統籌推進國內法治和涉外法治中的“統籌”問題

蔡從燕

一、導言

2020年11月16—17日，中央全面依法治國工作會議在北京召開，習近平總書記在會議上強調：“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。要推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體。”①《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日，第1版。這是為貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《全面推進依法治國的決定》）提出的“建設社會主義法治國家”之法治方略而做出的新決策。統籌推進國內法治和涉外法治使得涉外法治成為我國推進全面依法治國方略的有機組成部分，這對于中國法治化的整體進程以及深化參與甚至引領國際法律秩序都可能產生長遠而深刻的影響。

眾所周知，“統籌”是中國共產黨及其領導的中國政府始終堅持的一種工作方法論。毛澤東指出：“統籌兼顧，各得其所。這是我們歷來的方針。”①《毛澤東文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第186頁。毛澤東生動地用“彈鋼琴”描述如何統籌。毛澤東指出：“彈鋼琴要十個指頭都動作，不能有的動，有的不動。但是，十個指頭同時都按下去，那也不成調子。要產生好的音樂，十個指頭的動作要有節奏，要互相配合。黨委要抓緊中心工作，又要圍繞中心工作而同時開展其他方面的工作。我們現在管的方面很多，各地、各軍、各部門的工作，都要照顧到，不能只注意一部分問題而把別的丟掉。凡是有問題的地方都要點一下，這個方法我們一定要學會。鋼琴有人彈得好，有人彈得不好，這兩種人彈出來的調子差別很大。”②《毛澤東選集》（第四卷），人民出版社1991年版，第1442頁。20世紀90年代以來，隨著中國改革開放的不斷推進，中國不僅強調國內治理中的統籌，而且日益強調國內與國際的統籌。2003年，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出統籌國內發展和對外開放的要求。2014年，《全面推進依法治國的決定》指出：“面對新形勢新任務，我們黨要更好地統籌國內國際兩個大局。”特別要指出的是，“統籌”一詞始終貫穿于2021年中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》。③《法治中國建設規劃（2020—2025年）》開宗明義指出，制定該文件是為了“統籌推進法治中國建設各項工作”。盡管如此，由于統籌并非一種新的方法論，能否妥當地統籌，取決于人們是否深刻地理解統籌所處的背景、所追求的目標以及所針對的內容，并在此基礎上確定有效的統籌方法。

針對統籌推進國內法治和涉外法治，我國學者已經進行了不少有益的闡述。④尤其參見黃進、魯洋：《習近平法治思想中的國際法治意涵》，《政法論壇》2021年第3期，第8頁；何志鵬：《涉外法治：開放發展的規范導向》，《政法論壇》2021年第5期，第182-183頁；馬懷德：《邁向“規劃”時代的法治中國建設》，《中國法學》2021年第3期，第33-34頁。不過，關于統籌推進國內法治和涉外法治中“統籌”問題的專項研究暫付闕如。有鑒于此，本文討論統籌推進國內法治和涉外法治的背景（第二部分）、目標（第三部分）、內容（第四部分）以及方法論（第五部分）。

二、統籌推進國內法治和涉外法治的背景

我國對國內與國際間的統籌的大力強調始于20世紀90年代。在此之前，這種統籌主要著眼于經濟事務，旨在推進中國經濟的快速發展。據此，在強調激發國內市場活力的同時，中國大力吸引國外資本，學習先進的技術與管理經驗。為此，中國政府以國內為立足點，實施經濟體制改革，不斷提高市場在資源配置中的作用。近年來，中國所處的國內與國際環境發生了重大變化，因此，準確理解統籌推進國內法治和涉外法治所處的新的時代背景，對于中國合理確定統籌推進國內法治和涉外法治的目標和內容，進而尋找妥當的統籌方法而言，是一項前提性工作。

（一）法律在全球范圍內被公認是最主要的治理方式

眾所周知，國家和國際社會的治理方式從來都是多樣化的，包括法律、政治、道德等。然而，法律在全球范圍內已經被公認是最主要的治理方式。法治是人們認為法律應當具備的良好的品格，盡管人們對法治的含義迄今為止尚未達成完全一致的意見。參加2005年世界首腦會議的各國領導確認：國內層面與國際層面的善治與法治，對于穩定的經濟增長、可持續發展以及消除貧困與饑餓是至關重要的。①See UNGA,A/RES/60/1,24 October 2005,para.11.聯合國大會、秘書處等通過了大量關于如何促進國內法治與國際法治的文件，比如2005年《世界首腦會議成果》。②See e.g.,UNGA,A/RES/67/1,30 November 2012.雖然這些聯合國文件并沒有法律拘束力，但它們表明法治在國際社會中已被確認為最主要的治理方式。

1997年，中共十五大正式提出“依法治國、建設社會主義法治國家”的目標。1999年修訂的《中華人民共和國憲法》第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”據此，我國加快了建設社會主義法律體系的步伐。2008年3月8日，十一屆全國人大一次會議第二次全體會議指出，“中國特色社會主義法律體系已經基本形成”。③《十一屆全國人大一次會議舉行第二次全體會議聽取和審議全國人大常委會工作報告》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/syxw/2008-03/09/content_1410051.htm，2022年5月13日訪問。2014年，中共十八屆四中全會進一步提出建設社會主義法治國家。應當指出，涉外法律工作在當前被賦予更豐富的含義，這表明我國進一步深化了對法治的理解。《全面推進依法治國的決定》提出：“適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制。積極參與國際規則制定，推動依法處理涉外經濟、社會事務，增強我國在國際法律事務中的話語權和影響力，運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益。強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益。深化司法領域國際合作，完善我國司法協助體制，擴大國際司法協助覆蓋面。加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度。積極參與執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。”

《全面推進依法治國的決定》所指的涉外法律工作具有兩個突出的新特點：第一，更加強調維護中國國家和私人的權益，提高中國在國際法律秩序中的地位；第二，更多地涉及在中國境外的人或事項，因而要更多地利用國際機制。

在國際關系方面，20世紀70年代，亨金提出了一個耳熟能詳的觀點：在國家間關系方面，文明的進步可以被看做“從武力邁向外交，從外交邁向法律”。①See Louis Henkin,How Nations Behave 1(Columbia University Press 1979).亨金在很大程度上只是表達了一種期待，并不當然反映國家間關系的事實。但是，人們不能否認，“二戰”后國際法律體系不斷擴大、管轄事項日益增多、拘束力不斷增強、實施機制不斷完善，由此，國際法在規范國際關系方面的作用不斷增強。不過，應該指出的是，國際法自身還不完善，國際法并不當然始終被善意地運用，它也可能被濫用，甚至被拋棄。因此，《世界首腦會議成果》倡導的國際法治還遠未實現。②See e.g.,Machiko Kanetake,The Interface between the National and International Rule of Law:A Framework Paper,in Machiko Kanetake &AndréNollkaemper（eds.）,The Rule of Law at the National and International Levels 18-22（Hart 2016）.在2014年舉行的紀念和平共處五項原則發表60周年紀念大會上，習近平主席對此做了精辟闡述。習近平指出：“在國際社會中，法律應該是共同的準繩，沒有只適用他人、不適用自己的法律，也沒有只適用自己、不適用他人的法律。適用法律不能有雙重標準。我們應該共同維護國際法和國際秩序的權威性和嚴肅性，各國都應該依法行使權利，反對歪曲國際法，反對以‘法治’之名行侵害他國正當權益、破壞和平穩定之實。”③習近平：《弘揚和平共處五項原則建設合作共贏美好世界——在和平共處五項原則發表60周年紀念大會上的講話》，《人民日報》2014年6月29日，第2版。

總之，雖然法律并不當然被善意地制定與實施，各國對于法治也并不當然具有相同的理解，但法律確實已經在全球范圍內被普遍認為是最主要的治理方式；相應地，法治也擁有了普遍價值。在此背景下，即便在國際關系中擁有強大國家實力，擁有更多治理手段的大國，也不得不更多地重視法律的作用，運用（善意地或惡意地）法律手段處理各種事務。

（二）全球化背景下國內事務與對外事務高度互動

關于“對外事務”，《中華人民共和國憲法》（以下稱《憲法》）第89條規定：“國務院行使下列職權：……（九）管理對外事務，同外國締結條約和協定……”雖然《憲法》并未進一步規定“對外事務”的含義與范圍，但提及“對外事務”，即從邏輯上蘊含著“國內事務”和“對外事務”的兩分法思維。但是，關于統籌推進國內法治和涉外法治的政策文件既沒有“國內事務”和“對外事務”的兩分法表述，也沒有“國內事務”與“涉外事務”的兩分法表述。不過，從這些政策文件針對“涉外法律”或“涉外法治”的內容所做的表述看，①參見《全面推進依法治國的決定》第七部分之（七）、《法治中國建設規劃（2020—2025年）》第八部分。涉外法治的對象較之《憲法》所指的“對外事務”寬泛得多。誠然，包括我國在內的各國似乎都沒有明確地規定“對外事務”的含義，但它似乎被普遍理解為涉及國家間的事務，比如締約條約。筆者擬從國內事務與對外事務的關系角度，理解涉外法治以及統籌推進國內法治和涉外法治的新背景。

自近代民族國家產生以來的相當長一段時間內，從法律上說，一國的國內事務與對外事務在很大程度上是分離的。換言之，一國的國內治理純粹是本國的內部事務，不會對他國產生明顯的溢出效應；類似地，一國的對外事務不會明顯地影響一國的國內治理。比如，雖然劃界條約會影響締約國的利益，但它不會影響締約國的特定國家治理實踐。正因為此，“二戰”以前的國際法被認為是“共存國際法”，即國際法主要規定國家的不作為義務，②See Wolfgang Friedman,The Changing Structure of International Law 60(Columbia University Press 1964).而《聯合國憲章》第2條第7款更是明確規定了不干涉內政原則。然而，“二戰”后出現了一些新情況，尤其是日益興起的國際經濟交流使得各國逐漸開展合作，以保障國際經濟交流的順暢進行。早在20世紀60年代，弗雷德曼就提出了“共同國際法”邁向“合作國際法”的范式轉換。③See Wolfgang Friedman,The Changing Structure of International Law 61-67(Columbia University Press 1964).20世紀八九十年代以來，全球化進程較之20世紀60年代有了巨大發展，其中，經濟全球化的發展尤其迅猛，它不僅影響國家間實力的此消彼長，還影響到一國國內的所得與分配；不僅表現為對國內治理提出了更高的要求，也表現為一國的國內治理可能產生重要的正面或負面的外部溢出效應。在2015年二十國集團領導人峰會上，習近平指出：“在這一過程中，各方應該特別注意加強彼此政策的溝通和協調，防止負面外溢效應。在世界經濟中舉足輕重的大國，則更需要在制定宏觀經濟政策時充分考慮對他國的影響，提高透明度。”④習近平：《創新增長路徑共享發展成果——在二十國集團領導人第十次峰會第一階段會議上關于世界經濟形勢的發言》，《人民日報》2015年11月16日，第2版。以國內治理為規范對象是“二戰”后尤其是20世紀90年代以來國際法發展的一個主要特點與趨勢。換言之，當代國際法是一個以規制為主要導向的法律體系與法律過程，它深刻地影響了主權的觀念與實踐。⑤亞布拉姆·蔡斯和安東尼婭·漢德勒·蔡斯正是以“規制性協定”（regulatory agreements）為對象闡述新的主權理論，尤其是國際法遵守理論。See Abram Chayes&Antonia Handler Chayes,New Sovereignty:Compliance with Regulatory Agreements(Harvard University Press 1995).就中國而言，20世紀90年代以來，中國加快了締結涉及投資、貿易的規制性條約，涉及領域不斷擴大，承諾水平不斷提高，從而深刻地影響中國的國內治理，包括法治化進程。⑥參見廖詩評：《經由國際法的國內法改革——改革開放四十年國內法制建設的另類路徑觀察》，《中國法律評論》2018年第5期，第145-153頁。

值得注意的是，國內層面和國際層面法治化水平不斷提高以及國內事務和對外事務高度互動，不僅分別構成國內法治和涉外法治的重要背景，而且二者還相互促進，產生疊加效應。以中國對外事務為例，外交部指出，隨著我國法治政府建設步伐加快和民眾法治意識提高以及民眾對外交工作的關注度上升，外交部在政府信息公開工作方面面臨的任務日益繁重，依申請公開案件內容更加多元。①參見《外交部2012年政府信息公開工作年度報告》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-03/28/content_2364373.htm，2022年5月13日訪問。關于中國對外事務透明度的詳細分析，參見Congyan Cai&Yifei Wang,Transparency and Transparency-related Litigation in Chinese Foreign Affairs,10 Chinese Journal of Comparative Law(2022).這生動地表明，國內事務與對外事務的高度互動不僅是事實驅動的，也是觀念驅動的。

（三）全球化進程進入新一輪規則重塑與創設期

當前的國際法律秩序基本上是“二戰”結束后至20世紀80年代在少數發達國家主導下建立的，廣大發展中國家未能發揮應有的作用。20世紀60年代以來，廣大發展中國家倡導建立國際經濟新秩序，然而，由于南北國家實力懸殊等原因，這些努力未能有效地改變國際法律秩序，發達國家仍以其愜意的自由化方式持續推進全球化進程。②參見徐崇利：《建立國際經濟新秩序斗爭的潮落與中國的立場》，《國際經濟法學刊》2008年第5期；蔡從燕：《國際經濟新秩序與中國的選擇：變與不變》，《國際經濟法學刊》2009年第3期。

晚近，全球化進入新一輪的規則重塑與創設期，涉及的領域較之以往更加廣泛。一方面，西方國家以維護與促進其國家利益為出發點構建的國際法律秩序產生了某種“反身性”效果，導致在重塑某些領域的國際規則方面形成了更多的國際共識。以投資條約為例，20世紀80年代以來，美國等西方國家在締結投資條約時普遍要求東道國放松管制，為外國投資者提供高水平的投資待遇與保護標準，卻幾乎沒有想過它們自身的規制權會遭到外國投資者的挑戰。然而，20世紀90年代以來，發達國家頻頻被外國投資者訴諸國際仲裁，這導致它們紛紛修改國內法與投資協定。以美國為例，2002年，美國通過《兩黨貿易促進授權法》。雖然該法并未改變投資條約的自由化傳統，但強調外國投資者不得獲得比本國投資者更好的待遇，并且應當通過改革國際爭端解決機制維護美國的規制權。③See Bipartisan Trade Promotion Authority Act,19 USCS§3802(b)(3).美國也與加拿大、墨西哥一道敦促《北美自由貿易協定》（North American Free Trade Agreement,NAFTA）所屬自由貿易委員會（Free Trade Commission,FTC）澄清NAFTA中的一些規則，例如最低待遇標準④See NAFTA Free Trade Commission,Notes of Interpretation of Certain Chapter 11 Provisions,http://www.naftaclaims.com/files/NAFTA_Comm_1105_Transparency.pdf,visited on 13 May 2022.以及爭端解決過程中非爭端當事方的第三方參與。⑤See NAFTA Free Trade Commission,Statement of the Non-disputing Party Participation,http://www.naftaclaims.com/Papers/Nondisputing-en.pdf,visited on 13 May 2022.美國還更新了雙邊投資條約范本，融入了FTC所做的澄清。①See 2004 US Model BIT,http://ita.law.uvic.ca/investmenttreaties.htm,visited on 13 May 2022.作為國際投資仲裁主要被告方的發展中國家更具有改革投資條約的強烈愿望。②See Congyan Cai&Huiping Chen（eds.）,The BRICS in the New International Legal Order on Investment:Reformers or Disruptors 233-237（Brill 2020）.當前，各國普遍認為應當重塑傳統的國際投資規則，尤其應當維護東道國的規制權。比如，2016年，二十國集團杭州峰會通過的《二十國集團全球投資指導原則》雖然強調投資政策應當為外國投資提供法律確定性和有力的保護，但也指出應當確保國際爭端解決機制不被濫用，并且維護東道國的規制權力。③參見《二十國集團全球投資指導原則》，http://top.chinadaily.com.cn/2016-07/18/content_26133785.htm，2022年5月13日訪問。

另一方面，晚近全球化中出現了許多新的要素或內容，但現行國際法未能有效地規范這些要素或內容，因此產生了針對這些內容創設新的國際規則的要求。在這方面，信息技術的發展與數字經濟的興起是一個突出的例子。20世紀90年代以來，信息技術迅猛發展，極大地提高了交易效率、降低了交易成本，促進了數字經濟的發展，但它也給傳統的國際貿易法律制度造成了極大挑戰，還滋生了網絡犯罪、國家安全等其他問題。近年來，圍繞信息技術進行國際造法已經成為國家間的一個競爭“高地”。④參見《網絡空間國際合作戰略》，http://www.xinhuanet.com/2017-03/01//c_1120552767.htm，2022年5月13日訪問。應該強調的是，圍繞著晚近全球化中新的要素或內容進行的國際造法往往廣泛地涉及一國的國內治理。據此，一國的國內法實踐不僅是完善國內治理所需要的，而且有助于強化一國在國際造法過程中的主張，提高其在國際造法過程中的影響力。

與其他許多發展中國家一樣，中國在“二戰”后建立起來的國際秩序中未能發揮主導作用；尤其是，20世紀70年代末以前，中國鮮有參加多邊法律秩序——雖然中國于1971年恢復在聯合國的合法席位，但直到20世紀80年代開始才逐步參加國際貨幣基金組織和世界銀行，并申請恢復《關稅與貿易總協定》（GATT）的創始締約方地位。20世紀70年代末，中國開始加速融入國際秩序。

中國意識到晚近全球化出現的一系列新發展意味著國際規則進入新一輪重塑與創設期，由此應當尋求在參與重塑與創設國際規則方面發揮更大的作用。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《全面深化改革的決定》）指出，我國要“加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”。在解讀《全面深化改革的決定》涉及“構建開放型經濟新體制”的內容時，汪洋闡述了中國在國際經貿規則制定方面的地位以及中國對于國際規則制定的新認知。汪洋指出：“規則和標準的競爭是最高層次的競爭。我國加入了世界貿易組織，進入了重大經貿問題談判的核心圈，在全球經濟治理中發揮著越來越重要的作用。但是我國作為現行國際經貿規則適應者、遵循者的角色沒有根本改變。《決定》提出，堅持世界貿易體制規則，堅持雙邊、多邊、區域次區域開放合作，加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等國際經貿新議題談判，擴大同各國各地區利益匯合點，就是要以更加積極、自信、負責的姿態，參與國際體系變革和國際規則制定，參與全球性問題治理，增強我國在國際經貿規則和標準制定中的話語權，推動國際經濟秩序朝著更加公正合理的方向發展，更好地維護我國的根本利益和人類的共同利益。”①汪洋：《構建開放型經濟新體制》，《人民日報》2013年11月22日，第6版。

值得注意的是，由于國家實力快速提高，中國逐步成為國際規則重塑與創設中的關鍵性國家。這不僅指中國追求成為重塑與創設國際規則的關鍵性國家，也指中國成為重塑與創設國際規則的主要針對對象。

如前所述，在全球化背景下，國內事務與對外事務高度互動。這表明，與以往不同的是，新一輪的國際規則重塑和創設與國內法治實踐的聯系更加密切。

（四）中國全面建設社會主義現代化國家

在筆者看來，盡管其他國家可能沒有使用“統籌推進國內法治和涉外法治”的表述，但前述美國更新BIT范本并據此締結投資條約等實踐表明，許多國家事實上都在開展實質意義上的“統籌推進國內法治和涉外法治”實踐。較之其他許多國家，中國全面建設社會主義現代化國家是統籌推進國內法治和涉外法治的一個特殊背景。對于中國統籌推進國內法治和涉外法治來說，這一特殊背景也許更為重要。

首先，社會主義國家身份使中國面臨著日益突出的、如何使國內治理與國際秩序相互包容的問題。作為社會主義國家，中國在不斷借鑒其他國家先進治理經驗的同時，堅持具有中國特色社會主義的國家治理理論、制度與道路。中國始終主張不得以國家制度和意識形態為由阻撓國際合作，更不能以此為由干涉他國內政。②參見《中國的民主》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-12/04/content_5655823.htm，2022年5月13日訪問。然而，無須否認，作為社會主義國家，中國的日益強大在國際社會引發了一些誤解，尤其是一些西方國家惡意攻擊中國的國家治理實踐，通過炮制所謂的“市場經濟”議題和“民主”議題等，肆意干涉中國內政，竭力打壓中國發展。③See e.g.,China’s Trade-Disruptive Economic Model,Communication from the United States,WT/GC/W/745,16 July 2018,pp.2-3.因此，客觀上說，如何實現國際秩序的普遍性與包容性之間的平衡是社會主義中國面臨的一個日益重要而迫切的議程。④參見蔡從燕：《國際法的普遍性：過去、現在與未來》，《現代法學》2021年第1期。可以認為，“統籌推進國內法治和涉外法治”是實現國際秩序的普遍性與包容性的一條重要路徑。

其次，全面建設社會主義現代化國家，使得中國實施國內治理與開展對外事務的方法體系不僅具有國內層面的重要性，而且具有國際層面的重要性。一般來說，大國在處理公共事務，尤其是對外事務方面擁有更多的手段。由于擁有強大的國家實力，一些大國傾向于利用有利于其發揮強大國家實力的政治手段處理對外事務。然而，這往往容易導致大國沙文主義。中國始終反對大國沙文主義，堅持大小國家應該平等，并且這一政策不因中國日益強大而發生改變。我國將更多強調利用法律處理對外事務，而統籌推進國內法治和涉外法治則有助于通過更好地協調國內法與國際法，構建更加完善的方法體系。這對于避免把中國私人與其他國家發生的法律爭端演化成政治爭端，甚至是中國與其他國家間的政治爭端，具有重要意義。①對于這一問題的詳細討論，參見蔡從燕：《公私關系認識論重建與國際法的新發展》，《中國法學》2015年第1期，第204-205頁。特別是考慮到參與中國倡導的“一帶一路”建設中的多數國家是發展中國家，強化以法律的方式處理各種分歧或爭端尤其具有重要意義。

再次，近年來，美國以及其他一些西方國家加大打壓中國發展的力度。WTO爭端解決機構早在1999年實質上已經裁定美國根據《1974年貿易法》第301節采取的貿易措施違反WTO協定，但美國政府無視這一裁定，仍然根據該法對中國發起國際貿易史上最大規模的貿易制裁。②參見蔡從燕：《重大國際爭端中的“法律戰”：一個分析框架》，《中國國際法年刊》（2018年卷），第85-86、93-96頁。為此，中國必須采取包括法律在內的措施，以維護國家主權、安全與發展利益。此后，中國陸續制定《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下稱《阻斷辦法》）以及《中華人民共和國反外國制裁法》（以下稱《反外國制裁法》）等。

總之，中國提出“統籌推進國內法治和涉外法治”不僅具有中國面臨的特殊背景，而且也具有其他國家同樣面臨的相同或類似背景。這意味著，在統籌推進國內法治和涉外法治的過程中，我國不僅要大膽創設具有中國特色的法律實踐，也要充分考慮、積極借鑒其他國家的法律實踐。

三、統籌推進國內法治和涉外法治的目標

完整地理解統籌推進國內法治和涉外法治的目標，既要基于《全面推進依法治國的決定》等文件的表述，也要結合中國統籌推進國內法治和涉外法治的背景。不僅如此，這些目標的內在關系也值得進一步研究。筆者認為，統籌推進國內法治和涉外法治的目標主要包括：（1）建設中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國；（2）實現對內事務與對外事務的全面法治；（3）綜合考慮維護國家主權、安全與發展利益的需求；（4）平衡中國國家利益與國際社會利益。

（一）建設中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國

誠然，法治是國家治理的核心價值，但是，由于政治、經濟、社會以及文化等方面的原因，各國的法治實踐并不完全一致。中國的法治實踐也理應立足中國國情。我們不妨把中國的法治化進程稱為建設中國圖景中的法治中國。作為社會主義國家，中國的最大國情是堅持中國共產黨的領導。《全面推進依法治國的決定》明確指出，社會主義法治的根本要求是堅持黨的領導。同時，作為一個擁有悠久歷史的文明古國，中國全面推進依法治國也要積極考慮優秀的傳統法律文化。①參見《全面推進依法治國的決定》第一部分。總之，在建設法治中國的過程中，中國絕不能照搬外國的法治理念和模式。

雖然各國的法治認知有所不同，各國的法治實踐也各具特色，但各國在涉及法治的許多方面已經形成（或者說應該具有）共同或類似的認知與實踐。這是法治具有普遍價值的根本原因，也是各國可以彼此借鑒法治實踐的重要基礎。中國也認為建設法治中國應當借鑒國外法治有益經驗。②參見《全面推進依法治國的決定》第一部分、《法治中國建設規劃（2020—2025年）》第一部分。從這個意義上說，我們不妨把中國的法治化進程稱為建設世界圖景中的法治中國。事實上，改革開放以來，中國大量借鑒了其他國家的先進法治經驗，許多人認為中國在很大程度上已經接受了西方國家倡導的法治觀念。③See Randall Peerenboom,China’s Long March toward Rule of Law 56-62,207(Cambridge University Press 2002);Jianfu Chen,The Transformation of Chinese Law:From Formal to Substance,37 Hong Kong Law Journal 736-737(2007);Randall Peerenboom,Social Foundations of China’s Living Constitution,in Tom Ginsburg(ed.),Comparative Constitution Design 138,159-160,163(Cambridge University Press 2012).

在統籌推進國內法治和涉外法治的背景下，確立建設中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國的目標，并且準確理解二者之間的關系，對于更好地統籌推進國內法治和涉外法治，以及建立中國與國際社會更為和諧的關系都具有特殊的意義。以往，中國對外關系傾向于融入國際體系，在維護國家利益的前提下不斷更新觀念，履行國際義務，借鑒國際慣例。中國法治實踐的影響主要體現在國內場域。現在，中國綜合國力大幅提升，中國的國內法治實踐必然會產生溢出效應。尤其是，統籌推進國內法治和涉外法治從邏輯上蘊含著把國內法治貫穿于涉外領域的可能；而且，不斷強化的涉外法治實踐更具有對外指向性，因而更可能產生溢出效應。針對這些溢出效應，外部世界會有不同的理解。一種觀點認為，西方國家應當重新思考其基于所謂的自由主義框架建立的法治理論，建立能夠容納中國法治實踐的法治理論；西方國家應該思考“東方法律主義”（oriental legalism）取代基于西方中心主義的“法律東方主義”（legal orientalism）的可能。中國的法治實踐可能具有普遍性意義。①See Teemu Ruskola,Legal Orientalism:China,the United States and Modern Law 232,233(Harvard University Press 2013).另一種觀點認為，中國的法治實踐以及中國的崛起將破壞西方主導確立的法治觀念乃至西方秩序。②See Bj?rn Ahl,The Rise of China and International Human Rights Law,37 Human Rights Quarterly 659-661(2015).尤其是，近年來一些西方國家和實體加大了抹黑、攻擊中國國家制度的力度。這理所應當地受到中國的堅決反駁。③參見《中國的民主》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-12/04/content_5655823.htm，2022年5月13日訪問；《美國民主情況》，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202112/t20211205_10462534.shtml，2022年5月13日訪問。然而，這些復雜的反應表明，中國不僅要立足中國圖景，更要放眼世界圖景。

（二）實現對內事務與對外事務的全面法治

改革開放以來，中國的法治化進程既涉及對內事務，也涉及對外事務。但總體而言，國內法治在相當長的一段時期內是中國法治實踐的主要方面。比如，早在1978年，中國就確立了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法律政策。與此相比，對外事務的法治實踐主要集中在經濟領域。

在不斷深化的全球化背景下，國內法治無論是在客觀上還是在觀念上都會在對外事務領域產生影響，反之亦然。從這個意義上說，《全面推進依法治國的決定》提出的“全面推進依法治國”不僅指立法、執法、司法等諸環節的法治，也包括對內事務與對外事務兩個領域的法治。據此，統籌推進國內法治和涉外法治應當有助于實現對內事務和對外事務的全面法治。

（三）維護國家主權、安全與發展利益

我國歷來強調維護國家主權與安全。在2020年中央全面依法治國工作會議上，習近平強調：“統籌推進國內法治和涉外法治應當更好地維護國家主權、安全與發展利益。”維護國家主權、安全與發展利益是統籌推進國內法治和涉外法治的基本目標。

應當注意的是，維護國家主權、安全與發展利益之間可能存在著某種緊張關系。對此，不妨以《中華人民共和國國家安全法》（以下稱《國家安全法》）為例進行說明。《國家安全法》的首要立法宗旨與目的是為了維護國家安全，尤其是政治安全。④《國家安全法》第1條規定：“為了維護國家安全，保衛人民民主專政的政權和中國特色社會主義制度，保護人民的根本利益，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，實現中華民族偉大復興，根據憲法，制定本法。”但是，由于國家安全的極端重要性，各國在界定國家安全時往往會根據特定情形做出更具靈活性的解釋，而晚近，國家安全概念更是出現被泛化的趨勢，比如把經濟問題安全化。①See Congyan Cai,Enforcing a National Security?China’s National Security Law and International Law,10 Journal of East Asia and International Law 67-77(2017).就我國而言，一方面，隨著國家整體實力不斷增強，我國具備了維護國家主權與安全的強大能力；另一方面，由于我國還處于社會主義發展的初級階段，發展問題仍然是中國的首要問題，因此，維護發展利益不宜被理解為只針對近年來美國等一些國家肆意采取旨在阻撓中國發展的行為，而應被理解為中國應當避免不適當地解釋國家安全的含義，以免對我國的發展造成負面影響。尤其是，雖然經濟安全是國家總體安全的構成要素，②參見《國家安全法》第3、19條。但也應當避免將所有經濟問題歸入國家安全范疇，以免損害我國的發展利益。

（四）平衡中國國家利益與國際社會利益

統籌推進國內法治和涉外法治不僅要維護中國國家主權、安全與發展利益，而且旨在推動全球治理體系變革，建立更加公正合理的國際秩序，推動構建人類命運共同體。統籌推進國內法治和涉外法治要兼顧中國國家利益與國際社會利益。

誠然，國際社會仍然是一個以主權國家為基礎的國際體系。但是，主權國家的利益與國際社會的整體利益并不當然是完全一致的。國際關系的歷史與現實都表明，有些大國并不當然會善意地運用其擁有的強大的國家實力。尤其是，近年來美國恣意奉行單邊主義，把本國利益凌駕于國際社會利益之上。與此不同，作為負責任的大國，中國主張改革現行全球治理體系，維護廣大發展中國家的利益；主張合作共贏，倡議并推動構建人類命運共同體。③參見《中國的和平發展》，http://www.scio.gov.cn/tt/Document/1011394/1011394.htm，2022年5月13日訪問。

四、統籌推進國內法治和涉外法治的內容

從法律實踐的角度看，統籌推進國內法治和涉外法治被傾向于從立法、執法、司法等方面進行理解。④參見黃進、魯洋：《習近平法治思想中的國際法治意涵》，《政法論壇》2021年第3期，第8-10頁。與此不同，本部分試圖從制度、行為體、機制以及場所等角度討論統籌推進國內法治和涉外法治涉及的內容，期待從類型化的角度理解在推進國內法治和涉外法治過程中需要統籌什么。

（一）制度

《全面推進依法治國的決定》指出，雖然改革開放以來中國的法治建設取得重大成就，但同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題。雖然以往人們側重于關注國內法治的不足，但就當下而言，涉外領域存在的問題也許更為突出。主要原因是，國際法律秩序的發展、中國發展的自身條件以及國際關系發生了重大變化，以往以審慎參與國際法律體系以及作為國際法律規則接受者和遵循者為基本特征的涉外法治思路，越來越不能適應更高水平地參與國際法律體系，提高中國在國際法律事務中的話語權與影響力以及維護中國國家主權、安全與發展利益的需要。

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》指出，為了適應高水平對外開放工作要求，中國要“完善涉外法律和規則體系”，特別要“補齊短板”。這突出地體現為我國要構建某些重要的涉外法律制度，或者業已存在的法律制度亟須進一步完善。在這方面，一個引發廣泛討論的例子是適用于中國境外的法律制度的建構問題。習近平指出：“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治，加強涉外領域立法，推動我國法域外適用的法律體系建設。”①《習近平在中共中央政治局第三十五次集體學習時強調堅定不移走中國特色社會主義法治道路更好推進中國特色社會主義法治體系建設》，《人民日報》2021年12月8日，第1版。

全面討論中國在涉外領域需要構建哪些新的法律制度顯然超越了本文的研究任務。②參見廖詩評：《中國法域外適用法律體系：現狀、問題與完善》，《中國法學》2019年第6期，第23頁。從本文旨在討論統籌推進國內法治和涉外法治的角度出發，不妨以域外適用之國內法與其他國內法的統籌為例予以說明。根據《阻斷辦法》第9條第2款的規定，根據被中國主管部門認定構成不當域外適用的外國法律所做出的判決或裁定致使中國公民、法人或者其他組織遭受損失的，中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求在該判決、裁定中獲益的當事人賠償損失。不難發現，我國公民或組織在提起訴訟時可能會面臨特殊的問題，比如如何認定“受益人”，如何認定相關“受益”和“損失”，以及如何認定相關“受益”與相關判決或裁定之間的因果關系。因此，如果我國《民事訴訟法》沒有對此做出特別安排，《阻斷辦法》第9條第2款可能無法發揮預期的規范作用。

與此同時，采取妥當的法律制度形態是另一個重要的問題。對此，我們不妨以國內法域外適用進行說明。我國法域外適用的法律體系是指制定一部專門的法律，還是指在相關法律中增加域外適用規范，是一個不能不考慮的問題。顯然，不同形態的法律制度建設所產生的影響是不同的。我國有必要在統籌推進國內法治和涉外法治的背景下審慎思考。

（二）行為體

統籌推進國內法治和涉外法治要充分運用立法、執法和司法手段。這意味著，立法機關、行政機關和司法機關是統籌推進國內法治和涉外法治的基本行為體。由于對外事務在各國主要是行政機關開展的，所以行政機關在涉外法治方面可能更為積極。以條約批準為例，有中國學者認為，不少條約從重要性的角度看應該屬于《締結條約程序法》第3條第2款所指的“重要協定”，因而應該由全國人大常委會決定批準，但在實踐中往往直接由國務院核準。①參見張乃根：《論條約批準的憲法程序修改》，《政治與法律》2004年第1期，第17-18頁。不過，近年來，立法機關和司法機關在涉外法治領域明顯日益活躍。比如，全國人大常委會于2021年通過了《反外國制裁法》，最高人民法院以推動實施“一帶一路”倡議為契機采取了一系列重要措施。②參見最高人民法院《關于人民法院為“一帶一路”建設提供司法服務和保障的若干意見》《關于人民法院進一步為“一帶一路”建設提供司法服務和保障的若干意見》等。尤其是，2018年6月25日，最高人民法院決定設立國際商事法庭，采取有別于一般國內訴訟的某些特殊規則。③參見最高人民法院《關于設立國際商事法庭若干問題的規定》第5條第2款、第9條第2款等。未來，立法、行政和司法機關有必要進一步創新涉外法治的方式。④關于中國法院創新性實踐的初步考察，參見蔡從燕：《中國崛起、對外關系法與法院的功能再造》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年第5期，第130頁；蔡從燕、王一斐：《大國崛起中的跨國司法對話——中國司法如何促進實施“一帶一路”倡議》，《國際法研究》2022年第1期，第21頁。

由于以跨國公司為代表的私行為體在全球化尤其是經濟全球化中成為日益重要的行為體，私行為體在統籌推進國內法治和涉外法治中的合作也值得重視。以往，跨國公司往往被視為被規制的對象，為此，各國通過締結條約或制定國內法規范跨國公司的活動。事實上，跨國公司通過內部治理機制的變革可以成為重要的規制主體，從而在推動涉外法治中發揮能動作用。中國也日益重視跨國公司在涉外法治中的主體性地位。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》指出，中國主管部門要“引導對外經貿合作企業加強合規管理，提高法律風險防范意識”。

（三）機制

在日益深化的全球化背景下，對外事務日益復雜。通過構建好的機制以便進行統籌，對于妥當地發揮不同行為體的作用，據此制定良好的制度并使之獲得良好的實施，可以說是不可或缺的。否則，不同的行為體之間或者不同的制度之間可能相互沖突，或者彼此脫節，導致未能發揮預期的效果。

在相關制度缺失或不完善的情況下，行為體可以通過建立良好的機制補充或糾正機制方面的不足。考慮到對外事務往往涉及與其他國家的關系，以及涉外法治的發達程度不如國內法治，因此我國更加重視機制的作用。在這方面，一個突出的例子是1995年最高人民法院與外交部、公安部、國家安全部、司法部以及最高人民檢察院聯合發布的《關于處理涉外案件若干問題的規定》（以下稱《規定》）。《規定》注意到現實中可能出現涉及以外國政府為當事人的爭端，比如中國公民對外國政府提起訴訟。由于我國尚未制定外國國家豁免法，因此《規定》明確，在處理包括此類案件在內的涉外案件時必須遵循密切配合、互相協調的基本原則，必須嚴格執行“請求報告、征求意見和通報情況等制度”。尤其是，法院在審理重大涉外案件時應當征求外交部及地方外事部門的意見。

隨著參與國際法律秩序的程度不斷深入，中國顯然意識到機制統籌問題變得日益重要。2015年5月5日，中共中央與國務院聯合發布《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》（以下稱《若干意見》）。《若干意見》要求我國“建立國際經貿談判新機制。抓緊建立依法有序、科學高效、協調有力、執行有效的談判機制。統籌談判資源和籌碼，科學決策談判方案，優化談判進程。加強談判方案執行、監督和談判績效評價，提高對外談判力度和有效性。充分發揮有關議事協調機制的積極作用，完善國際經貿談判授權和批準制度。”從2017年國務院《締結條約程序法實施條例（征求意見稿）》（以下稱《征求意見稿》）的內容來看，中國有意強化外交部在締結條約方面的統籌作用。①《締結條約程序法》第3條第4款規定：“中華人民共和國外交部在國務院領導下管理同外國締結條約和協定的具體事務。”在此基礎上，《征求意見稿》第4條進一步規定：外交部在國務院領導下管理締結條約的具體事務，指導、督促國務院有關部門依照法定程序辦理締結條約工作。參見《關于〈中華人民共和國締結條約程序法實施條例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，http://www.mofcom.gov.cn/article/b/g/201705/20170502569554.shtml，2022年5月13日訪問。

特別要指出的是，作為社會主義國家，執政黨在統籌涉外法治機制建設方面可以發揮獨特作用，這是中國國家治理優勢的重要體現。中國始終重視執政黨在涉外工作中的領導作用。尤其是，2019年中共十九屆四中全會把健全黨對外事工作領導體制機制上升到完善國家治理體系和治理能力現代化的高度。十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）。《決定》要求：“堅持外交大權在黨中央，加強中國特色大國外交理論建設，全面貫徹黨中央外交大政方針和戰略部署。深入推進涉外體制機制建設，統籌協調黨、人大、政府、政協、軍隊、地方、人民團體等的對外交往，加強黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同格局。”在十九屆四中全會召開前的2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。據此，此前的中央外事工作領導小組被改組為中央外事工作委員會，這進一步強化了在對外關系領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進以及督促落實。

總之，在統籌推進國內法治和涉外法治過程中，中國有必要全面檢視相關機制存在的問題，不斷強化機制統籌。

（四）場所

統籌推進國內法治和涉外法治必然要依托特定的場所。合理的場所選擇對于有效地統籌推進國內法治和涉外法治具有重要的作用。一方面，特定的場所可能更有助于特定制度的設計與實施；另一方面，特定的場所可能更有助于特定行為體和機制發揮作用。能否恰當地進行場所選擇，很大程度上取決于我國能否準確地理解特定涉外法治實踐所處的背景以及所追求的目標。

就國內場所而言，我們不妨以近年來上海自貿區建設為例。根據《關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》，上海自貿區肩負著我國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命。《中國（上海）自由貿易試驗區條例》第1條規定，上海自貿區旨在充分發揮推進改革和提高開放型經濟水平“試驗田”的作用。第3條進而規定，上海自貿區將建立“與國際投資、貿易通行規則相銜接”的基本制度體系和監管模式，2019年7月，國務院批準《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，該方案指出，設立臨港新片區是彰顯我國主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措。制度性開放是當前中國對外開放的新特點，它意味著諸如金融監管等國內治理制度與機制要受到更大的考驗。顯然，作為經濟體量巨大、商業活動活躍且復雜以及國內法治化水平較高的城市，上海是中國率先針對高水平開放開展壓力測試、從而決定是否以及如何接受相關國際法律規則的場所之一。換言之，上海是中國統籌推進國內法治和涉外法治的一個先行示范場所。

就國際場所而言，除了繼續充分利用諸如WTO等位于其他國家的國際組織平臺外，近年來中國顯然致力于建立更多的基礎設施以設立中國的國際場所。我們不妨把此類國際場所稱為“在地化的國際場所”。在這方面，2020年10月成立的國際商事爭端預防與解決組織是一個重要的例子。該機構由中國貿促會、中國國際商會聯合有關國家商（協）會、法律服務機構等在中國共同發起設立。作為非政府間、非營利性、國際性社會團體，該機構致力于吸收借鑒現有國際爭端解決機構的先進經驗，為商事主體提供從爭端預防到解決的全方位服務，為貿易暢通與投資便利化搭建新平臺，為國際商事爭端預防與解決提供新選項。對于統籌推進國內法治和涉外法治來說，此類在地化的國際場所可能會發揮特殊的作用：一方面，經由此類機構，中國既可以吸收國際先進法治經驗，促進我國國內法治的發展，也可以展示、貢獻法治實踐的“中國智慧”或“中國方案”；另一方面，其他國家行為體甚至國際行為體的參與，有助于增強中國涉外法治實踐的國際參與性、吸引力與競爭力。

五、統籌推進國內法治和涉外法治的方法論：在“正常化”與“例外主義”之間

從本質上說，統籌推進國內法治和涉外法治的提出意味著，在全球化進程不斷深化、中國與國際法律秩序互動日益密切以及中國法治化進程不斷推進的背景下，不同領域的法治實踐被有意識地強化彼此間的聯系。在筆者看來，諸如“彼此互動”“相互影響”“相互借鑒”等貌似公允的表述無法解決統籌推進國內法治和涉外法治進程中在方法論方面面臨的挑戰，即涉外法治與國內法治是否遵循同樣的法律邏輯？換言之，統籌推進國內法治和涉外法治中的兩個“法治”是否應當遵循同樣的標準？

對此，我們不妨先簡要考察美國對外關系法中有關“正常化”（normalization）與“例外主義”（exceptionalism）的爭論。①關于“例外主義”與“正常化”的新近爭論，參見Ganesh Sitaraman&Ingrid Wuerth,The Normalization of Foreign Relations Law,128 Harvard Law Review 1897(2015);Curtis A.Bradley,Foreign Relations Law and the Purposed Shift Away from the“Exceptionalism”,128 Harvard Law Review Forum 294(2015);Carlos M.Vázquez,The Abiding Exceptionalism of Foreign Relations Law,128 Harvard Law Review Forum 305(2015)。雖然美國語境中“對外關系法”的范圍小于中國語境中的“涉外法治”，但二者仍然有許多共同之處，比如，締約實踐既是美國對外關系法的主要組成部分，也是中國語境中的涉外法治的重要組成部分。②關于“對外關系法”與“涉外法治”關系的簡要討論，參見蔡從燕：《中國對外關系法：一項新議程》，《中國法律評論》2021年第1期，第25頁。因此，這一考察對于理解統籌推進國內法治和涉外法治的方法論是有益的。

按照“例外主義”理論，美國學者認為對外事務領域與國內事務沒有也不應該遵循相同的法治邏輯。也即較之國內事務領域，在對外事務領域，法治化程度相對較低。其主要原因是，對外事務往往涉及國家間關系。由于國際社會是一個以主權國家為基本構成單位的體系，并且，實力在處理國際關系方面往往較之法律發揮更重要的作用，因此，洛克提出的處理對外事務的基本原則，尤其是行政部門在對外事務領域應該被賦予廣泛的自由裁量權、議會不應該介入對外事務領域，以及國際法對于一國處理對外事務只具有軟約束作用等，③參見[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年版，第91-93頁。深刻地影響了各國處理對外事務的實踐。④See Campbell McLachlan，Foreign Relations Law 39(Cambridge University Press 2014).盡管如此，隨著國際法在處理國際關系中的作用日益增強且日益涉及國內治理，對外事務日益以一種法治化的形式開展，比如私人更多地參與對外事務過程，以維護自身權利，法院也更多地參與對外事務過程，以審查行政部門的行為。⑤參見蔡從燕：《中國崛起、對外關系法與法院的功能再造》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年第5期，第132頁。據此，有學者認為國內事務遵循的法治原則應該適用于對外事務領域；甚至有學者認為，對外事務的法治實踐應當并且已經實現了“正常化”，即遵循與國內事務相同的法治邏輯。⑥See Ganesh Sitaraman & Ingrid Wuerth,The Normalization of Foreign Relations Law,128 Harvard Law Review(2015).不過，多數學者認為，對外事務領域應該維護某種“例外主義”，并且事實上并未實現“正常化”。①See Curtis A.Bradley,Foreign Relations Law and the Purposed Shift Away from the“Exceptionalism”,128 Harvard Law Review Forum(2015).有學者認為，“例外主義”其實是各國對外事務法律實踐的共同特征。②See Eric A.Posner & Cass R.Sunstein,Chevronizing Foreign Relations Law,116 The Yale Law Journal(2007).換言之，在對外事務領域可以降低相對于國內事務的法治化水平。

如上所述，國內法治與涉外法治所處的社會基礎與所針對的對象均有所不同。據此，國內法治和涉外法治不應當或者至少并不當然要遵循相同的邏輯。換言之，我國的涉外法治可以遵循“例外主義”邏輯。然而，在中國涉外法治實踐的語境中，“例外主義”的含義應當被重新予以解釋。申言之，“例外主義”不僅意味著某些涉外法治實踐可以并且應當遵循較之國內法治較“低”的標準，也意味著某些涉外法治實踐可以并且應當遵循較“高”的標準。

具體來說，對于那些明確或者實質上涉及中國與其他國家間關系的涉外法治實踐，即美國學者所說的對外關系法實踐，我國可以并且應當遵循較之國內法治較“低”的標準。這不僅是各國普遍的做法，而且，當前國際環境極為復雜，尤其是在一些西方國家肆意采取各種措施，企圖打壓中國發展的情況下，賦予我國相關部門足夠的自由裁量權，以便有效地維護國家主權、安全與發展利益更是必要的。我國《反外國制裁法》第7條規定，國務院相關部門針對反制裁事項做出的決定為最終決定。換言之，即使此類決定顯然構成《行政訴訟法》第2條所指的“行政行為”，但它們不得被訴諸法院。據此，國務院相關部門可以綜合考慮各種因素，決定采取反制裁措施的時間與方式。③參見《反外國制裁法》第4、6、8條。

另一方面，對于那些并不明確涉及或者實質上并不涉及中國與其他國家間關系的涉外法治，中國在某些情形下可以考慮采取較之國內法治較“高”水平的實踐。這種做法非但不會損害反而有利于維護國家利益。換言之，針對某些涉外法治實踐，可以以一種與傳統理解相反的方式來適用“例外主義”。對此，我們不妨以中國國際商事法庭的法官任職為例。根據我國《法官法》第9條規定，不具有中國國籍的人不能擔任國際商事法庭的法官。作為應對，有學者建議，中國可以吸收中國香港、澳門地區的法官擔任人民陪審員，或者選任中國香港、澳門地區的法官擔任“任期法官”，但不宜引進外籍法官擔任國際商事法庭的法官。④參見何其生課題組：《當代國際商事法院的發展》，《經貿法律評論》2019年第2期，第75-76頁。不過，也有學者認為，中國可以借鑒其他國家國際商事法院的實踐，通過修改《法官法》等法律，引進外國法官。⑤參見蔡偉：《國際商事法庭：制度比較、規則沖突與構建路徑》，《環球法律評論》2018年第5期，第187頁。從實踐方面看，中國國際商事法庭設立了國際商事專家委員會，其中包含著少數外國退休法官，①參見國際商事專家委員會簡歷，http://cicc.court.gov.cn/htm/1/218/226/234/index.html，2022年5月13日訪問。以彌補外籍法官無法擔任中國國際商事法庭法官的不足。然而，國際商事專家委員會成員終究不能以法官的身份做出裁判。事實上，修改《法官法》第9條，讓某些外國法律專業人士在特定情況下擔任中國法官，比如，在國際商事法庭擔任法官，這從法律技術上來說并非不可能。由于國際商事法庭審理的是涉外民商事案件，在一定條件下允許外國法律專業人士擔任法官，并不必然會損害中國的國家利益；相反，它可能有利于增強中國國際商事法庭的國際吸引力。

六、結論

2020年中央全面依法治國工作會議提出的統籌推進國內法治和涉外法治，使得統籌推進國內法治和涉外法治成為我國推進全面依法治國方略的有機組成部分，這對于中國法治化的整體進程以及深化參與甚至引領國際法律秩序都可能產生長遠、深刻的影響。

提出統籌推進國內法治和涉外法治有著深刻的一般背景和特殊背景。首先，法律在全球范圍內被公認為最主要的治理方式。這意味著中國在各個領域中有必要更多地運用法律，尊重法治原則。全球化背景下國內事務與對外事務高度互動。這意味著傳統上法治化水平相對較低的涉外領域應當加快推進法治化進程。全球化進程進入新一輪的規則重塑與創設期。這意味著中國在提高國際法律事務中的話語權與影響力方面既面臨新的機遇，也面臨新的挑戰。中國全面建設社會主義法治國家。這意味著中國如何妥當地處理社會主義法律制度與國際法律秩序的關系問題變得愈加迫切。中國不僅應當追求建設中國圖景中的法治中國，也要追求建設世界圖景中的法治中國。其次，鑒于國內事務與對外事務犬牙交錯以及中國不斷深化參與國際法律秩序，中國應當實現國內事務與對外事務的全面法治。再次，鑒于中國面臨復雜的國際環境，以及中國仍然面臨繁重的發展任務，中國應當統籌實現維護國家主權、安全與發展利益的目標。最后，中國應當兼顧國家利益與國際社會共同利益，從而在堅定維護國家利益的同時，承擔大國責任，促進全球治理體系變革，推動構建人類命運共同體。

從內容方面看，統籌推進國內法治和涉外法治主要涉及制度、行為體、機制以及場所等方面。關于制度，中國有必要增強不同制度間的銜接，避免出現沖突或脫節，促使相關制度積極發揮預期作用。同時，中國有必要準確理解制度的表現形態。關于行為體，中國有必要全面發揮立法、行政與司法機關的作用，尤其更要努力探索創新性的實踐。同時，諸如跨國公司等私行為體不應只被視為對象，而應進一步被視為主體，以便發揮私行為體在統籌推進國內法治和涉外法治中的能動性作用。關于機制，鑒于涉外法治與國內法治的聯系日益密切，以及涉外法治的不同構成要素之間存在復雜的關系，有力的機制建設至關重要。尤其是，有力的機制可以彌補制度方面存在的不足。關于場所，中國有必要根據特定涉外法治實踐所處的背景、所追求的目標以及特定場所的優勢，選擇恰當的、示范性的國內場所，實現涉外法治實踐與特定場所的良好匹配。同時，中國有必要積極利用、創設國際場所，尤其是基礎設施位于中國的國際場所，即在地化的國際場所。此類在地化的國際場所有利于中國吸收國際先進法治經驗，促進我國國內法治的發展，也可以展示、貢獻法治實踐的中國智慧和中國方案。

由于國內法治和涉外法治所處的社會基礎與所針對的對象都有所差別，國內法治和涉外法治不應當或者至少并不當然要遵循相同的方法論。中國的涉外法治可以遵循“例外主義”邏輯。不過，這種“例外主義”有別于美國對外關系法中所指的“例外主義”。中國涉外法治實踐語境中的“例外主義”不僅意味著某些涉外法治實踐可以并且應當遵循較之國內法治較“低”的標準，也意味著某些涉外法治實踐可以并且應當遵循較“高”的標準。兩種形式的“例外主義”對于有效維護國家主權、安全和發展利益，同時提高中國的法治形象和國家競爭力，應當是適當和必要的。