突發公共衛生事件下的城市規劃思考

張煜，劉童心

1.中國海洋大學國際事務與公共管理學院；2.山東建筑大學管理工程學院

一、突發公共衛生事件給城市建設及管理帶來的挑戰

2020年的開端，一場新冠肺炎疫情席卷而來，給全球各個城市帶來了重大挑戰，當前的變異毒株更是使得全國各城市都緊張起來。在突發公共衛生事件發生后，許多城市建設和城市規劃問題逐漸浮出水面。城市讓生活更美好，是使人們緊緊相連的命運共同體，厘清此次公共危機給城市建設及管理帶來的挑戰，探討未來城市發展的建議，是我們可以深入思索的研究方向。

（一）全球城市的流動性挑戰

在全球化的時代背景下，城市扮演著社會運行的載體、物質交換的橋梁、人員遷移的催化劑等多種角色，高度體現了流動性的涵義。隨著我國城市化進程的不斷加快，城市面積進行了大范圍的擴張，許多城市開始實行集中發展的城市規劃，即提高市中心密度，形成全新城市發展帶。這種發展戰略不僅促進了資源的有效利用，還大幅加快了城市的發展速度，但是由于城市各部分之間的流動性增強，導致疫情在各區域中的傳播加速，從而造成了新的偶然性和危機性。城市是有序還是失范，流動性是其最大挑戰[1]。

（二）超大城市的高密度影響

城市的不斷擴張導致了人口聚集，城市中心承載著大部分的人口負擔，人口高密度與建設高強度逐漸成為超大城市的重要特征。高密度的人口區域導致了工作、生活和娛樂的嚴重交叉性，容易造成人群過度聚集、資源分配相爭和病毒加速傳播等現象。以武漢市為例，全市超過50%的人口集中分布于江岸區、武昌區、洪山區等中心城區，即使住宅區由于疫情被嚴密封鎖，但居民食品購買、傾倒日常廢品以及必要的流通依舊容易產生密切性接觸，這也為病毒預防留下了持久性隱患。居家隔離的居民成千上萬，當他們同時被長期禁閉在住宅內時，單個個體的個性問題就會延伸為大眾群體的共性問題。現代城市規劃起源于為解決公共衛生問題而開展的城市研究，卻在追求更高密度、更高強度建設的過程中，引發了新的沖突與矛盾。例如，新冠肺炎疫情這一重大突發公共衛生事件就進一步凸顯了超大城市高密度、高強度建設的負面影響。

（三）城市治理效能的危機考驗

城市是導致政府治理困境的發源地，也是問題最多、最集中的區域。我國推行的是自上而下的城市治理，因而容易出現“過度追求結果”和“對上不對下”等現象。譬如，過度追求以國民經濟生產總值為目標的績效考核，卻忽視醫療保障等民生問題，個別城市沒有對境外輸入病例引起重視，導致沒有及時實施封閉式隔離，從而造成了病毒的擴散和傳播。我國城市基層管理工作的缺陷就是通過以上問題表現出來的。城市是一個共同體，各個模塊都是城市治理的寫照，城市治理效能不僅反映在自下而上民意訴求的渠道暢通上，還體現在自上而下責任制度的精細與完善上。在城市發生突發公共衛生事件的時候，如果基層治理的動力不足，可能會造成民眾擔憂與緊張，如果政府缺乏精細化治理，就很可能造成城市局部區域癱瘓、引發公眾矛盾。因此，突發公共衛生事件對各大城市治理效能提出了考驗。

（四）城市發展的不確定性問題

古往今來，規模幅度最大、增長速度最快的城市化進程就是中國城市化進程。目前，城市的文化、環境、貿易、政治等方面將逐漸由隱性問題向顯性問題過渡，如何解決經濟發展過程中出現的諸多不利現象，應對將來城市發展的不確定性因素，是城市規劃需要深入探討的問題。此次突發公共衛生事件暴露出諸多城市建設問題，例如，如何對武漢華南海鮮市場此類隱患較大的城市老舊功能載體進行再建設，如何將火神山醫院此類應急功能載體緊急合理建成，同時避免對城市周邊人員的負面影響等。此類問題都是之前過度追求經濟效益，以空間資源贏得城市發展而導致的城市彈性較低、韌性較差的后果。一則，由于城市擴張加速，對集貿市場這類老舊功能載體的位置缺乏戰略思考，從而造成其大多數坐落于市區繁華地段，交通堵塞、人員密集，城市再建設的成本略大。二則，由于城市規劃缺少“平疫結合”的設計，大多數城市公共設施未能有效轉變為疫情臨時隔離區、臨時觀察區等責任區，缺少對空間的預留。同時，疫情嚴重影響了城市經濟發展，導致許多城市的經濟運行被迫暫停、經濟發展滯后。如果企業的危機處理能力和戰略意識匱乏，將有可能在危機結束后產生運行難、人心不穩等問題，甚至有可能面臨破產。

二、突發公共衛生事件帶來的城市變革

在地球生命的進化過程中，經過大自然的一輪輪淘汰，那些最能適應環境變化的生命體獲得了繼續生存下去的權利。自然災害、傳染病帶給人類傷害，但人類在與這些傷害搏斗的同時，也推動著技術與理念的不斷進步。在本次疫情危機中，可以看到地方治理和地方發展的差距在危機中被加倍放大，疫情讓所有城市有機會進行自省，看到自身的短處，找到學習的目標，并能因疫思變。

（一）反思生存能力，加速韌性城市建設

危機事件發生后，城市應對與再建能力體現了城市的韌性。全球化的時代背景下，城市不斷面臨著嚴峻的挑戰，并將持續影響著城市的發展，韌性城市概念開始被廣泛接受。2011年，英國倫敦提出《管理風險和增強韌性》計劃，試圖通過加大城市公園和綠化用地的面積，減少洪水對城市的侵擾。2017年，新加坡頒布“未來城市計劃”，旨在建設韌性城市，以應對未來城市的不確定性。我國近年來也開始對韌性城市進行宣傳與建設，如河北的雄安新區開始推行城市分散策略，上海從危機應對、城市構造和規劃布局等多方面增強城市韌性。在突發公共衛生事件時，許多城市由于韌性城市規劃的匱乏，城市經濟發展受到嚴重阻礙。各大城市防疫和疫后再建工作的實施將為韌性城市的建設貢獻有利條件。疫情較重區域對公共場所及服務場地進行了改造，完成了臨時多功能分區，成功做到平疫轉換。此次疫情提醒了各大城市將韌性建設作為城市發展規劃的重心，吸取經驗、彌補不足，完善競爭環境下的城市“生存法則”。

（二）激發技術進步，引導城市更加智慧

突發危機事件將打破“新科技不出研究所”的困境，有效推動城市規劃戰略的制定與實施。譬如，倫敦的“霍亂地圖”推動了倫敦第一套現代城市下水道系統[2]，2016年，新加坡“寨卡地圖”的發明成功預測了風險空間布局。任何重大突發公共衛生事件的背后都直接或間接促進了變革，變革給城市帶來進步。2020年年初，新冠肺炎疫情在武漢爆發，并加速向全國各大城市傳播，給人流復雜、交通擁擠、發達程度高的城市帶來了嚴峻的挑戰，但可以通過技術手段降低病毒在城市的傳播速度。青島市作為特大城市，人員結構復雜、城市密度較大，防疫工作尤為艱難。青島市衛生健康委員會發布了應急通告，建立了多層級的應急醫療體系，追蹤感染者行動路線，建立體溫自動測試窗口，智能運輸物資，并對全市展開實時觀察和危機應對管理。即使在數據的獲得、分布和效應上，新冠肺炎疫情地圖智能化水平產生了質的飛躍，但是在感染者的行動軌跡上仍不夠具體，無法繪制精細的疫情人員分布圖。

（三）提升治理能力，以人民為中心建設城市

突發衛生公共事件是對城市治理能力的考驗，城市治理的基礎歸根結底在基層，以人民為主體，重構城市空間布局。基層治理在城市治理中扮演著重要的角色，當危機事件發生時，基層往往是重點防控區域。但是在此次危機事件中，個別基層政府、管理機構形成的“自主監督、存疑必究”的治理方式過于草率偏激，從而造成傾向于日常管理的基層無法有效應對突發危機事件。因此，應反思基層在治理中暴露的缺陷，對各個區域展開區域防控調查，通過民主決策、數據公開等方式，落實危機處理能效，充分、有效地利用基層自治的力量。此外，新一輪國土空間規劃應當以人民為中心，充分發揮人民的主體作用[3]。

（四）改變生活理念，強化健康城市戰略

各大城市的城市規劃都存在一個治理“通病”，就是通過生態發展，帶動城市增強人車分流、交通分隔、住宅分區等功能，從而改善居民的健康指數。2017年，黨的十九大報告明確指出“實施健康中國戰略”，受到了各界人士的密切關注與討論，“健康城市”計劃悄然列入城市規劃的發展方向。此計劃依托健康城市理念，可以有效降低城市密度、空間布局紊亂造成的不利影響，通過城市管理結構化、功能化，將城市問題不斷細化，安排基層組織做好功能分區，從而提高治理水平和治理效果。例如，此次疫情下，廣州作為人口基數大的超大城市，有序分區、合理防控，大大減少了群眾聚集，降低了病毒傳播速度，“廣州經驗”已成為全球許多城市學習的榜樣。

三、突發衛生公共事件下城市規劃應對建議

為了應對突發危機事件，發揮城市規劃工作多功能、早預見的特點，結合此次新冠肺炎疫情的治理經驗，可從構建保障體系、發揮基層治理、健全應對體系、發展韌性城市等多個角度對城市規劃工作提出建議，從而提高城市應對危機事件的能力，保障城市安全。

（一）構建城市安全保障體系

一則，應以整體防控體系取代單項防控體系，將應對不同災害的戰略規劃相結合，依據災害發生的頻率、區域等信息，基于災害轉移、信號預警等措施，綜合制定災害應對策略，而不是粗略地把各類災害應對方法排列組合。二則，應在綜合防災戰略的前提下，構建城市綜合防災體系，加深城市災害預測范圍的研究，在科學預測、討論城市即將遭受的災害類型的基礎上，實施對各類災害的戰略性及預防性對策，集中指揮、組織協調以及整體布局，以整體的綜合保障體系取代傳統分散布局的規劃方向，提高綜合防災體系的實用性和專業性。

（二）發揮規劃在基層治理中的作用

街道是城市的細胞，社區是城市運行的基礎組成部分。隨著社會的發展，許多城市和規劃領域開始從基層出發，借助責任規劃師、責任設計師等模式將城市規劃和空間治理的方向往基層過渡，給基層提供更多的機會，有利于促進建立人民滿意的具體化、人性化服務體系。結合此次新冠肺炎疫情的治理經驗，應多多關注社區、鄉鎮的防控進展，實行結構化、集中式管理，提醒居民注意個人防護，有利于促進基層治理的進程，獲得疫情全民攻堅戰的勝利。同時，在基層治理的過程中也可以逐漸增強居民的責任感、生活感和歸屬感[4]。

（三）建立健全突發公共衛生事件規劃應對體系

目前，大多數城市的公共衛生專項規劃契合衛生標準機構的要求，合理分配物資，加大投資建設醫療衛生設施，同時精確規劃醫療衛生空間，凸顯基層醫療衛生機構的功能，創新層級診斷體系，通過經驗累積增強社區醫院的診斷水平，提升專業度，宣傳上門診治，鼓勵知名醫生加入上門診治團體，堅守城市居民家庭健康之道。此外，應預防再次突發事件的偶然性，在規劃醫療衛生設施布局體系的前提下，統籌布局，提升整體應對能力，應對突發事件。

（四）創建以韌性城市為導向的發展模式

1.加強對突發事件的評估

針對突發公共衛生事件，城市應提高對危機事件的評估水平，預先布置城市應急策略。可以參考城市過往事件記錄，開展城市各類風險的查閱、記錄和評估，探討各類事件里的突破點和風險地區的空間布局，劃分風險等級，從而有計劃性地提前展開預防工作。

2.建立留白機制與彈性思維

城市的發展要進行長遠規劃，以應對進程中的各種偶然性，即在戰略規劃中預留戰略留白區，讓城市發展保持彈性。在城市規劃進程中，應以彈性思維確定類別屬性，做好基礎設施應急代替的規劃，參考各地設施利用，合理使用公共設施，如可以將電影院、敬老院、教室、賓館等場所列為應急隔離預備室，為未來預留應急空間。

3.提高城市運轉的高效性

城市要構建起快速便捷的城市物流運輸網絡和城市物資分配供應網絡，保障城市物資的有效供給，同時提高突發事件的應對效率，迅速反應、快速評估，采取有效措施及時解決潛在危機。

（五）建設危機應對理念下的新型城市

新冠肺炎疫情的爆發，讓我們明白城市的發展并非是愈大愈好，“攤大餅”式的城市發展模式已經不能夠適應如今復雜多變的生活環境和日益多發的突發事件，城市規劃理念亟需更新，對新型城市建設模式的探索迫在眉睫。無論是韌性城市的建設還是復合型城市布局，都需要有規劃作為先期指導的理念來源。在災害頻發的當下，以城市未來可能面臨的發展風險為切入點進行城市規劃，將會更好地思考城市發展中可能面臨的災害因素。基于對新冠肺炎疫情防控的實際經驗，如何有效應對突發公共衛生事件將成為進行城市規劃所要重點考量的內容之一。推動城市規劃理念的及時更新，改變現有的粗放型城市發展模式，開展城市規劃的精細化管理，堅持“以人為本”的城市規劃導向，使規劃能夠如實反映民眾訴求，最大化地滿足不同社會群體對于城市規劃的需求，盡可能提供差異化、個性化的服務，提高城市治理能力。此外，還要做好城市內部規劃建設和城市應急空間的合理安排，杜絕城市發展中的“短視”行為和“經濟效益”導向行為，保證在城市發展中留有足夠的空間用于應對突發事件。加強城市協同觀念，城市間的發展是相互依靠的，借助便捷的交通，各個城市早已經連接在一起，牽一發而動全身，對于城市規劃來講，既要著重于城市內部的具體規劃，又要統籌考慮相鄰城市規劃發展的影響，將自身置于城市發展的統一整體中，在更大范圍、更高維度、更多領域開展共同合作，實現各城市共抗疫情、共享資源。

四、結語

安全放心的城市生活體系是保障現代社會繁榮進步、人民安居樂業的基礎，此次新冠肺炎疫情波及到全國各地人民，作為擁有責任意識、戰略手段、長遠思維和研究探索精神的城市規劃工作者，應有義務和責任持續探索城市突發衛生公共事件的應對方向與對策，創新方法與技術，持續為城市發展保駕護航。城市規劃的全部工作與最終目標是通過合理的規劃更好地保障居民的生活。雖然當前物理隔離是眾多城市應對新冠肺炎疫情的主要手段，但是在本質上不利于城市的發展，將其作為防范重大傳染性疾病時城市發展策略也是不合理的。因此，當城市面對重大公共衛生事件時，城市規劃應當通過適時的、合理的規劃活動對城市生活進行引導與保護，努力營造健康的城市生活環境。在面對重大公共衛生事件時，如何通過有效的城市規劃保障城市發展，這也是今后城市規劃的一個重點研究方向。