公立高校引入PPP模式的探索

阮旭華

(福建農林大學，福建 福州 350002)

黨的十九大將建設高等教育的“雙一流”目標寫入報告，當前我國正處于向高等教育強國跨越的建設進程中，高校要實現“雙一流”建設內涵提升，基礎設施和信息網絡更新改造、設備和圖書資料的購置、科技創新和優秀人才的培養，對高校來說十分必要。在經歷了2020年新冠肺炎疫情后，短期內國家財力增長有限，對高校的財政支持難有顯著增長，高校財務面臨的最大瓶頸是資金短缺。PPP模式作為新型融資渠道，因其社會效益、項目建設需求等方面較為特殊，備受學者關注。但由于缺乏明確的政策指導、成本分擔機制不明確、PPP項目選擇不合理等原因，部分高校PPP項目的實施并未達到其目標。

1 PPP的內涵及高等學校PPP融資現狀

1.1 PPP的內涵

PPP模式即公私合作制，鼓勵社會資本與政府進行合作，以特許經營權的方式共同參與公共基礎設施的建設。在合作過程政府以最少的財政投入實現公共服務產出，而社會資本以同樣的資金獲取穩定的投資回報。在理解PPP模式和其他模式的不同時，尤其需要注意PPP后期管理的環節，政府在后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期參與更深。作為時下常提及的社會資本承擔的模式如BT、TOT等，如果沒有屬于完整周期內政府和企業全程管理的環節的項目，均不是PPP項目的表現形式。

1.2 高等學校PPP融資現狀

社會資本與高校的合作中，早期多以BT項目的形式參與高校的后勤設施建設，并完成項目移交過程，這種建設—轉讓的形式，只是高校與社會資本開展的初期合作，并非PPP的形式。2013年以來，我國政府開始加大對PPP模式的推廣應用，主要是醫療和交通領域，近兩年在教育領域也有少數新校區建設項目嘗試。當前，國內采用PPP項目開展融資主要集中在公共交通等領域，但在高等教育領域，PPP模式參與的應用案例極少，實施起來也存在諸多困難。

截至2021年3月，財政部PPP綜合信息平臺的資料顯示，目前項目管理庫中在庫項目共有10 021個、項目金額154 545億元，其中教育項目485個、項目資金2 804億元(項目數量占比4.84%、資金占比1.8%)；而485個教育項目中，基本是針對基礎和職業教育領域，高等教育項目僅60個項目金額618.9億元，高等教育在PPP項目中的比重非常低。這60個項目中，公立本科的PPP項目僅占28個12.9億元，可見高等教育領域運用PPP的項目運用率非常低。從PPP運作方式上看，現有完成以及在庫的高等教育主要采用BOT方式。而回報機制中可行性缺口補助是目前教育PPP項目的主要回報機制，在高等教育PPP中有60%項目采用。從圖1可以看出各省高等教育領域開展PPP項目的總量不大，最多的是浙江省和山西省，最少的是江西省和陜西省，開展PPP項目的體量與各地出臺的支持政策極大相關。

圖1 各省高等教育PPP在庫項目建設情況

2 公立高校融資現狀及問題

高等教育發展的近20年，公立高校資金不足的問題一直困擾著高校管理者。當前高校在多元化融資方面主要面臨以下困境。

2.1 多渠道籌資面臨困境

實現高等教育經費來源多元化是我國高等教育發展追求的目標。自政府引導、高校籌資和學術研究等角度，均期望實現該目標，但自1998年擴招的20多年來，公立高校最主要的資金來源卻仍是財政撥款為主、學費為輔的“二元結構”，難以形成“多元”格局。從政府對高校實施銀行貸款化債后，“十二五”以來許多高校因為校區建設、設備更新、平臺建設又增加了銀行貸款，形成了目前的“三元”結構。“十二五”以來我國公立高校財政撥款占收入比有了明顯的降低，資金結構有所改善，但財政撥款還是最主要的融資方式。從教育經費統計年鑒的數據可以得出，公立高校財政撥款仍然是為主的，在經費總收入中基本維持在55%～60%。特別在新冠疫情后、財政緊平衡的經濟背景下，高校大力推動內涵建設，對建設資金的需求不降反升。目前公立高校獲得的財政撥款、事業收入等只能滿足人員經費和日常教學科研需求，無法承擔基礎設施建設和教學科研條件改善投入。所以，日益增加的教育成本與穩定的財政投入、有限的居民收入之間，多元化程度低導致整體融資結構不合理，多渠道籌資面臨困境。

2.2 財政撥款仍是高校的主要經費來源

“十二五”以來，高等教育發展進入了新的時代，高等教育經費總量也持續保持高投入狀態，教育經費的增長基本保障了高等教育的內涵發展。2020年國家對高等教育的財政性教育經費撥款實現了新的突破，達到40 046.55億元，占國內生產總值的4.04%。自2012年以來，4%成果得到穩固。“雙一流”建設以內涵式發展為主線，更注重對人才、學科、平臺的投入，也同樣意味著要進一步加大對高等教育經費的投入力度。近年來高校財政撥款和教育經費投入不斷增加，財政撥款幅度均超過GDP的增長幅度。就地方高校而言，也同樣是體現了地方政府對地方高校的重視，各地都從有限的財政盤子中安排高等教育經費來支持高校發展，地方高校財政撥款2018年較2008年增長了近4倍，已經達到5 046.9億元。從這些數據可以得到國家對高等教育投入的重視，高等教育的財政撥款實現了大幅增長。

2.3 融資風險加大

受制于融資渠道的單一，高校的融資風險也展現出來——償還性資金來源的金融機構和融資租賃公司高額的利息使其產生嚴重的財務危機。以10多年前的吉林大學為例，超20億元的校園債務曾嚴重影響了學校的教學和科研活動。又如福建省高校2019年貸款余額有40億元，“十三五”期間貸款余額并未下降。而貸款債務必然導致增加高校還本付息的壓力，融資風險進一步加大。

2.4 社會捐贈的吸引力不均衡

近年來，高校捐贈收入占比逐年下降，對高等教育的捐款總量無明顯增長。根據2019年教育經費統計年鑒(見表1)，2018年高校獲得的捐贈收入明顯增長緩慢，取得了51.24億元捐贈收入，只占總收入的0.43%，在高校教育收入占比不及1%。相比2012年，只增加10億元、增長了20%，這個比例低于高等教育經費總投入的增長率50%，而且捐贈占比較2012年下降了0.1%。同時也發現高等教育投入達到生均1.2萬元的目標(2012年)以來，各地區(見表1)7年間總體上捐贈收入未有明顯增長，不僅捐贈收入的增幅與GDP的增幅并未呈正相關，同時也反映區域捐贈收入占比不均衡，說明高等教育對社會資本的吸引力不足。財政部和教育部在2018年設置專項資金，對中央高校的捐贈，采取配比獎勵的規定，引導和鼓勵中央高校開展捐贈籌資，各地也結合財力及實際出臺資助辦法。從實施的兩年看，成效并不十分顯著。

表1 2018年捐贈收入情況對比 (億元)

我國高校財政撥款和總經費投入雖然實現了雙增長，但由于高校處于不斷的發展中，高校現有的資金仍難以滿足內涵發展的需求。從財政撥款比例居高不下，也說明不是政府財政性經費投入的努力程度不夠。但在雙一流建設的大背景下，高校是以政府主導的供給模式，一方面，雙一流內涵建設亟需加大政府財政性經費投入，另一方面，非財政撥款經費籌集形式單一，籌資力度較弱，導致供給結構失衡和供給數量不足。

3 高等學校引入PPP的可行性

3.1 政府出臺一系列政策支持推廣

2015年5月19日，國家出臺了公共服務領域推廣PPP的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)，從國家層次提出要大力支持社會資本在公共服務領域開展項目合作。2020年財政部印發了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》，為公立高校實施PPP提供政策支持。2017年至今，國家不斷出臺政策和激勵措施，從財稅等方面進一步激發民間資本投資公共領域，同時出重拳規范PPP發展，這些都表明政府對社會資本準入公共建設的重視，也是政府搭建平臺解決社會資本發展和資金投向的問題。

3.2 PPP融資模式為高校的發展帶來了機遇

高等學校作為為黨育才、為國育人的前沿陣地，屬于準公共產品，因此PPP融資模式在滿足高校支出需求方面具有天然的優勢，理應成為社會資本和私人力量投入教育領域的重要渠道之一，不僅可以緩解政府的財政壓力以及高校建設的融資困難，使其專注于社會公共事務的規劃管理和教學科研質量的提升，還能激發社會資本的活力，優化社會資源的配置。PPP融資模式作為新興的融資模式，為高等教育的發展帶來了機遇，從高校實踐來看可以圍繞以下幾個方面開展。

3.2.1 助力后勤平臺建設。 高校的后勤保障主要有宿舍、食堂、校園環境建設以及宿舍門禁系統、一卡通系統等硬軟件投入。目前多數高校特別是地方高校，在后勤建設和管理上比較薄弱，僅能滿足基本的運轉和管理。隨著創建平安校園、智慧校園的推廣實施，高校在硬軟件建設上都存在優化空間。PPP模式引入高校后勤建設和管理，不但能夠實現建設智慧化后勤管理平臺，在對平臺的后期維護方面，也能發揮社會資本專業優勢，減輕高校的負擔。高校作為社會資本的需求方，具有穩定的現金流，目前以后勤平臺作為項目建設的市場條件成熟，是高校最適宜使用PPP模式的項目，也是最吸引社會資本的高校項目。如學生宿舍門禁系統建設和升級項目，住宿費收入回報資金確定；又如高校安防系統項目，門禁和監控的硬軟件設備也具有成熟的市場機制，項目價格在談判階段就基本上可以確定，這對高校而言項目建設合同價也好測算，對社會資本方而言，也有利于付費現金流和保證回報的穩定性。

3.2.2 助力科研平臺建設。 雙一流建設進程，科研能力和科研成果無疑是非常重要的指標，也是高校綜合實力的重要標志。當前，高校主要通過對外爭取科研經費和學校支持來保障科研的開展，但研究經費不足和科研管理不科學，已經成為制約高校提升科研水平的重要原因。高校應根據科研平臺建設的目標，積極開展與行業企業的合作，建設標志性的科技創新平臺，發揮高校優勢，促進產學研的深度融合。如實驗室、自動溫室等研究設施項目，從建設效果來說屬于具有一定科技含量的先進的研究設施，在實施過程中投入符合高校目標的先進的科研設備，在后續管理中要加強實驗室設施設備的維護，這些可以借助社會資本的資金優勢和管理優勢；高校則由科研項目使用人(或政府)付費，并通過以及開展對大型儀器設備的共享服務，以使用場所及設備開展付費服務，建設科研平臺的高校往往具有科研優勢，對項目而言科研項目的使用付費是一種穩定的現金流。PPP模式達到管理和使用的分離管理，助力高校掌握雙一流發展的先機完成科研平臺的搭建，助推高校教師專心于科研和教學業務。

3.2.3.助力教學平臺建設。 PPP模式引入教學領域，也同樣具備優勢，通過建設及改善高校教學條件，促進高校專注于教學方法的改革，以立德樹人的理念培養出優秀的學生，達到提升高校教學質量的目的。PPP模式則可以從打造高校教育信息化平臺入手，構建虛擬仿真實驗室，助力高校加快線上資源庫的建設，實現構建數字化和個性化的教學平臺。社會資本方同樣具有資金和專業的優勢，如組織完成信息技術領域的專業人才介入開發，由社會資本方負責全程設計、管理和維護；高校與企業行業合作，共同推進線上平臺及實訓平臺建設，高校和社會資本方之間確定付費使用的權利和義務，同時也能對外開放，獲取信息共享的使用費。對社會資本方而言，高校自身的穩定和專業影響力，也是一種穩定和看好的回報機制。

4 發展高等學校PPP模式的建議

4.1 積極出臺教育PPP的政策支持

財政部發布了有關農業、旅游業、養老服務業等領域的指導意見，而在高等學校PPP模式教育方面的政策法規卻較少，有關PPP融資模式和項目的制度框架和法律法規不完善，高校PPP融資模式的發展沒有清晰的思路和方向。目前針對醫療、路政等行業，國家均出臺了規范的指導意見。因此，建議政府部門做好頂層設計，出臺專門針對教育類PPP的行業實施規定，并成立職能部門，對高校PPP項目的審批流程、監督管理、各參與方的權責、爭議或糾紛的解決與途徑等相關事務和問題予以說明和規范，提供財政、金融等一系列政策紅利，放寬高校PPP項目的參與限制，引導社會資本或潛在參與方積極參與。

4.2 推進高等教育動態的成本分擔機制

高等學校引入PPP模式融入的資金主要助力高校用于學生宿舍、食堂、綠色校園以及學校安保系統等軟硬件投入，以及對科研平臺及重點實驗室設備和高校信息化平臺建設等等。高等教育成本實行成本分擔機制，在政府、高校、個人三方之間，本著誰收益、誰分擔的原則，按比例承擔。現有的教育成本分擔比例中個人不超25%，這與城鄉居民收入水平和GDP的發展不相適應。一方面，PPP融入的后勤資金需根據受益者進行科學分攤，另一方面，應推進對教育成本的分擔的改革，形成高等教育合理動態的成本分擔機制。

4.3 創造條件積極拓寬高校PPP項目

各級政府應從政策上引導金融機構積極參與到高校PPP項目中，通過政策優惠、放寬金融機構投資高校PPP項目的限制等方式，形成公開的信息機制，為社會資本和金融機構投資高等教育指出明確投資方向，提高社會資本和金融機構在高校PPP項目中的活躍度。高校可以通過與金融機構合作，將校辦企業、科研實驗平臺、學生收費期權等資產進行證券化，運用各種金融工具為PPP項目提供資金供給。在高校PPP項目參與方式上，金融機構還可以嘗試與產業公司合作，共同作為社會資本方參與高校PPP項目，彌補自身項目建設和運營管理方面的不足。應該綜合利用各類金融機構的資金運作優勢，充分地發揮資金實力雄厚、資本運作能力強等優勢，降低高校PPP項目融資成本和融資風險。

4.4 高校應積極挖掘資源，提供多樣化的收益項目

高校要積極挖掘融資資源，對學校自身的建設項目進行分類評估，總結項目特點、盈利點及風險點，提供多樣的收益項目。對前文所述的高等教育最適合開展PPP的三大類后勤平臺建設、科研平臺建設、教學平臺建設等應進行成本及效益分析。具體分析各類基礎設施和平臺的收益情況，對經營收益較少的項目，要進行分類分析。由于PPP項目支持的重大項目金額達到上億，高校要將需求的若干項目排列組合進行“打包”，再選擇適合的PPP模式開展融資，以進行不同收益之間項目的平衡。如教學辦公類基礎設施產生的經營收益較少，宿舍類收益較平穩，對學校的建設項目通過收益平衡來組合項目，以實現PPP項目的融資。

4.5 高校要慎重選擇合作伙伴

PPP 項目涉及的實施主體一般都是三方以上參與的，涉及的主體對象有公共管理部門、社會資本、開展咨詢的機構以及參與提供資金的金融機構等。高校要慎重選擇合作對象，特別是參與建設和管理的社會資本方。從出發點說社會資本是以盈利為目的，高校是非營利單位，社會資本方開展合作的動因就是投資回報。高等教育PPP項目投資期限長，運營管理中還要符合高等教育的特點。因此，對社會資本的資金狀況、管理經驗、企業文化等方面要客觀分析評價，擦亮眼睛選擇合作伙伴。

4.6 高校應加強項目風險管理

高校要正確應對市場經濟業務過程中的風險，運用多種方法進行風險評價和預警，對PPP 項目實施全過程的運營進行規范和約束。PPP項目從項目識別開始到移交涉及多個工作環節，當前教育領域較少有成功范例可借鑒。因此，高校自身更要重視對PPP項目相關知識的學習，加強PPP業務流程、法規的學習。運用科學的風險評價方法，對PPP項目開展風險評估。重點可放在以下兩個方面：①前期立項評估，主要是融資風險測試，檢測是否有足夠的資金投入保障；②PPP 項目應有法可依有章可循，通過合同約定進行風險分配，從明確各方責、權、利，降低各合作主體的風險成本。

4.7 加強教育PPP監管

教育PPP模式因商務結構復雜，決策難度高，在決策PPP項目時必須十分審慎，在項目建設運營過程中要加強監督和管理。①接受社會監督。PPP 項目由政府職能部門審批，更要避免不公平不公正的利益輸送，保障 PPP 項目的公共屬性及公共公眾利益。教育PPP項目具有特許權，容易導致項目成本和運營成本人為虛高，形成特許綁架，造成工程價格畸高，服務質量差，工程及資金效率低下，影響政府公信力，阻礙教育 PPP 模式健康發展。②健全監管機制。作為經濟人的民間資本，為了追求自身利益最大化，也有可能在項目建設中偷工減料，導致項目建設和運營的質量與標準很難達到設計效果。因此針對教育PPP項目必須健全監管機制，從行為主體、操作流程等方面明確監管責任，使監管機構能依法監管，保證教育PPP項目持續規范運行。③建立PPP問責機制。開展全程跟蹤監督，對項目是否按審批的概算執行，工程造價是否充分遵循市場價格進行嚴格的監管，防止隨意增減建設內容和改變建設標準。嚴格把握PPP項目驗收標準和驗收程序，對項目建設質量和服務出現嚴重問題者給予嚴肅問責。形成高效及時的糾偏糾錯機制，對管理不善、運營低效造成損失的失職人員以及決算遠遠超過預算的行為依法依規嚴厲懲處。