“雙碳”目標下國家高新區綠色發展研究

周力

（科學技術部火炬高技術產業開發中心，北京 100045）

引言

國家高新技術產業開發區（以下簡稱“國家高新區”）建設發展始于1988 年。截至2021 年，全國共有169 家國家高新區，在國民經濟發展中發揮著重要作用。2019 年，國家高新區貢獻了全國生產總值的12.3%。經過30 多年發展，國家高新區已經成為我國實施創新驅動發展戰略的重要載體，在轉變發展方式、優化產業結構、增強國際競爭力等方面發揮了重要作用，走出了一條具有中國特色的高新技術產業化道路[1]。在“十四五”開啟全面建設社會主義現代化國家新征程之時，國家更是賦予了國家高新區建設成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區的新歷史使命[1]。

進入新時代，我國提出了力爭二氧化碳排放于2030 年前達到峰值，并努力爭取2060 年前實現碳中和的戰略目標[2]。實現碳達峰碳中和，一方面正在引起廣泛而深刻的經濟社會系統性變革[3-5]，另一方面必將推動科技革命進而引發經濟社會環境的重大變革[6]。中國應對氣候變化，將要完成全球碳排放強度最大降幅，用全球歷史上最短的時間實現從碳達峰到碳中和[4]，壓力挑戰尤其巨大。2021 年10 月，國家發布《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《國務院關于印發2030 年前碳達峰行動方案的通知》，全面部署推進做好碳達峰碳中和工作[7]。

工業園區是做好碳達峰碳中和必須牽住的牛鼻子[8,9]。為積極推動國家高新區在深入發展高科技、實現產業化的同時，引領碳達峰碳中和技術創新和產業轉化，科技部在“國家高新區綠色發展專項行動”[10]中提出，在國家高新區率先實現聯合國2030 年可持續發展議程、工業廢水近零排放、碳達峰、園區綠色發展治理能力現代化等目標，部分國家高新區率先實現碳中和。今年以來，國家高新區統一啟動綠色發展五年行動方案編制，如何堅持“一園一策”，做好碳達峰碳中和行動路線圖，既是管理的重大需求，也具有重要的研究價值。

為此，本文通過剖析國家高新區綠色發展內涵，從管理視角探討國家高新區深化綠色發展的重點任務，以及做好碳達峰碳中和的戰略路徑，以期從不同視角準確把握國家高新區在碳達峰碳中和目標下面臨的新挑戰和機遇，推動國家高新區綠色發展取得更大的成效。

1 國家高新區的戰略定位與發展演變

1.1 近20 年國家高新區戰略定位演變特征[11]

在進入21 世紀至今的20 年里，是國家高新區快速發展的重要階段，相應的國家戰略需求、國家高新區戰略定位也經歷了多次演變。我國圍繞“發展高科技、實現產業化”、全面持續深化“又高又新”等方面，對推動中國工業園區的轉型提升發展進行了積極的探索。期間，幾個重要的戰略定位演變概述如下：

2001 年9 月，國家高新區提出“二次創業”，核心是提高自主創新能力，加強創新體系建設，走內涵式經濟發展道路。2005 年，國家高新區著力加快轉型，特別要從主要依靠土地、資金等要素驅動向主要依靠技術創新驅動的發展模式轉變，從推動產業發展由大而全、小而全向集中優勢發展特色產業、主導產業轉變。2006 年，國家首次把自主創新作為對國家高新區的首要要求提出，要求國家高新區成為促進技術進步和增強自主創新能力的重要載體。2012 年，科技部對國家高新區提出“四個跨越”的目標，其中要求國家高新區從工業經濟、產業園區，向創新經濟、現代生態文明和諧高科技社區跨越。

2020 年，國務院《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》明確提出，為進一步促進國家高新區高質量發展，發揮好示范引領和輻射帶動作用，將國家高新區建設成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區，賦予了國家高新區新的使命和戰略定位。

1.2 國家高新區發展成效

首先，筆者比較了2009 年和2019 年國家高新區綜合發展的主要數據，從國家高新區經濟總量、對國民經濟的貢獻、國家高新區個體平均水平、經濟結構等方面分析國家高新區整體發展成效。

2009 年，國家高新區在科技創新、企業集聚、產業升級和經濟發展等方面展現出強勁的成長性，較好地體現了國家對高新區“促進經濟又好又快增長”的期望[12]。2019年，國家高新區在支撐國民經濟健康平穩發展方面的作用進一步強化，科技創新資源持續集聚、關鍵核心技術的自主創新和成果轉化持續提升[13]。從具體數據來看，2009—2019 年，國家高新區數量從56 家增長到169 家；年末從業人數從815.3 萬人增長到2213.3 萬人，增長171%；單體平均經濟規模，以營業收入計從1405 億元增加至2281 億元，工業總產值從1092 億元增加值1422 億元，國內生產總值（GDP）從413 億元增加至718億元，園區個體的平均經濟規模有顯著提升；從工業總產值與營業收入的比值看，從78%降至62%，園區的產業結構從制造業為主向多產業發展明顯轉變，轉方式調結構邁向高質量發展成效明顯。以2019 年為例，國家高新區勞動生產率（36.4萬元/人）是全國全員勞動生產率（12.8 萬元/人）的2.8 倍，經濟效率持續提高。

其次，國家高新區綜合評價從2015 年開始考核規模以上工業企業萬元增加值綜合能耗，著力推進發展與資源能源的脫鉤發展；并于2017 年開始以問卷調查評價高新區PM2.5低于50 μg/m3的天數，從能耗強度下降和空氣質量改善兩個方面引導和推動國家高新區踐行綠色發展理念。2015—2019 年的綜合能耗強度變化見圖1[9]。“十三五”期間，國家高新區規模以上工業企業萬元增加值綜合能耗持續下降，平均水平低于《國家生態工業示范園區標準》中能耗強度標準值[14]。

圖1 國家高新區2015—2019年能耗強度變化

2021 年4 月，科技部修訂了《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》。在推動綠色發展方面，綜合評價指標體系從單位增加值綜合能耗、園區二氧化碳排放量增長率、園區總綠地率幾個方面對綠色低碳績效進行量化評價，既衡量園區量化溫室氣體排放總量的變化趨勢，也引導園區通過能耗強度和二氧化碳排放總量深化產業結構調整。

2 國家高新區做好碳達峰碳中和面臨的主要挑戰

做好碳達峰碳中和是一項極為復雜且長期動態變化的系統工程。高新區是開發區或產業園區的一種，本質都是在有限的物理空間內的產業集聚，是一個相對較小的物理空間和開放的經濟活動載體。

結合管理實踐，本研究認為國家高新區開展碳達峰碳中和工作目前主要面臨以下技術難點與挑戰：

第一，園區空間邊界多樣化導致碳核算邊界更加復雜。當前國家多個部門針對園區開展綠色低碳循環相關示范試點項目，碳達峰碳中和相關內容多以能耗總量和強度控制、二氧化碳排放強度等指標作為考核。這一工作的關鍵基礎是對園區的空間范圍進行明確界定。國家分別在2006 年和2018 年發布了國家級和省級開發區的名錄及核心區面積，但實際發展中，園區的實際開發和管轄面積往往超過名錄中核心區的面積。在碳排放核算中，與園區外部輸入的電力、熱力等二次能源消耗相關的間接二氧化碳排放是一個普遍的現象，這就需要明確界定園區區域和范圍，即開發區面積范圍、能源消耗統計范圍、二氧化碳排放核算邊界等，采用實際管理邊界還是批準邊界，這是實際工作中一個突出的現實問題。

第二，高新區精細化碳管理面臨復合型技術難題。全國169 家國家高新區發展水平地域差異大、產業門類種類多、生產原料及產品多處在產業鏈后端及價值鏈高端，且多涉及企業核心機密，開展國家高新區定量化、精細化減污降碳協同，面臨跨供應鏈、產業鏈、價值鏈、多系統融合等復合型技術難題。在國家高新區開展綠色發展五年行動方案編制過程中發現，不少國家高新區在碳排放及綠色發展相關的數據統計基礎仍較薄弱。

第三，園區普遍對碳達峰碳中和與發展之間的關系認知不充分不全面。基于調研發現，園區擔心能耗總量和強度雙控、碳排放總量和強度雙控會抑制園區的發展，會出現劣幣驅逐良幣的問題。從前述分析可見，國家高新區乃至許多發展成熟的園區，其能耗強度乃至勞動生產率在全國乃至園區中均處于領先，進一步降低能耗強度及能源總量的邊界成本面臨快速攀高的壓力。如何科學客觀地針對高技術產業集中的園區、高新技術支撐的傳統制造業園區、傳統產業為主但支撐產業鏈基礎的國家高新區等，進行共同降碳強度但有區別地控制碳排放總量的分類指導策略，是園區普遍關心和科學決策的現實挑戰。

第四，國家高新區碳達峰碳中和目標仍存在管理制度不明確的問題。一方面是園區是否應具備執法權：一些園區原來有能源執法職能，后來隨機構改革而裁撤了該職能。另一方面是園區法律執法的歸口問題不明確：執法是由園區經濟發展部門、生態環境管理部門或者科技部門負責等，還需要在實踐中結合不同園區的實際進行探討。

總體來看，不論國家高新區還是其他類型的園區，在做好碳達峰碳中和、深化綠色高質量發展的過程中，尚存在物理邊界不清晰、統計標準不統一、基礎數據不透明、碳達峰碳中和與園區發展的關系不明朗、碳管理機制不明確等現實挑戰，導致國家高新區碳排放家底不清，制定碳達峰碳中和路線圖還面臨較多技術和管理挑戰。

3 國家高新區雙碳戰略驅動綠色發展的內涵與重點任務

3.1 國家高新區碳達峰碳中和與綠色發展的關系辨識

理解綠色發展的內涵，碳達峰碳中和戰略目標與綠色發展的相互關系，對于推進國家高新區雙碳戰略目標驅動的綠色發展具有重要意義。關于綠色發展的內涵，從國內和國外兩個視野進行闡述。

2015 年10 月29 日，習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上講話指出：“綠色發展注重的是解決人與自然和諧問題”[15]。2016 年1 月18 日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話再次指出：“綠色發展，就其要義來講，是要解決好人與自然和諧共生問題”[16]。總書記前后兩次講話對綠色發展的闡述發生了重要的變化，一是體現在從“解決”到“解決好”的變化；二是反映在從“人與自然和諧問題”到“人與自然和諧共生問題”的變化。“解決好”清晰地反映了推進綠色發展的目標導向。“共生”是自然界的普遍現象，反映的是自然界不同物種之間的合作關系，通過共享食物、能量、棲息地等實現互惠互利。從“和諧”到“和諧共生”，進一步突出了人與自然生命共同體的關系。2018 年5 月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上對此進行了深刻闡述[17]。

黨的十九大報告強調“要堅持人與自然和諧共生”，將推進綠色發展作為生態文明建設的重要路徑之一，并全面闡述了推進綠色發展具體方式，包括：法律制度和政策，綠色低碳循環發展的經濟體系，綠色技術創新體系，能源生產和消費革命，清潔低碳、安全高效的能源體系，資源全面節約和循環利用，節水節能降耗行動，生產系統和生活系統循環鏈接，綠色生產生活方式，以及綠色細胞建設等方面。

從國際視野看，聯合國環境署在2011 年發布的《經濟增長中實現自然資源使用與環境影響的脫鉤》（Decoupling Natural Resource Use and Environmental Impacts from Economic Growth）報告中[18]，提出了綠色發展的愿景：為提升人類福利，經濟活動的自然資源消耗及環境影響實現從相對脫鉤到絕對脫鉤發展。脫鉤，簡而言之就是在經濟增長的同時減少水、化石燃料等資源的消耗，解開經濟發展和環境退化之間的鏈接。脫鉤代表了推動綠色發展的一種戰略選擇，意味著每單位經濟產出使用更少的資源，并減少資源使用或經濟活動的環境影響。綠色發展強調在保證生態環境容量和資源承載力前提下，把生態環境保護作為實現區域可持續發展的重要手段的一種新發展理念，究其根本，是在經濟、環境和社會發展之間尋求一種利益最大化的發展模式，追求一種高效益、高質量的可持續發展模式。

3.2 國家高新區做好碳達峰碳中和推動綠色發展的重點任務

中共中央、國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確“開展碳達峰試點園區建設”，國務院《關于印發2030 年前碳達峰行動方案的通知》中共13 處部署園區相關工作，特別是“選擇100 個具有典型代表性的城市和園區開展碳達峰試點建設”，這為國家高新區創新發展帶來了機遇。本研究結合國家高新區綠色發展行動方案編制工作實踐認為，需要從管理部門和園區視角同時著眼，提出國家高新區推進綠色發展的重點任務思考和建議。

3.2.1 管理部門宜推進的重點任務

（1）開展試點園區建設，首要完善方法體系和標準體系。以國家高新區綠色發展示范園區建設為抓手，選擇若干代表性園區，開展試點，突破園區碳核算面臨的跨供應鏈、產業鏈、價值鏈、多系統融合等復合型技術難題，建立園區碳核算方法體系及標準，并加快完善園區支撐碳達峰碳中和的基礎數據統計體系建立和碳管理系統建設。

（2）“一園一策”研究制定碳排放強度與總量雙控目標和碳達峰路線圖。宜根據不同地區、不同階段、不同發展基礎和創新資源等情況，研究提出國家高新區乃至各類園區碳排放強度與碳排放總量雙控目標，并提出碳達峰碳中和分類實施方案。建立典型產業集聚的園區低碳技術產業體系，設計園區全面深度低碳發展的目標和路線圖。“十四五”期間重點解決試點園區碳生產率①碳生產率指單位碳排放量產生的園區增加值，carbon productivity。如何邁上一個大臺階的問題，即“十四五”碳生產率倍增的切實可行的技術路線。建立多層級目標責任、主體責任、行動責任體系：各級黨委和政府要扛起主體責任，將減污降碳全面納入規劃體系和治理體系，做到有目標、有措施、有檢查。將碳減排責任壓實到企業，企業層面從生態設計、綠色供應鏈視角，全過程建立目標責任體系。

（3）完善考核建立長效管理機制。推動建立國家高新區碳達峰碳中和長效工作機制，營造深度低碳及碳中和技術創新的良好環境。試點園區宜建立由管委會主要領導負責抓總、黨政同責、系統推進的工作機制；園區管理部門組織建立碳達峰碳中和專家庫，建立專家跟蹤研究幫扶機制，點對點加大技術支持力度；試點工作要結合園區實際，強化研究支撐和積極探索，注重積累成功經驗，建立交流機制，豐富交流渠道，加強先進園區的學習交流和經驗推廣。

3.2.2 園區層面的重點任務

結合科技部火炬中心正在開展的國家高新區編制綠色發展五年行動方案工作，本文進一步提出以下園區層面應重點開展的主要任務。

（1）全面定量地對園區綠色發展的現狀進行摸底。通過橫向縱向對標，重點分析以下方面：園區生態環境管理制度建設完善；科技創新驅動節能環保產業、新能源產業、清潔生產產業等綠色產業和綠色低碳技術發展；綠色創建開展情況，包括生態工業園區、循環化改造、綠色園區、低碳園區、可持續發展議程創新示范區創建，環境污染第三方治理、生態環境導向的開發模式（Ecology-Oriented Development，EOD）、“無廢城市”建設、污水零直排示范區建設，企業綠色產品、綠色工廠、綠色供應鏈管理、清潔生產審核等方面；產業鏈條化循環化、資源能源集約節約利用等方面；總結“十三五”期間園區通過綠色發展在經濟、產業、資源能源、環境質量等方面取得的成效；識別園區深化綠色轉型高質量發展面臨的挑戰。

（2）系統定量地評價園區低碳發展成效。結合園區數據統計基礎，至少對“十三五”時期乃至近十年間園區的能源消耗總量、能源結構、可再生能源使用情況進行定量分析，開展物質流和能量流的動態演化分析，在此基礎上對園區的碳流進行核算；進而對園區的碳生產率（或二氧化碳排放強度）進行橫向和縱向比較，橫向比較指的是與同類園區或先進園區進行比較，縱向比較指的是對園區過去一段時間二氧化碳的排放總量、排放結構、碳生產率以及畝①畝，中國市制面積單位，1 畝≈666.7 平方米。均效益類指標的動態變化等進行分析，研判園區當前低碳發展的態勢。二氧化碳排放總量的核算應至少包括范圍一和范圍二，數據條件好的園區可核算范圍三主要的排放。

（3）實事求是研判園區綠色發展挑戰。通過橫向縱向比較，全面客觀地分析園區深化綠色發展面臨的挑戰是承上啟下制定綠色發展目標指標、碳達峰路線圖以及提出重點任務的關鍵。實踐中，從部分園區編制的綠色發展五年行動方案看，園區對挑戰的認識、凝練和分析尚顯不足，缺乏足夠的深度和戰略高度。為此，結合國家高新區的定位，需要從以下8 個方面全面客觀地進行分析：

一是企業開展綠色技術創新的內生動力和實施技術自主創新的潛力、園區科技創新資源及高端創新要素的集聚能力、園區支撐高新技術加快產業轉化的實力等方面面臨的挑戰。二是園區發展空間面臨的制約，包括空間的協調性、產業用地集約化、園區與所在行政區的協調性等方面面臨的挑戰。三是軟實力方面的制約，如統計體系建設、園區環境治理體系和治理能力現代化建設等方面潛在的制約。四是企業整體實力的制約，既包括龍頭企業的引領能力，也包括園區中小規模企業成長為小巨人型企業的潛力等。五是與區域內其他園區及同類行業主導的其他園區之間的競爭合作及共同體建設面臨的挑戰。六是已逐漸顯現的能源總量和強度雙控現實壓力對園區產業規劃及儲備項目發展的深遠影響等。七是建成區產業和布局形成的資源能源效率鎖定效應、職住平衡問題、生產系統和生活系統共生鏈接短板等。八是基礎設施、配套支撐體系和機制等方面是否存在短板等。

（4）科學地研究制定園區綠色發展的目標和指標。貫徹落實《國家高新區綠色發展專項行動實施方案》（國科發火〔2021〕28 號），重點突出產業發展強、科技創新強、資源效率高、環境治理優、基礎設施好、區域一體化等方面，結合園區實際，兼顧與國家生態工業示范園區、循環化改造、綠色園區等相關指標體系的結合，提出各國家高新區個性化的目標和指標體系。

針對目標指標，結合國家層面對園區綠色發展的要求，按照可操作、可實施的原則，在推動節能減排、優化綠色生態環境，加強綠色技術供給、構建綠色技術創新體系，發展綠色產業、育強綠色產業體系等方面設計重點任務，落實建設項目，提高目標指標的可達性。

（5）“一園一策”研制碳達峰路線圖。不論是國家高新區還是其他園區，開展碳達峰碳中和路線圖設計，都要綜合考慮園區的土地開發利用及儲備情況、中長期產業發展及經濟社會發展規劃、區域產業發展在國家總體戰略中的定位、園區企業及細分行業的資源產出率、碳排放強度、同行業先進水平等，“一園一策”，建立資源、能源、碳排放等多要素約束的碳達峰路線圖決策模型。碳達峰路線圖編制需要同時考慮將減污降碳協同增效作為反向優化園區產業結構優化、升級提效的著力點，研究制定減污降碳不同情景下存量產業的提升目標和增量產業的準入控制門檻，以及結構優化的路徑。

4 結論與展望

國家高新區作為引領園區高科技和產業化發展的先行示范區，應認真貫徹落實習近平總書記對碳達峰碳中和系列講話精神，中共中央、國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和國務院《關于印發2030 年前碳達峰行動方案的通知》要求，充分認識綠色發展作為新發展理念之一，是高質量發展的重要標志和底線，是引導經濟發展方式轉變，構建人與經濟、自然、社會、生態、文化協調發展新格局的重要內容，對實現“十四五”時期國家高新區高質量發展具有重要意義。

為推動國家高新區走好碳達峰碳中和，全面深化綠色發展，帶動330 余家省級高新區乃至全國其他工業園區綠色發展，應堅持“發展高科技、實現產業化”發展方向不動搖，當前主要著力點仍應放在提高資源能源利用效率；通過實施基礎設施綠色化、加強環境治理可有效推動區域綠色發展；同時國家高新區應積極發揮區域創新的重要節點作用，更好服務于國家重大區域發展戰略，引領帶動區域協同發展。