廣西科技計劃項目管理專業機構發展現狀、評價及對策研究

黃艷芳，孔令孜，蘇秀剛，寧 夏，容建波，于平福

(廣西壯族自治區農業科學院 農業科技信息研究所，廣西 南寧 530007)

1 研究背景

2014年12月，國務院印發了《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(國發〔2014〕64號)(以下簡稱《方案》)，第一次明確提出了“依托專業機構管理項目”的要求，而委托專業機構對科技計劃項目進行管理，是改革的重要組成部分，也是重點和難點。學術界關于科技計劃項目管理專業機構的研究主要有：就國家層面研究來看，徐長春等(2016)[1]結合科技計劃管理改革的精神與進展，探討了專業機構的定位與職責、內部機構設置、管理制度與管理能力、支持與監督機制等方面的關鍵問題，提出了未來引導專業機構建設運行的建議；張輝(2017)[2]概括了專業機構的定位、項目管理模式及職能范圍，分析了當前我國專業機構建設中存在的問題，并提出了針對性建議；區和堅等(2017)[3]圍繞我國科技計劃項目管理專業機構的建設要求，結合事業單位改革情況，對其建設發展所面臨的主要問題進行了分析思考，并提出相關對策建議；高雋等(2018)[4]基于專業機構對科技項目實行過程管理的主要內容，討論了建立“里程碑”計劃管理和動態管理兩種過程管理機制的思路和方法；吳艷(2019)[5]對國家科技計劃項目管理專業機構風險管理策略進行了研究。就省級層面研究來看，主要有孫波(2016)[6]和趙明霞(2018)[7]對山西、黃柳林(2017)[8]對廣西、江笑顏(2017)[9]和薛露等(2018)[10]對廣東、李海威等(2018)[11]對西藏、黃威林(2018)[12]對云南、朱莉華等(2019)[13]對青海、謝世娟等(2019)[14]對四川、劉英如(2019)[15]對內蒙古等進行了相關研究。從總體來看，定性研究多，定量研究少；單項研究多，系統研究少；對廣西科技計劃項目管理專業機構實證研究少。

2015年11月，廣西壯族自治區人民政府印發了《關于深化自治區本級財政科技計劃和科技項目管理改革的實施方案》(桂政發〔2015〕57號)，開始推行自治區本級財政科技計劃項目委托專業機構管理的模式，由專業機構通過廣西科技管理信息平臺受理項目申請、組織項目評審、開展立項管理和過程管理，以及結題驗收等工作。本研究通過對廣西科技計劃項目管理專業機構(以下簡稱“專業機構”)進行調研，運用定性和定量分析相結合的方法，分析當前專業機構建設發展狀況以及在科技計劃項目全流程管理中存在的主要問題，構建專業機構評價指標體系及評價模型，研判專業機構的綜合能力及其影響因素，提出相關對策建議，旨在為廣西建立科學、高效、專業的科技計劃項目管理專業機構組織體系提供決策依據，為推動廣西科技計劃項目管理新一輪改革提供參考。

2 廣西科技計劃項目管理專業機構發展現狀

至2019年12月，廣西共有9家專業機構承擔科技計劃項目申請、評審、立項、過程管理和結題驗收等工作，依據《廣西壯族自治區科技廳關于印發廣西科技計劃項目管理專業機構職責分工方案的通知》(桂科計字〔2018〕142號)，項目評審和實施管理機構有3家，項目結題機構有6家。自依托專業機構開展科技項目管理以來，取得了較好成效。

2.1 內部設置基本健全

各專業機構依據職責和定位，不斷優化、調整內部設置，進一步細化、完善部門職能，提高了機構內部設置的科學性、合理性。在項目管理內設機構上，各專業機構主要分為項目管理職能部門和項目管理行政保障部門，有5家機構設置了監督部門。其中項目管理職能部門是專業機構行使項目管理職責的核心部門，按照管理流程或者項目的具體類型進行劃分；行政保障部門主要包括辦公室和財務部等，主要對機構履行項目管理職能起到必要的支撐和保障作用，促進管理效能提升；監督部門旨在對機構內部開展有效監督管理，部分未設立監督部門的機構則由辦公室等人員兼任相關工作。

2.2 制度建設逐步完善

各專業機構積極開展機構自身及項目管理制度建設，逐步完善制度體系，為項目管理實現“制度規范化、管理專業化、運行透明化”提供了制度保障。其中2家專業機構已具有較為完善的項目管理制度、財務管理制度、質量控制制度、廉政風險防控制度、知識產權制度、保密制度、檔案管理制度、專家管理制度等規章制度，但有的機構所建立的質量管理體系、保密制度及檔案管理制度等只是在原單位制度基礎上進行延伸。

2.3 管理水平不斷提高

①管理流程持續優化。各專業機構根據科技廳相關要求，結合項目管理分工和職能，制定了項目管理工作流程，并能夠根據管理過程中的實際情況和存在的問題，不斷探索和優化工作流程，以滿足項目管理工作有序、高效開展。②管理過程不斷規范。通過對每一類項目制定詳細的評估方案和評審指標、遴選專家實現隨機抽取和關聯回避制度、逐步健全信息公開制度、對項目評審和實施管理實現“線上、線下”全過程留痕記錄等方式，加強了工作質量控制，促進了項目的公平、公正。③服務意識明顯提高。通過對外公開電話，建立QQ群等形式開展服務，接受有關項目申報、受理、過程管理等業務的咨詢，發布各類通知、消息、提醒等，極大增強了服務效果。

2.4 管理能力逐漸增強

①人員隊伍建設不斷加強。在選人用人上注重吸納高學歷人員到項目管理隊伍中，加大人員業務知識、技能、法律法規等培訓力度。②信息化管理效果展現。通過使用廣西科技管理信息平臺和專家庫系統，實現了從科技項目申報、評審、立項、合同簽訂到驗收的一站式全流程在線管理。③檔案管理趨于專業。在項目管理過程中對項目相關材料和信息進行電子化、信息化處理，將紙質檔案和電子檔案相結合，建立檔案獨立管理模式等，提高了檔案管理專業性。

3 廣西科技計劃項目管理專業機構全流程管理存在的問題

根據2019年12月的調研情況來看，專業機構在全流程管理過程中仍然存在著一定的問題，主要有以下兩方面需要注意。

3.1 內部問題

3.1.1 法人治理結構不健全。《方案》明確提出，專業機構要“建立完善的法人治理結構，設立理事會、監事會”。從調研可知，僅有4家機構建有理事會或設置理事長，由有關部門、單位改建設立的其他機構基本上仍沿用原單位的法人治理結構。

3.1.2 人才隊伍專業化程度不高。在9家專業機構從事科技計劃項目管理的人員中，本科及以下學歷人員占比達73.7%；中級及以下職稱人員占比78.8%，從事項目管理3年以上人員未達總人數的一半。此外，一些專業機構仍實行“兩塊牌子一套人馬”模式，存在專業化、職業化程度較低問題，導致管理水平不高，管理能力有待加強。

3.1.3 有效交流溝通機制欠缺。不同類型專業機構之間有效溝通機制不健全，專業機構與項目承擔單位之間雙向溝通反饋機制不完善，專業機構與相關管理部門之間暢通便捷的交流渠道有待建立。

3.2 外部問題

3.2.1 相關法律法規和政策制度滯后。在專業機構建設過程中，相關的法律法規和制度建設不明朗甚至缺位。部分事業單位性質的專業機構仍延續原單位人事、財務等管理制度，不利于激發機構的發展活力。

3.2.2 專業機構業務分工有待優化。當前專業機構主要根據立項管理和驗收兩個階段來劃分業務，僅有3家專業機構需承擔包括立項評估、過程管理、審核驗收申請以及后續驗收證書制作和派發等項目前期、中期及部分后期工作，時間跨度為項目實施年份；6家專業機構承擔結題方面工作，從內容來看業務量較輕，用時相對較短，專業機構分工有待進一步優化。

3.2.3 監督評價機制尚未健全。目前專業機構監督評價機制尚未健全，由誰來監督評價、評價結果由誰來負責、評價結果由誰來使用等需進一步細化；全面反映專業機構運行情況的評價指標體系和評價方法有待完善；常規性監督管理制度有待加強；激勵人員能動性和積極性的評價結果需有效運用。

3.2.4 經費條件保障不足。從總體上來說，專業機構經費條件保障不足，經費使用靈活性較差，市場競爭力缺乏，需進一步完善相關經費制度。

4 廣西科技計劃項目管理專業機構綜合評價研究

4.1 評價指標體系構建

遵循引導性、科學性、可操作性、適用性和最小可靠等原則，根據對專業機構內涵、條件與要求、職責與任務的理解，將指標體系層次分為一級指標和二級指標兩層。其中一級指標由5個方面組成，分別是基礎條件、管理規范、管理能力、工作業績和社會信譽，二級指標由10個方面組成，具體詳見表1。采用改進的德爾菲法確定指標權重，具體的指標權重確定過程是：課題組提出指標體系權重方案，分發有關專家進行反復征詢、歸納、修改、賦值，然后經專家小組廣泛討論初步確定，經課題組匯總并分析闡述后，再提交由7名專家組成的專家組會議集中討論最終確定。

4.2 綜合評價模型構建

TOPSIS全名為逼近于理想解的排序方法，是一種適合多指標、多方案(多對象)評價分析的系統決策方法。它通過構造“正理想解”與“負理想解”來對多個評價方案進行排序。針對傳統的TOPSIS方法不能滿足決策人“均衡”原則的缺陷，本研究采用基于均衡度的TOPSIS模型建立綜合評價指數來評價專業機構綜合能力[16]，其步驟如下。

4.2.1 形成決策矩陣。設參與評價的多指標決策問題的方案集(對象集)為U={u1,u2,…,um}，指標集為F=(f1,f2,…,fn)，評價方案Ui對指標Fj的值(屬性值)記為xij(i=1,2,…,m;j=1,2,…,n)，則形成的決策矩陣A為：

4.2.2 無量綱化決策矩陣。指標類型分為效益型、成本型，其中效益型指標是指標值越大越好的指標，成本型指標是指標值越小越好的指標。為了消除不同指標量綱對決策結果的影響，需要對決策矩陣A進行規范化處理。

對于效益型指標，定義：

對于成本型指標，定義：

A經過規范化處理后，得到規范化矩陣R=(rij)m×n

4.2.3 構建均衡規范化決策矩陣。利用如下公式計算出各方案的均衡度：

其中評價方案(對象)ui的決策值Xi=(ri1，ri2，… ,rin)，得到方案ui的均衡度bi。均衡規范化決策矩陣Vb(ij)=bi×R。

4.2.4 構建加權規范化決策矩陣(V)。加權規范化決策矩陣V=(Vij)m×n

4.2.5 計算正理想解與負理想解。定義正理想點(A+)和負理想點(A-)，則：

4.2.7 計算各方案與正理想解的相對貼近度。Ci越大，決策方案Ui越接近正理想解，方案越優。

4.3 評價及結果分析

4.3.1 評價數據采集。 按照專業機構評價指標及評價標準要求，采用機構自身報送及實地調研方法采集廣西9家專業機構評價數據，在定性基礎上，邀請7家科研單位的7位專家進行評分賦值，獲取機構評價指標體系指標評價數值。

4.3.2 評價結果分析。 結果顯示，廣西9家專業機構總體綜合評價指數平均值為0.525，表明廣西科技計劃項目管理專業機構整體綜合能力還不高。不同機構建設發展不平衡，綜合能力有高有低。從各機構層面看，總體綜合評價指數高于平均值的機構有5家，占機構總數比例為55.56%；低于平均值的有4家，占比44.44%。總體綜合評價指數最高值為0.762，最低值為0.120。

就整體而言，5個維度的一級指標對專業機構的貢獻和影響是不同的。除社會信譽外，其他4個一級指標綜合評價指數平均值均高于總體綜合評價指數平均值(0.525)。其優劣順序為：管理規范>基礎條件>管理能力>工作業績>社會信譽。其中管理規范和基礎條件綜合評價指數平均值分別為0.594和0.551，排第一、第二位，是專業機構整體綜合能力的重要優勢因子，說明專業機構在管理規范和基礎條件方面建設成效顯著，其管理規范和基礎條件的整體綜合能力較強；社會信譽綜合評價指數平均值為0.494，排名最后，是影響專業機構整體綜合能力提升的制約因子，說明社會信譽整體上還有待提高。

進一步分析可知，不同類型機構的優劣因子是不同的。以總體綜合評價指數為依據，廣西9家專業機構可分為三大類型(見表2)：

表2 不同類型專業機構綜合評價指數

第一類：共5家機構，占比55.56%，總體綜合評價指數為0.726，該類機構的基礎條件、管理規范、管理能力、工作業績和社會信譽在三類中均排在第一位，表明其五方面能夠協調發展，整體綜合能力強，但社會信譽綜合評價指數平均值為0.672，排在5個一級指標的最后一位，是該類機構建設的弱項和不足。

第二類：共2家機構，占比22.22%，總體平均綜合指數為0.418，該類機構除管理規范外，基礎條件、管理能力、工作業績和社會信譽均排第二位。其基礎條件和社會信譽綜合評價指數平均值分別為0.548和0.440，是其優勢因子，表明其基礎條件和社會信譽較好，整體綜合能力較強；管理規范綜合評價指數平均值為0.298，排第三位，與第一、第三類相比有一定差距。

第三類：共2家機構，占比22.22%，總體綜合評價指數為0.131。該類機構管理規范綜合評價指數平均值為0.430，排在第二位，有較強的相對優勢，但其基礎條件、管理能力、工作業績和社會信譽綜合評價指數均排在最后一位，表明其整體綜合能力相對較差。

5 完善廣西科技計劃項目管理專業機構建設的對策建議

5.1 內部方面

5.1.1 優化內部組織結構。①加強組織治理建設。專業機構為社會化科技服務機構性質的，需建有理事會、監事會。理事會、監事會根據工作實際合理確定成員構成和規模，成員需具有代表性，不得交叉。理事會負責審議和修改項目管理相關制度等文件，對項目管理相關重大事項進行決策，處理項目管理中的重大爭議事項；監事會負責監督理事會和項目管理人員的履職盡責情況。專業機構為科研管理類事業單位性質的，若未設立理事會、監事會，需建有治理領導小組，治理領導小組組長由單位法人(負責人)擔當。治理領導小組負責審議和修改項目相關配套制度，負責管理相關重大事項和爭議事項的決策和處理。②完善內部組織架構建設。實行扁平化的管理組織模式，建立包含管理決策層、執行部門和監督部門的組織架構，實行內部決策、執行和監督相互制約又相互協調的工作機制。管理決策層負責重大事項決策和宏觀戰略制定；執行單元負責落實執行管理決策層的戰略方針，以及具體業務管理對接工作；監督部門負責依法對中心工作人員日常工作過程監督，對其不當行為予以相應的處置。

5.1.2 完善內部管理制度。 專業機構根據所負責的業務情況，建立一套包含項目管理、人事管理、經費管理、質量控制、風險控制、知識產權管理、信用管理、保密及檔案管理等在內的內部管理制度。內部管理制度應加強以下機制建立：①建立“里程碑”質量控制機制。實行關鍵節點“里程碑”式管理，在管理中設置一組關鍵“節點”，通過對這些節點的檢查和監控，評估科技項目是否達到階段性目標，以及是否具備開展下一階段工作的條件。通過層層遞進的方式對科技項目在實施過程中的各個關鍵節點進行動態監測，以便及時發現問題、解決問題，降低實施風險[4]。②建立全過程留痕及投訴應對機制。實行不相容崗位分離和事前、事中、事后全過程留痕管理。建立面對投訴應采取的回應和說明等相關應對措施。加強服務意識，推進專業機構行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效管理，提高社會滿意度。

5.1.3 提升項目管理效能。①簡化科技項目申報和過程管理。推行材料一次報送制度，整合材料報送相關環節，實現一表多用，逐步實現項目全周期“信息一次填報、材料一次報送”。簡化相關管理報表及流程，建立健全學術助理和財務助理制度，允許購買財會等專業服務，以減輕科技管理人員填報報表、報銷等具體事務的工作負擔。②完善廣西科技管理信息平臺。優化項目管理全過程服務功能，開展項目管理全過程實時記錄；完善評審專家數據庫，進一步增加高層次專家數量，擴大中青年專家的比例，提高企業專家參與市場導向類項目評審的比重，推動學術咨詢機構、協會、學會、銀行、創投機構等更多地參與項目評審工作。

5.1.4 加強管理隊伍建設。①建立人才引進機制。根據業務需求，建立“柔性”與“硬性”相配套的人才引進制度，引進一批在科技、管理、財務等方面的高水平人才，提高專業機構管理隊伍素質水平。②建立人才培育機制。建立管理人才(重管理)與技術人才(重技術)不同的選拔與培育制度，加強復合型人才培育，關注員工發展空間與職業生涯拓展。③建立人才評價機制。在機構內部建立科學、合理的人才評價制度，創新評才方法，用“以評促進”的方式提升人員從業水平。

5.2 外部方面

5.2.1 完善政策與管理體系。①做好頂層設計，統籌推進科技計劃項目改革上位法的出臺，完善涵蓋經費、人事、風險等方面的法律法規政策體系，使專業機構運營、管理與監督有法可依，有規可循。②完善管理制度。應根據專業機構建設的標準和要求建立相應管理制度，加快推進ISO9001質量管理體系認證，加強內外結合、分層分級的立體化管理體系建設。③構建高效的溝通交流機制。完善項目管理聯席廳際會議制度、加強廳際交流與溝通，做好政策文件銜接工作。建立全區科技管理溝通平臺，打通專業機構與項目委托單位、項目承擔單位有效溝通和反饋的渠道。④完善人才培養與評價機制。設計項目評估師、項目經理等職稱體系或從業資格認證，開辟項目管理人才評價和晉升渠道，提高項目管理人才的職業化水平，保證項目管理和評估的專業性。鼓勵和支持專業機構在崗位設置與聘任、績效管理、薪酬待遇等方面進行探索改革。

5.2.2 完善專業機構激勵制度。①提供必要的工作經費保障。建議科學根據項目復雜程度、難易程度、工作任務量大小等，從區本級財政科技計劃項目的經費中提取一定比例作為項目管理專項經費，給予專業機構穩定、充足的經費支持，以保證項目管理工作的順利、有效開展。②建立健全專業機構獎懲機制。為充分調動專業機構的積極性，應建立科學、合理的獎懲機制，根據任務完成數量、任務完成質量、委托單位滿意度、項目承擔單位滿意度、項目管理能力等指標，對專業機構進行年終績效評價，并根據評價結果對專業機構進行獎懲，允許一定比例的管理專項經費用于人員的績效支出。

5.2.3 完善專業機構選拔制度。①對近年來專業機構運營管理的實踐與經驗進行總結，在廣泛征求項目承擔單位意見的基礎上，由科技廳牽頭，會同相關部門和專家共同修訂和完善《廣西科技計劃項目管理專業機構遴選原則標準(試行)》，研究設計科學、客觀、公平、公正、公開的科技計劃項目管理專業機構遴選標準和程序，將專業機構遴選指標量化，遴選程序標準化、透明化。②引入第三方評估咨詢機構對專業機構進行選拔評價，將評價結果作為政府科技項目管理委托部門的決策依據，從源頭上保證科專業機構的質量和水平。③根據科技項目管理工作量科學布局項目立項、管理及驗收機構，建議將現有項目立項+項目管理“打包”的流程拆分為兩個獨立的流程，以加強項目立項管理的科學性、有效性，提高項目過程管理的靈活性和彈性。

5.2.4 強化專業機構監督評估。①細化專業機構監督制度，建立定期監督、檢查機制。通過巡視、抽查、受理舉報、績效審計等多種方式實現“監理系統化、監理機制多元化、監理法制化”，督促專業機構及時整改存在的問題，并將監督結果納入科研信用體系。②實施第三方評估機制，引入第三方評估咨詢機構對專業機構的管理能力進行評估，所形成的評估結果和意見，將為政府科技管理部門決策提供參考，以此來促進專業機構持續提升其項目管理能力。③完善公開公示制度，將專業機構評估標準、評估流程、評估結果、評估機構通過統一的信息管理平臺向科研人員和社會公眾公開公示， 推動專業機構監督評估透明化，避免權力尋租引發的風險。