PPP項(xiàng)目國際法規(guī)制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

國家信息中心 馮利華

一、穩(wěn)定的政策預(yù)期與長遠(yuǎn)投資規(guī)劃

（一）穩(wěn)定的政策預(yù)期

在多數(shù)國家的PPP市場中，投資者都期望能出臺(tái)一份體現(xiàn)強(qiáng)烈政治承諾、內(nèi)容明確且一貫執(zhí)行的PPP政策文件，以確保投資者能夠在投資期間獲得穩(wěn)定的預(yù)期，降低合同違約沖動(dòng)。英國是最早實(shí)施PPP模式、具體采取私人融資（PFI）方式的國家之一，出臺(tái)了四份政策文件，分別是《應(yīng)對投資挑戰(zhàn)》（2003），《加強(qiáng)長期伙伴關(guān)系》（2006），《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實(shí)現(xiàn)長期價(jià)值》（2008）以及《PPP新模式》（2013）。這四份文件明確了英國政府的PPP優(yōu)先順序以及PPP驅(qū)動(dòng)力，使得PPP投資獲得了良好的穩(wěn)定預(yù)期。

（二）長遠(yuǎn)投資規(guī)劃

多數(shù)擁有成熟PPP市場的國家都制定了PPP項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，明確政府的長期投資計(jì)劃，這些國家規(guī)劃在制定時(shí)通常會(huì)考慮其他一些計(jì)劃，如明確了一系列潛在項(xiàng)目的特定行業(yè)（鐵路、能源、醫(yī)療等）五年投資規(guī)劃。政府可以利用基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃或優(yōu)先順序表向私營部門展現(xiàn)其投資規(guī)劃，同時(shí)表明其頂層政治承諾。英國2014年頒布《國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》，投資規(guī)劃必須在適當(dāng)時(shí)機(jī)謹(jǐn)慎頒布，以避免簡單地被視為缺乏信用度和連貫性的項(xiàng)目愿望清單。

二、合同簽訂前期謹(jǐn)慎選擇

（1）物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受能力評估。以澳大利亞為例，該國對PPP項(xiàng)目的要求至少包括以下三個(gè)方面：一是項(xiàng)目具有適當(dāng)?shù)囊?guī)模、價(jià)值以及一定的設(shè)計(jì)與技術(shù)創(chuàng)新空間；二是政府可以利用項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和分散，而私營部門可以從經(jīng)營副業(yè)和配套設(shè)施中獲取利益；三是項(xiàng)目所有者可以平衡公共部門和私營部門之間的需求利益關(guān)系，同時(shí)具有較高的項(xiàng)目實(shí)施能力。除了這些明確的PPP項(xiàng)目要求外，英國和加拿大都在PPP項(xiàng)目評估中選擇堅(jiān)持“物有所值(VFM，valueformoney)”原則。為了對物有所值原則進(jìn)行定性定量評估，通常將公共部門比較值（PublicSectorComparator,PSC）當(dāng)作PPP項(xiàng)目的評價(jià)基準(zhǔn)。（2）嚴(yán)格的審查和審批制度。一般來說，成功實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的國家，往往采用標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目實(shí)施方案制定方法，要求采購部門明確闡述項(xiàng)目的內(nèi)容、緣由、成本/效益、支付方式、采購方式、管理方式。英國在PPP項(xiàng)目中的審查和審批，在防范PPP信用風(fēng)險(xiǎn)中起到良好的作用。在英國，一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施方案通常涵蓋戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、商業(yè)和管理五個(gè)“計(jì)劃”。同時(shí)，項(xiàng)目周期中的三個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)需要接受中央審批：一是在項(xiàng)目起步時(shí)，確定整體戰(zhàn)略（戰(zhàn)略計(jì)劃大綱）；二是在進(jìn)入市場之前，確定項(xiàng)目已準(zhǔn)備充分且物有所值（實(shí)施方案大綱）；三是合同簽訂之前的融資結(jié)束時(shí)，確定最終物有所值價(jià)值和可負(fù)擔(dān)性（最終實(shí)施方案）。

三、完善的項(xiàng)目文件、合同與采購指引

（1）完善的項(xiàng)目文件以及合同指南。采用標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目文件和合同能夠提高整個(gè)項(xiàng)目周期的質(zhì)量，降低交易成本，為開展PPP政策提供平臺(tái)，確保整個(gè)項(xiàng)目過程具有更高的透明性和一貫性。英國出臺(tái)了PPP標(biāo)準(zhǔn)合同（《私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引》），目的在于提高對于標(biāo)準(zhǔn)PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)的一般認(rèn)識(shí)，使一系列相似項(xiàng)目保持項(xiàng)目方法和定價(jià)的一致性，使各方遵循標(biāo)準(zhǔn)方法。英國PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作只需簽訂一個(gè)PPP合約，商定相關(guān)事宜即可執(zhí)行生效，并不需要專門的政策措施和法律文件再行規(guī)定，這得益于英國案例法傳統(tǒng)的靈活性和完善的法律制度。與此同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)合同還對所有權(quán)變更、合同違約、提前終止、重新招標(biāo)采購、事后補(bǔ)償、法律變更、服務(wù)變更等情況作出相應(yīng)規(guī)定。

（2）合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與增加透明度的規(guī)定。由于項(xiàng)目的范圍與限制不同，不同PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況也會(huì)有所不同。英國賽文河第二大橋PPP項(xiàng)目就通過項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)成功地克服了諸多歷史遺留問題得以成功實(shí)施。由于賽文河將威爾士與英格蘭一分為二，兩岸交通多有不便，為了解決這一難題，塞文河第一大橋于1966年建成并投入使用，但到了20世紀(jì)80年代中期，隨著交通出行量的逐步增長，第一大橋已經(jīng)不能滿足當(dāng)?shù)孛癖姷某鲂行枨螅虼耍疀Q定通過引入社會(huì)資本，采取PPP模式來建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)塞文河第二大橋。同時(shí)，合理分擔(dān)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)意味著公私部門之間必須利益透明、充分溝通。在澳大利亞PPP模式中，每個(gè)PPP項(xiàng)目合約簽訂前，政府部門和私營部門會(huì)按照利益透明、充分溝通的原則進(jìn)行反復(fù)、深入的協(xié)商，并根據(jù)雙方在項(xiàng)目中的權(quán)益來明確各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。（3）開放、平等和透明的采購實(shí)踐。英國等成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的國家的經(jīng)驗(yàn)說明，以開放、公平和透明的方式進(jìn)行招標(biāo)，對提高良性競爭、吸引投資、實(shí)現(xiàn)最大化物有所值至關(guān)重要。此外，政府若要吸引海外投資者，就必須對外國競標(biāo)者和本國競標(biāo)者一視同仁。在歐洲，歐盟法律保證所有歐盟國家對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目享有相同的機(jī)會(huì)和待遇，這在PPP國際化程度較高的一些國家具有重要的意義。

四、法律保障和爭端處理

（一）法律規(guī)范

國際PPP項(xiàng)目的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，制定完善的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的保障。韓國出臺(tái)的《PPP法》確定了16個(gè)部門中的48種基礎(chǔ)設(shè)施適宜使用PPP模式。雖然英國、澳大利亞等國家沒有針對PPP模式出臺(tái)專門的法律，但卻制定了詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，為PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行提供了切實(shí)的制度指南。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局制定了完備的公私合作指引，并將決策過程劃分為投資決策和采購決策兩個(gè)階段。為了保障PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行，加拿大分別出臺(tái)了地方性、全國性的法律和相應(yīng)政策，同時(shí)，各級地方政府也在不斷完善PPP項(xiàng)目采購程序。其中，英屬哥倫比亞的PPP立法最為典型和完善。目前，《PPP公共部門物有所值評估指引》和《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》是加拿大PPP項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù)。

（二）法律仲裁和爭端處理

成功建立PPP市場國家的最佳案例表明，只有在私營部門相信公共部門能夠遵守協(xié)議條款，并且一旦出現(xiàn)爭議，其能夠擁有公平的申訴機(jī)會(huì)時(shí)，私營部門才會(huì)參與到這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資中，與公共部門簽訂長期合同。2007年，英國在《PFI合同規(guī)范化第4版》第28章中列出了爭端解決的相互協(xié)商、專家建議和法律仲裁三個(gè)階段，且這三個(gè)解決階段是隨著爭端的嚴(yán)重性不斷遞進(jìn)的。同時(shí)，在中國香港、澳大利亞和英國，涉及PPP項(xiàng)目的糾紛一律被歸類為商業(yè)爭端，一般采取仲裁的方式予以處理。1984年的商業(yè)仲裁法案就是澳大利亞處理PPP項(xiàng)目糾紛的仲裁依據(jù)。

五、建立專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

（一）英國建立專業(yè)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

“基礎(chǔ)設(shè)施英國”是英國財(cái)政部下設(shè)的管理PPP項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)，其在每個(gè)具體領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目部門下設(shè)立PPP項(xiàng)目采購單位（負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的識(shí)別、選擇、準(zhǔn)備、采購和監(jiān)督），在每個(gè)PPP項(xiàng)目采購單位下再細(xì)分中央和地方項(xiàng)目；單設(shè)一個(gè)國家審計(jì)辦公室（NationalAuditOffice）負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目審計(jì)，單設(shè)地方PPP政策單位（比如威爾士、蘇格蘭和愛爾蘭）。

（二）澳大利亞建立專業(yè)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

2008年，為了對PPP進(jìn)行有效的管理，澳大利亞分別設(shè)立了全國性和地方性的機(jī)構(gòu)。其中，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局是全國層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)發(fā)布重大基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，并管理、審批全國的PPP項(xiàng)目。

（三）加拿大建立專業(yè)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了推廣PPP模式，1993年加拿大政府設(shè)立了一個(gè)非黨派、非盈利的組織，即PPP國家委員會(huì)（CCPPP）。該委員會(huì)致力于推動(dòng)政府在提供公共服務(wù)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)采用PPP模式，其成員廣泛來自于私人部門和公共部門。此外，加拿大還將PPP中心劃分為聯(lián)邦PPP中心和省級PPP中心。聯(lián)邦PPP中心組織機(jī)構(gòu)包含董事會(huì)以及董事會(huì)下設(shè)的融資、風(fēng)險(xiǎn)與管理部，投資部，戰(zhàn)略與組織開發(fā)部和項(xiàng)目開發(fā)部。其中，融資、風(fēng)險(xiǎn)與管理部主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的后期實(shí)施；投資部主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期實(shí)施和調(diào)查；項(xiàng)目開發(fā)部主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、篩查和商業(yè)案例分析；戰(zhàn)略與組織開發(fā)部主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的市場開發(fā)。除了聯(lián)邦PPP中心外，加拿大還有省級PPP中心，其功能主要是在聯(lián)邦PPP中心的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)實(shí)施當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目。目前，薩斯喀徹溫、紐賓士域、卑詩、魁北克、安大略和阿爾伯達(dá)等省都建立了省級PPP中心。

六、經(jīng)驗(yàn)啟示

對比主要國家的情況，我國當(dāng)前開展公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主要問題是市場發(fā)育不足、法律制度不健全，由此導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的市場化程度日益下降。同時(shí)，政府權(quán)責(zé)不明、大包大攬，不斷地設(shè)立國有企業(yè)（政府平臺(tái)公司）來幫扶，期間利益交織，最終所有的風(fēng)險(xiǎn)都集中在政府身上，成為日益沉重的包袱。其他國家PPP給我國的啟示主要在于：

（一）培育市場主體

英國政府注重加大市場主體的培育深度和寬度，為下一步的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供基礎(chǔ)。這方面首先要厘清政府的職責(zé)所在，放手把市場能做的交給企業(yè)來建設(shè)、運(yùn)作和經(jīng)營，最后在政府和市場的模糊地帶建立政府和企業(yè)的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制來共同推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)度。當(dāng)務(wù)之急是要盡快讓企業(yè)脫離政府成長起來，現(xiàn)有的政府平臺(tái)公司可以考慮通過引入戰(zhàn)略投資者參股或私有化來強(qiáng)化市場經(jīng)營的激勵(lì)，真正把地方政府債務(wù)的黑洞堵上，并逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的公開透明化，由此強(qiáng)化政府和企業(yè)兩個(gè)市場主體的社會(huì)信用意識(shí)，進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目的市場化程度。

（二）完善法律框架

英國政府重視建立從上而下的法律和制度，為新的PPP項(xiàng)目的開展提供依據(jù)和保障。首先，在中央層面要有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)或單位來統(tǒng)籌管理所有使用中央財(cái)政資金的PPP項(xiàng)目，并在地方設(shè)立監(jiān)管使用地方財(cái)政資金的PPP項(xiàng)目。其次，要從財(cái)政預(yù)算角度為PPP項(xiàng)目20—30年項(xiàng)目期限的時(shí)間跨度做好項(xiàng)目資金償付準(zhǔn)備，為此需要改革現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算制度，編制中長期財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)政府的資產(chǎn)負(fù)債管理。最后，盡快出臺(tái)PPP項(xiàng)目的合同范本、法律指引和相關(guān)糾紛、突發(fā)事件的處理程序手冊來統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，厘清操作程序，加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。

（三）發(fā)展金融市場

英國政府注重培育專門的PPP項(xiàng)目融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的金融市場。一方面，通過該金融市場提高項(xiàng)目資金的流動(dòng)性，解決投資人的資金周轉(zhuǎn)和退出問題。同時(shí)，通過該市場鼓勵(lì)社會(huì)資金的參與，擴(kuò)大投資群體，提高項(xiàng)目資金來源的穩(wěn)定性。其中，最關(guān)鍵的是PPP項(xiàng)目公開、透明的合理市場定價(jià)和與之相關(guān)的投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)，這需要設(shè)計(jì)新的金融產(chǎn)品來匹配市場投資者的偏好和項(xiàng)目資金的要求。當(dāng)前，保險(xiǎn)資金和社保資金正在尋找出路，其資金規(guī)模大、要求回報(bào)低，較能滿足很多PPP項(xiàng)目資金需求量大、項(xiàng)目回報(bào)低的特性，只要能設(shè)計(jì)出一款金融產(chǎn)品，解決保險(xiǎn)資金和社保資金的到期償付保證問題，就可以解決PPP項(xiàng)目要求的穩(wěn)定的資金來源難題。