城投企業全面預算管理面臨的困境及對策探討

尹 晨

（荊州旅游投資開發集團有限公司，湖北 荊州 434100）

自20世紀90年代到2010年，在嚴格控制赤字率、地方政府不得直接舉債的制度環境下，城市發展衍生出大量基礎設施資金需求，獲得充足資金以支持地方經濟發展成為各級政府發展的瓶頸。在制度約束與經濟發展需求雙重因素的催生下，城投企業應運而生。但2010年的地方政府債務審計使城投企業從過去的默默無聞突然間轉變成地方政府債務問題的始作俑者。

隨后就有了國發〔2014〕43號的發布，將城投企業的市場化轉型提到了“非改即消”的境地。城投企業普遍存在著缺乏預算約束、忽略成本控制的情況。而全面預算管理以財務預算為落腳點，引導企業更加關注經營績效，能有力促進城投企業市場化轉型，對企業發展有著舉足輕重的作用。因此，本文從城投企業引入全面預算管理作為切入點，分析探討了城投企業全面預算管理的必要性和實現路徑。

一、城投企業全面預算管理的重要性

1.全面預算管理是城投企業市場化轉型升級的必要之舉

從誕生之初，城投企業作為從事城市建設資金籌措的投融資平臺，在我國的城鎮化建設中發揮著極其重要的作用。但隨著近年來地方融資收緊，城投平臺剝離地方政府信用，向市場化、實體化、規范化轉型成為大勢所趨。與此同時，黨的十九屆四中全會明確提出，深化國有企業改革，圍繞全面增強國有經濟體競爭力、控制力、影響力、創新力和抗風險能力，著力完善市場化經營機制，激發企業活力。企業活力如何激發？歸根到底需要改革。怎么改？《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》里面講得很清楚，抓重點、補短板、強弱項。全面預算管理作為一項系統性的管理工具，可以通過對企業進行SWOT分析，真正找準重點，補齊短板，提升管理科學化水平。

2.全面預算管理是城投企業優化企業資源配置的落地之策

全面預算管理以企業戰略為出發點，以年度目標計劃為藍圖，根據業務計劃制定出行動方案，進而細化為業務預算、資本預算、財務預算與籌資預算。企業的資源是有限的，通過全面預算管理的實施可以協調企業短期與長期利益之間的關系，進而實現資源的有效利用，盡可能地實現企業資源發揮最優效用。

3.全面預算管理是城投企業面向未來提升績效的對癥良方

城投企業實施全面預算管理，通過對全年工作目標的分解，可以明確各部門各子公司的目標任務，進而保證部門之間能夠形成合力，通過有效溝通，促進企業全局目標的實現；而在預算編制以及任務分解的過程中，也可以劃定各部門的責任，進而通過預算的執行情況判斷各部門的運行情況，采取相應的激勵措施，從而提高企業運行效率，保證企業戰略目標的實現。

二、城投企業全面預算管理面臨的困境

1.財務管理現狀

（1）財務管控制度不夠完善

因為各種歷史淵源，城投企業一般都擁有多個子公司，分別掌控著域內的各類資產，可是在實際的日常經營活動中，城投企業對部分子公司難以形成決策上的控制，導致財務管控力度弱。治理體系上的弱控制導致各子公司在上報財務數據方面時效性差，而各子公司會計核算人員素質的參差不齊也導致財務數據質量不高，進而很難切實通過對財務數據的分析來達到提升經營績效的目標。

此外，相較于其他市場主體，城投企業在制度制定上較為滯后，通行做法一般是總部參照國資委有關管理規定制定出相應管理制度，落實到子公司層面一般是照搬總部相關規定，沒有細化，更沒有根據子公司所在行業的經營性質進行個性化的匹配，導致上下一般粗，很多日常工作在基層難以有章可循，突出表現為子公司在實際工作中也難以針對性地落實上級精神，在預算管理上也僅僅處在預算和成果的對比層面，無法更深程度地分析財務問題，客觀上導致企業的經濟收益低。

（2）缺乏完善的內部控制制度

城投企業有別于一般的國有企業和公益性組織，它由地方政府通過地方政府資產管理公司出資，企業主要負責人一般由地方組織部門任用，城投企業也是肩負市場和行政雙重角色。平日里城投企業承擔著城市建設方面的各項工作，而主要負責人也是游走于各個部門爭取政策及項目支持，市場意識較為缺乏。而上級部門對企業干部的考察關注點也主要在政績上，業績激勵考核機制還不完善；外部監督較弱。

（3）財務部門不夠獨立

在城投企業中，母公司下的各子公司往往是自主管理經營，子公司的經營層在規章和制度的約束下自主對經營活動進行決策，這無形之中造成子公司的財務部門面臨多頭領導，缺乏獨立性，監督職能也被削弱，在預算工作中的主觀能動性也受到壓制。

2.全面預算管理現狀

（1）不重視預算管理，編制方法不科學

城投企業受歷史沿革影響，往往按照政府的要求運作，市場化程度較低，主要追求社會效益，在日常的經營管理中更側重于項目建設。公司主要負責人對全面預算管理缺乏重視，在認知上更多的是為了應付上級主管部門要求，財務部門挑大梁，重編制，輕執行，一份財務套表打天下，從頭到尾都是財務人員在忙活，業務預算對財務預算的支撐較弱，對企業戰略的支撐更是無從談起。

（2）預算與實際不符，管理邏輯混亂

一是預算編制依據不足，不能真實反映企業經營活動計劃，編制質量不高；二是先定預算，后定年度工作計劃和考核指標，且年度預算、工作計劃和考核指標沒有關聯性；三是企業領導人員不重視預算工作，日常工作開展不做預算跟蹤，執行偏差率較大。

（3）財務工作繁重，缺乏管理價值

現階段在城投企業內，財務人員在編制預算的過程中，需要完成若干戶子公司的預算編報工作，每戶均需按照預算管理要求完成若干張套表的填報，并且各子公司涉及諸多行業，行業特征各不相同，工作量繁雜，而管理價值缺乏。

（4）預算缺乏監督，考核機制欠缺

在預算的編制和考核過程中往往會出現如下問題：一是對全面預算沒有層層進行指標和責任的細化，缺少幾上幾下的溝通反饋，在執行過程中的實施管控也未落實到位，進而預算調整機制運行不順；從預算執行者的角度，只看預算結果不看過程，進而難以調動普通員工的積極性。二是由于內審機構的缺失，財務人員在預算的執行考核時會陷入自我評價的兩難，預算的編制是財務，預算完成情況的分析往往也是財務，進而影響到預算考核的公平公開公正。

三、加強城投企業全面預算管理的對策

1.開展全方位系統性“洗腦”，做好戰略引領

（1）戰略引領為綱，預算管理為目

在全面預算的推行中，建議首先要對公司經營班子、職能部門負責人、子公司領導班子等中高層管理人員開展預算管理的思維培訓，提升公司主要負責人對全面預算管理的重視程度，加深業務部門對全面預算管理的理解；在市場轉型的過程中，城投企業通過明確自身的定位，確定企業長期的戰略目標，進而根據戰略規劃，明確中長期發展目標，自上而下形成戰略共識，而全面預算管理則是為實現企業戰略目標的管理工具。

（2）五步法編制分解預算

第一步，收集數據，總結問題，預測當年預算完成情況，針對預算執行偏差，總結下一年度需解決的核心問題；第二步，制定策略，年度目標制定務必策略先行，只有在一個清晰的策略指導下才能更好地去制定下一年的目標；第三步，目標設定，針對城投企業來說，這一步至關重要，務必要厘清政企關系，自上而下在年度預算計劃書中明確各子公司的年度目標，并對工作節點進行細分；第四步，計劃支撐，任何目標要想實現，必須要由行動計劃措施予以支撐；第五步，資源要求，自下而上，結合年度工作目標及計劃，提出所需要的資源保障，包括人員、資金等。

2.開展持續性的執行分析，提出科學的管理建議

全面預算管理以“企業戰略目標”為起點，在經過目標分解、全面預算編制、匯總審核、決策審批后最終形成目標責任分解下達。

在城投企業中，面臨上級臨時交辦的任務較多，常常會出現預算與實際差異較大的情況，所以在預算執行的過程中，定期分析，及時發現預算執行過程中出現的問題，并根據執行情況和外部客觀環境的變化，滾動調整目標顯得尤為關鍵。建議在執行過程中，首先確定《年度主要目標及行動計劃跟蹤表》，經營指標的年度目標、月度計劃不可調整，重點工作項目不可調整。其次，由各子公司及部門每月填報完成情況及差異原因及分析等，將預算的執行跟蹤落實到月。除此之外，每季度各有針對性做好季度的預算執行情況分析。比如，第一季度著重研判外部環境對戰略的影響，第四季度做好全年的預測及下年度的模板分析；各個側重點可根據各公司的實際情況予以確定。

3.增強預算與考核的聯動性

在全面預算管理中，還需要引入績效考核，解決人的動力問題。依托預算確定績效評估檢查的依據，依據預算制定KPI指標，進行績效檢查、評估、激勵，充分發揮領導和員工的主觀能動性。脫離考核，全面預算管理就成了無源之水、無本之木。城投類企業要根據行業特性及各子公司的經營特點，有針對性地制定不同的預算考評和激勵機制，公開公正公平地實施績效考核，將考核結果與個人切身利益掛鉤，通過正向激勵，促使全體人員認真嚴肅對待預算管理工作，使全面預算管理切實落地。