邊疆州市國企改革面臨的問題及對策探討

毛 茅 毛克明

（西雙版納綠洲國有資本投資運營集團有限公司，云南 西雙版納 666100）

李克強總理在2020年政府工作報告中提出“實施國企改革三年行動”，從某種程度上意味著國企目前尚存在某些深層次問題未得到有效解決，影響了深化國企改革的進程。為此，筆者結合所在邊疆少數民族自治州國企及其改革現狀，對國企改革面臨的深層問題及對策提出自己的思考和建議。

一、對邊疆州市國企改革面臨的深層次問題的思考

1.經營性國有資產邊界不明，產權不清

該州州屬國企多為基于搭建政府投融資平臺于2008年前后成立的城鄉建設、城市開發類投融資公司，其資產多為政府從下屬行政事業單位劃轉的經營性國有資產。

其一，主要形成于20世紀八九十年代的教育生產實驗基地類資產，占該州本級經營性國有資產較大比重，由于復雜的歷史背景和原因，要么由教職工集資參股、要么與個體或民營市場主體合資合作、要么以30年或以上合同期對外租賃。30年來，集資參股的教職工、合資合作的市場主體以及承租人發生變化，加之相關歷史資料缺失，厘清此類資產中國有資產的范圍、結構和數量困難重重，現行法律法規和政策條件下難以進行會計確認。

其二，基于同樣復雜的歷史背景和原因，劃轉州屬國企經營性國有資產所涉土地多為劃撥土地，按照現行法律法規和政策，企業應當通過招拍掛受讓后方能持有。城區商鋪多處黃金地帶，土地價值較高，而州屬國企最大困難恰恰在于自有資金不足，要通過權屬登記實現劃轉資產法定產權，既存在法律和程序障礙，也難以負擔高額土地出讓金，致使州屬國企對劃轉資產往往只有名義產權，難以實現法定產權。

2.完善國企法人治理結構存在現實障礙

其一，基于與內地發達地區相比遠離政治經濟文化中心、經濟社會發展和城鄉建設相對落后這一天然劣勢，加之市場化薪酬水平低，邊疆地區本土國企很難以市場化方式吸引和留住人才，特別是州市屬國企改革發展急需的經濟管理方面的高端人才。

其二，在公務員不得任職國企、國企干部市場化選任的政策背景下，除職工董事、監事外，國企董事、監事和高管（簡稱董監高）均應以市場化方式選任。但是，由于上述原因的現實影響，州屬國企董事、監事通常由國資監管部門在州屬國企間選任，董事長仍由組織部門在州管公務員中選任并兼任總經理，其他理應由總經理提名、董事會任命的高管則往往空缺。

其三，由于成立時間短，年輕員工居多，經歷和資歷使他們難以在短期內步入中層，成長為一名高管更是遙遙無期。加之前述原因，州屬國企本身就難以留住人才特別是那些能力出眾、又有良好社會關系的年輕人才，在職者的目標也往往是參加考試進入公務員隊伍或事業單位。簡而言之，州屬國企人力資源現狀尷尬，前景堪憂。

由于滿足國企董監高任職條件和要求的市場化人力資源嚴重短缺，公務員出任董事長并兼任總經理、其他高管空缺，成為當下邊疆州市屬國企通過改革完善法人治理結構的現實障礙。

二、對解決邊疆州市國企改革面臨問題的對策建議

“促進國有資本布局優化和結構調整，完善以管資本為主的國有資產監管體制，構建集中統一、分類監管的國有資產監管體系”是國企改革三年行動的重要任務，其著力點首先在于厘清經營性國有資產邊界，明確經營性國有資產權屬；承擔國有資本運營、投資和產業發展職能的州市屬國企，是州市屬國資監管部門以管資本為主轉變職能、對經營性國有資產集中統一監管的重要橋梁和紐帶。因此，其規范健全的法人治理結構是州市屬國資監管部門以管資本為主轉變職能、對經營性國有資產集中統一監管的重要組織保障。

1.對厘清州市屬國企經營性國有資產邊界的對策建議

厘清經營性國有資產邊界是邊疆州市國企改革面臨的一大難題。李克強總理在2020年政府工作報告中同時提出“基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題”。這就要求我們勇于擔當作為，千方百計在三年內解決好國企改革面臨的歷史遺留問題。

針對邊疆州市，建議由主要領導牽頭，成立以會計、審計、資產評估等方面專家組成的專門工作組，區分不同資產存在的不同問題，在認真深入調查研究的基礎上確定解決問題的目標，制定周密可操作的工作計劃，明確每一工作任務責任人和完成時限；在州市主要領導直接指揮、監督和控制下認真執行工作計劃，動態檢查評估計劃執行情況，動態分析研究計劃執行過程中出現的新問題、新困難，適時調整、改進工作計劃，妥善處理和解決新問題、新困難。通過計劃、執行、檢查、處理的反復循環，從根本上厘清經營性國有資產邊界，守住不讓國有資產流失的底線。

2.對州市屬國企經營性國有資產確權的對策建議

原國土資源部于1999年11月25日印發《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》（國土資發〔1999〕433號，簡稱若干意見）。經查詢自然資源部網站，該文件的時效狀態為現行有效。

若干意見規定：“國有企業改革時，經土地行政主管部門批準，可根據行業、企業類型和改革的需要，采用不同的土地資產處置方式和管理政策”。其中（二）明確，“對于自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業，根據企業改革和發展的需要，主要采用授權經營和國家作價出資（入股）方式配置土地，國家以作價轉為國家資本金或股本金的方式，向集團公司或企業注入土地資產”。之前省市及州市深化國企改革三年行動方案在土地使用政策支持方面，也有“支持本級國有企業采取作價出資（入股）方式配置土地使用權”一類規定。

基于上述現行有效政策，對邊疆州市屬國企經營性國有資產確權的初步建議是，州市政府授權國資監管部門以作價出資（入股）方式，將相關經營性國有土地和房產占地使用權配置給州市屬國企。即以作價轉為資本金方式，向州市屬國企注入已在其名下的土地資產，州市屬國企據此申請辦理權屬登記，從而實現其名下經營性國有資產的法定產權，賦予州市屬國企對其名下國有資產真正的占有、使用、收益和處置權；國企改革后續進程中盤活土地、礦產、林（草）地、水體等國有資產、自然資源，遇到類似情況、出現類似問題的，亦照此處置。

3.對健全完善州市屬國企法人治理結構的對策建議

出于前文闡述的原因，邊疆州市屬國企完善法人治理結構的主要難點在于，滿足董監高任職條件和要求的市場化人力資源嚴重短缺，公務員出任董事長并兼任總經理成為地方黨委政府的無奈選擇，面對高管空缺現實亦無計可施，州市屬國企在現實條件下通過改革完善法人治理結構任重道遠。

基于邊疆少數民族地區特點，在培養和選拔地方國企人才和中高層管理干部方面，既要充分發揮市場在人力資源配置中的決定性作用，也要發揮我們黨的組織工作優勢，借鑒黨組織在培養、選拔、管理干部方面的先進做法和豐富經驗，更好地發揮黨委政府作用，激發各類人才投身邊疆少數民族地區特別是邊疆國企干事創業的積極性。

一是摒棄唯考試唯文憑的員工招聘理念，突破被選聘人員學歷要求，拓寬招聘對象范圍，創新員工招聘和人才引進機制，考試與選拔相結合，不拘一格引入滿足國企改革發展要求的人才特別是高素質人才和優秀大中專（包括職業院校，下同）畢業生。為國企規范健全法人治理結構和國企改革發展行穩致遠奠定穩固的人力資源基礎。

二是在州市黨委統一領導下，以為本級國企儲備人才、培養干部為目標，將本級國企高管和高級專業技術人員納入地方黨委組織管理系列，將中層管理人員和中級專業技術人員納入地方政府人力資源和社會保障體系，借鑒和參照對應的管理辦法實施國企干部培養、儲備和管理。將黨委組織部門和政府人力資源部門視野內有一定經濟理論基礎、經濟實務專長的考察、培養對象，有意識地向國企管理方向引導、培養，讓國企發展和改革需要時有人選、用得上，以此逐步建立健全州市國企干部培養、儲備、選用管理機制，為規范健全國企法人治理結構提供組織保障。

三是對比本地公務員、事業單位員工和駐當地央企、省企員工報酬水平，按照具有一定競爭優勢的原則合理設定本級國企薪酬水平，以此激勵高素質人才和優秀大中專畢業生投身邊疆、投身邊疆國企。為邊疆國企引得進、留得住優秀人才，進而為規范健全法人治理結構提供物質保障。

三、結語

國企改革三年行動是一項重大政治任務，既要有系統集成的頂層設計，更需要地方黨委政府結合自身實際勇于創新和擔當；既要有地方黨委堅強領導和政府監督控制，更需要有關部門花“繡花功夫”和“螞蟻啃骨頭”的精神，針對突出問題深入調查研究，制定和完善實施方案，將實施方案的每一個動作完成好，將每一個任務落實到位。就筆者所在邊疆少數民族自治州一類的邊疆州市國企改革而言，重點任務是厘清經營性國有資產邊界、明確經營性國有資產權屬、完善國企法人治理結構。