鄉村振興視域下宅基地資格權的保障機制探究
——基于常州武進試點地區的思考

南京農業大學 孫黃彬

改革開放以來，我國農村人口數量減少約2.39億，宅基地面積累計增加超過3000萬畝，農村宅基地閑置現象嚴重。為突破這種困境，2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出宅基地“三權分置”改革，在原本宅基地所有權、使用權的基礎上分離出資格權。現有的研究多集中在對資格權的權屬定位、法律內涵、權利結構等方面進行探索，鮮有基于實例對資格權保障機制的研究。武進區自2015年起被列為全國33個改革試點地區之一，采取了一系列改革舉措，發現了一系列問題。本文旨在通過分析武進區的改革經驗，探索宅基地資格權保障機制，助力實現鄉村振興。

一、宅基地資格權的內涵

學界關于資格權的權屬定位存在爭議，大致分為“財產權說”與“成員權說”。李鳳章認為資格權是“宅基地使用權人在讓渡一定年期的使用權之后，對原有宅基地的剩余權”，屬于財產權。韓立達等學者認為,“三權分置”就是將宅基地用益物權中復合的成員權內容與物權分離并單獨設立，因此資格權應當屬于成員權。武進區認為宅基地資格權是“村民作為集體成員，要求獲得并且使用集體土地建設住宅，享有集體土地利益的資格或者特權”。其包含兩項權能：一是集體成員有權請求集體分配一定面積的宅基地，二是對分配宅基地的無償使用或者優惠使用。可見，武進區將資格權視為一種兼具財產權屬性與成員權屬性的復合型權利。本文基于此定義進行探究。

二、建立宅基地資格權保障機制的瓶頸

（1）資格權人缺乏規范的認定口徑和標準。由于現有的《土地管理法》《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》等法律政策文件均未對宅基地資格權作出明確規定，更不存在統一的資格權人認定標準，因此，實踐中大多數地區以農戶是否擁有本村戶籍或者是否為集體經濟組織成員為判斷依據。以此為標準，在一定程度上固然使資格權的認定方式較為簡易，認定的依據也較為權威，但此種認定標準較為死板，不能很好地應對外嫁女、空掛戶、人戶分離等情況。也有部分地區以自然人是否居住在該集體經濟組織內為標準，但此種認定標準比較模糊，認定的依據也不夠權威，往往會使進城務工人員、人口流動人員的資格權產生爭議。（2）資格權實現方式匱乏。宅基地制度的根本目的是保障農村居民的居住權，使其戶有所居。宅基地資格權在“三權分置”體系中的重要功能就是為農民提供住房保障，盡管地方扶貧政策和土地整治項目可以對農民住房改善起到一定作用，但并非制度化保障。宅基地制度是中國農村住房保障的唯一制度支撐，宅基地是唯一穩定來源。但實踐中，大多數地區資格權的實現方式僅限于給農民分配宅基地，地上房屋建設需要依靠農民自食其力，而真正貧困的農戶往往沒有能力自建房屋，這就使得宅基地保障居住權的功能被弱化。（3）缺少資格權爭議解決與救濟機制。資格權的認定與實現過程涉及農民切身利益，難免發生爭議與糾紛。現實中，由于《土地管理法》第十四條規定“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理”，并未提及宅基地資格權，涉及宅基地資格權的糾紛解決途徑與救濟方式在各個地區大相徑庭。有的地方認為宅基地資格權認定屬于村集體經濟組織的自治事項，政府和法院無需過度介入。有的地方認為宅基地資格權認定應由政府或有關部門解決，不屬于法院的受案范圍。還有的地方認為當事人可以通過訴訟由司法機關認定。因此，有必要探索出一套宅基地資格權的爭議解決與救濟機制。

三、宅基地資格權保障機制的實現路徑

（一）建立健全資格權認定標準和制度

資格權認定是改革的基礎性問題，也是難點。針對資格權缺乏規范的認定口徑和標準的問題，首先，武進區研究制定了《常州市武進區農村宅基地保障資格權認定管理暫行辦法》，充分運用農村集體產權制度改革過程中對農村集體經濟組織成員身份界定的基本成果，統籌考慮土地承包、福利享受、義務履行以及居住等情況，把集體經濟組織成員資格作為農民宅基地資格權認定的基本口徑。其次，武進區明確了對特殊問題的處置辦法，對于自然增減人員無需履行經濟組織成員資格認定，自動賦予成員資格；對于戶籍已遷出的本村集體經濟組織資格成員，納入宅基地資格權認定統計范圍，數據導入系統后發現重復錄入問題再作處理；對因婚姻戶籍遷入非經資格認定的人員，暫不納入。最后，武進區嚴禁不符合分戶條件的農戶成員單獨分立為宅基地保障戶,包括以下幾種情形：（1）嚴禁將戶口簿內具有經濟組織成員資格的人員擅自分割立戶；（2）嚴禁將具有贍養義務的獨生子女單獨立為宅基地保障戶；（3）父母雙方均為非集體經濟組織成員或均已取消成員資格的，嚴禁將其未成年子女單獨列為宅基地保障戶；（4）嚴禁將有子女的獨居老人單獨立為宅基地保障戶，有效防止了“一戶多宅”現象的發生。武進區的資格權認定模式值得其他試點地區學習和借鑒。在今后的改革過程中，資格權的認定可以以戶籍或集體經濟組織成員為基礎，充分利用各類數據與資源，綜合考慮多方因素，對特殊情況特殊處理。同時，要在合法合規的前提下充分尊重農民的意愿，履行農戶簽字與登記流程，登記內容包括集體經濟組織成員身份信息，宅基地的地理位置、大小和方向及地上建筑物、附屬物和構筑物情況說明。最后，應當建立資格權公示制度，保障農戶的知情權，對經過逐級審批并且公示后無異議的資格權人頒發資格權證書，并且對發放的資格權證書的名稱和標記內容進行統一，包括名稱及其形式，宅基地資格權主體和成員的相關資料，明確標注出宅基地的使用權人和資格權人以區分權利人之間的權益情況。同時，應當充分利用互聯網技術，將經過公示的資格權名單納入網絡數據庫，建立健全宅基地資格權認定管理、宅基地審批管理與農村不動產統一登記平臺功能鏈接和信息共享大數據庫，以便在后續改革過程中使用調閱。

（二）豐富資格權實現方式

針對資格權實現方式單一的問題，武進區提出差異化的“戶有宜居”的保障方式，采用分類化保障模式，把重點放在對缺乏規劃性的村莊遷建、異地新建的引導工作上，同時充分尊重農戶意見，對規劃保留村莊的危舊、破敗農房采取單戶改造和集中規劃重建相結合的方式，完善自建房與公寓房相結合的住房安置保障模式，成效斐然。可見，宅基地資格權的實現方式不應囿于單純的分配土地，還應當綜合考慮現實情況與農戶意愿，充分落實宅基地資格權的權能，使其真正發揮保障農戶居住權的作用。對于城鎮開發區域范圍之外的宅基地，應當在嚴格堅守“一戶一宅”的前提下，根據戶內的人口數量確定宅基地的面積，保障資格權的實現；對于城鎮開發區域范圍之內的宅基地，可以采取建設農戶小區、農民公寓等方式滿足農民居住需求；對于人均耕地少、工業企業聚集的地區，可以在尊重農戶意愿的前提下采取多戶聯建、集中統建的住房保障模式，實現土地的高效開發利用，保障宅基地資格權并不意味僵化宅基地資格權。一方面，針對有意愿返鄉下鄉的創業者，具備一定學歷水平或專業技能的創新型、創業型、工匠型人才以及由于國防建設或其他政策等原因將戶口在宅基地分配前遷入本村并在本村生產生活的村民，可以建立一套資格權獲取機制，根據其對農民增收致富和對村集體經濟發展作出的貢獻，經集體成員表決等程序后，依法吸納其為集體經濟組織成員，賦予其宅基地資格權，為其在鄉村大展拳腳提供保障。另一方面，也可以鼓勵農民自愿有償退出宅基地資格權，通過集體經濟組織的貨幣補償、提供養老和社會保障等方式，實現宅基地資格權。

（三）建立完善資格權爭議解決與救濟機制

針對宅基地資格權相關的爭議與糾紛，可以建立起三級矛盾糾紛解決機制。首先，在鄉鎮一級，可以分別設立土地調解員與土地調解委員會，充分發揮基層組織將矛盾化解在集體內部的作用，幫助農戶在第一時間化解矛盾糾紛,也有助于維護鄰里關系。其次，在縣區一級，可以由政府及自然資源、農業農村等相關部門牽頭組建土地仲裁委員會，專門處理包括宅基地資格權在內的各種土地糾紛，一方面有利于提高解決糾紛的效率，減少農戶維權成本，另一方面也賦予了糾紛解決過程權威性。同時立法層面也應當跟進，為專門仲裁委員會的設立提供法律依據。最后，對上述處理結果不服的人員可以向人民法院提起訴訟，人民法院至少應將資格權的確權糾紛納入受理范圍，結合當地的資格權認定辦法作出裁判。

四、結語

宅基地“三權分置”改革是實現鄉村振興的重要環節，是解決“三農”問題的關鍵。在宅基地“三權分置”的權利配置框架下，資格權能否得到充分保障不僅關系到改革的成效，更關乎廣大農戶的切身利益。因此，不論出于何種理由，關于農村宅基地制度的立法修改必須參考現有的改革試點成果。常州市武進區的先進改革經驗對于今后改革地區在建立健全資格權認定制度、豐富資格權實現方式、完善資格權糾紛解決機制等方面提供了寶貴的借鑒，也為今后宅基地改革的制度構建打下了現實基礎。唯有從試點地區中總結先進經驗，再將理論研究成果運用到實踐中，宅基地“三權分置”的相關制度才能愈加完善。