標(biāo)任務(wù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建工作專班，實行“雙控一保”工作機(jī)制，加強(qiáng)工作聯(lián)動，確保義務(wù)教育階段適齡兒童有學(xué)上有書讀受教育。為攻克義務(wù)教育“保學(xué)”難題，高位推動，壓實雙線四包責(zé)任。每季度縣委、縣人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自研究部署控輟保學(xué)工作。縣、鄉(xiāng)、校、班層層簽訂《控輟保學(xué)工作責(zé)任狀》，落實責(zé)任到人。全縣整合退休教師、鄉(xiāng)村教師等力量對無法隨班就讀的45名殘疾智障適齡兒童少年開展送教上門服務(wù)。制定了“一校一冊、一人一檔、一生一案”的幫教措施。同時，通過情感勸學(xué)、行政促學(xué)、司法督學(xué)成功勸返46名輟學(xué)學(xué)生，其中貧困學(xué)生9名。截止2020年3月底，全縣義教育階段輟學(xué)學(xué)生10人，無建檔立卡貧困生輟學(xué)。2019年全縣九年義務(wù)教育鞏固率95.2%。為打贏控輟保學(xué)工作和教育脫貧攻堅戰(zhàn)典定良好的基礎(chǔ)。增強(qiáng)了控輟保學(xué)政策合法性的績效基礎(chǔ)，夯實控輟保學(xué)政策有效性。

總之，在防返貧新的歷史時期重塑控輟保學(xué)的合法性，應(yīng)以制度合法性為主導(dǎo)，同時也離不開意識形態(tài)合法性與成果績效合法性。只有將三者有機(jī)整合、相互促進(jìn)，[7]才能共同構(gòu)筑控輟保學(xué)的合法性基礎(chǔ)，提高控輟保學(xué)的社會地位，使其取得社會的廣泛信任和認(rèn)可。

參考文獻(xiàn)

[1]趙爽.教育政策合法性研究[D].東北師范大學(xué)，2005.

[2]曾錚.云南省邊境地區(qū)控輟保學(xué)政策執(zhí)行研究[D].云南師范大學(xué)，2019.

[3]《人民日報》2017 年 1 月 25 日.

[4]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社 2014 年版，第 682 頁.

[5]陳振明 . 政策科學(xué)： 公共政策分析導(dǎo)論[M]. 北京： 中國人民大學(xué)出版社，2003： 239

[6]王舉.教育公平：教育政策合法性的價值前提[J].當(dāng)代教育論壇，2015，01：58-61.

[7]陳秀瓊.中國民族院校的合法性：挑戰(zhàn)與應(yīng)對[J].民族教育研究，2011，2203：78-81.