關(guān)于區(qū)域城市群協(xié)同立法的研究

內(nèi)蒙古法官進(jìn)修學(xué)院 李瑞芳

區(qū)域城市群立法是因地制宜推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的創(chuàng)新活動(dòng)，是促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)聯(lián)系的嶄新概念。截至目前，我國(guó)共批復(fù)了長(zhǎng)江中游城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群、呼包鄂榆城市群等10個(gè)重要的區(qū)域城市群，未來要以城市群為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展，形成板塊式的發(fā)展模式。城市群是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)新的探索，各城市在區(qū)域上相連，在經(jīng)濟(jì)構(gòu)成上相互補(bǔ)充，在文化上具有相近性，是能夠彼此促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)主體。伴隨著城市之間聯(lián)系的日益密切，法制建設(shè)的供給是不可回避的問題，各個(gè)城市之間實(shí)行的地方性規(guī)章、制度有所差異，如粵港澳大灣區(qū)是兩種不同政治制度的巨大差異，呼包鄂榆城市群存在民族自治地方城市和普通省市之間的差異。如何在立法上消除城市群發(fā)展的障礙，推進(jìn)區(qū)域法制的協(xié)調(diào)發(fā)展，是城市群發(fā)展必須要解決的問題。

一、立法發(fā)展實(shí)踐

法制問題是社會(huì)問題，也是經(jīng)濟(jì)問題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的基礎(chǔ)問題。城市群的出現(xiàn)推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，城市群規(guī)劃設(shè)計(jì)的集中推出表明了我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。城市群不同于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃概念，是不同城市組成的整體，不少城市群都跨越了兩個(gè)或多個(gè)不同的省、市、自治區(qū)、特別行政區(qū)。城市群形成后，勢(shì)必轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市理念，但其不能脫離現(xiàn)有的行政體制和框架，只能通過立法來調(diào)整一體化進(jìn)程中遇到的問題。

在城市群正式批復(fù)之前，我國(guó)已經(jīng)開始了省市之間區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐。2009年，環(huán)渤海區(qū)域的主要省市聯(lián)合建立了法制工作交流機(jī)制，在區(qū)域內(nèi)開展立法協(xié)作。2015年，京津冀又決定在交通、防疫、河流污染、空氣污染等領(lǐng)域開展立法協(xié)作，加強(qiáng)彼此之間的配合。2015年，長(zhǎng)三角三個(gè)省市上海、浙江、江蘇共同就區(qū)域立法工作的開展進(jìn)行了研究，建立了聯(lián)系會(huì)議機(jī)制，探討進(jìn)一步開展協(xié)同立法的基本原則和框架，為本區(qū)域的立法協(xié)同建立了基礎(chǔ)。2018年，上海、浙江、江蘇聯(lián)合制定了區(qū)域立法規(guī)劃，探討未來長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)合立法的愿景。現(xiàn)階段，各個(gè)地區(qū)組織的協(xié)同立法活動(dòng)多為自發(fā)行為，缺少規(guī)范的組織和約束力，履行僅僅靠城市之間建立起較強(qiáng)的合作關(guān)系，需要互相依賴、合作。

二、立法存在的問題

（一）現(xiàn)行法律制度不完善

在現(xiàn)有的法律體系下，缺少對(duì)于國(guó)內(nèi)區(qū)域之間合作的立法，尚無城市之間通過區(qū)域立法來促進(jìn)彼此合作的規(guī)定，僅有部分法律對(duì)區(qū)域之間污染等問題的聯(lián)和防控作出了規(guī)定，但規(guī)定大多寬泛、不具體，一旦協(xié)議簽署方因具體問題發(fā)生了爭(zhēng)議，就難以繼續(xù)推進(jìn)協(xié)議的履行。例如國(guó)家制定的區(qū)域水污染防治管理?xiàng)l例，用于管理跨行政區(qū)域的流域性污染問題，但其法律效力不足，僅是部門性的規(guī)章。河北省出臺(tái)了海河流域水污染防治管理辦法，用于規(guī)范省內(nèi)城市之間的流域治理工作，但實(shí)際操作中更多是以上級(jí)主管部門協(xié)調(diào)溝通為主。

（二）立法的法律依據(jù)不足

立法權(quán)由地方人民政府的權(quán)力機(jī)關(guān)行使，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)有限地行使立法權(quán)，其所設(shè)立地方性法規(guī)的效力范圍限于所屬行政區(qū)域，不具備跨地區(qū)的適用能力。而區(qū)域城市群法制建設(shè)涉及多個(gè)城市，無法作為立法的主體，其立法程序、適用范圍在憲法、立法法中均沒有明確的規(guī)定，這就造成了區(qū)域城市群統(tǒng)一立法依據(jù)的缺失。

（三）缺乏立法協(xié)調(diào)機(jī)制

批復(fù)的區(qū)域城市群在立法方面多未建立起協(xié)調(diào)配合機(jī)制，部分城市群建立了聯(lián)席會(huì)議制度，但并不是固定、正式的組織形式，廣泛存在著立法主體不同、內(nèi)容差異大、違法責(zé)任不同的現(xiàn)象。如湖北省環(huán)保廳、財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)了《湖北省城市清潔管理暫行辦法》，但《湖南省關(guān)于推進(jìn)城市衛(wèi)生管理的實(shí)施意見》是以省辦公廳名義印發(fā)的。內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的糧食流通管理?xiàng)l例自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于拖欠售糧款1個(gè)月以內(nèi)10萬元以下的，可處1萬元以下罰款。在呼包鄂榆城市群的陜西省榆林市，同樣的情形則是處5000元以下罰款。在相同的違法要件下，兩省的城市分別規(guī)定了不同的違法責(zé)任。

三、區(qū)域城市群立法模式建議

區(qū)域城市群發(fā)展是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式，要在現(xiàn)有法律制度的框架下設(shè)計(jì)與之相匹配的立法模式，平衡好不同城市之間的主體關(guān)系，由單一主體立法到多主體立法，建立由中央統(tǒng)一立法、地方分別立法的創(chuàng)新模式，將立法權(quán)合理分工。

（一）中央政府統(tǒng)一立法

區(qū)域城市群內(nèi)法律制度難以協(xié)調(diào)，其關(guān)鍵是缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)定，沒有執(zhí)行依據(jù)。這就需要由中央權(quán)力機(jī)關(guān)作出統(tǒng)一的立法規(guī)定，為區(qū)域立法設(shè)定立法依據(jù)。可以由全國(guó)人大針對(duì)區(qū)域城市群發(fā)展的新模式，對(duì)立法法、地方組織法進(jìn)行修訂，加入?yún)^(qū)域立法的內(nèi)容，明確區(qū)域立法的程序、組織方式、適用范圍等內(nèi)容。從國(guó)家層面賦予城市群立法的權(quán)限，給予其合法的立法資格，為制度建設(shè)掃清障礙，從根本上解決區(qū)域地方法規(guī)不統(tǒng)一的問題。國(guó)務(wù)院批復(fù)的10個(gè)國(guó)家級(jí)城市群分別為立法主體，在其區(qū)域范圍內(nèi)建立協(xié)商機(jī)制，共同研判區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，建立有利于區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，逐步達(dá)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（二）國(guó)家授權(quán)立法

合作立法需要上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，由共同的上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)授予區(qū)域城市群合作立法的權(quán)力。這種立法模式建立在現(xiàn)行法律體制之下，由區(qū)域內(nèi)的立法機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)的治理提出立法建議，共同解決區(qū)域間法律規(guī)章不一致的問題。以關(guān)中平原城市群為例，其包括陜西省5個(gè)市、山西省2個(gè)市和甘肅省2個(gè)市，其共同上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)為全國(guó)人大，需要全國(guó)人大授權(quán)這9個(gè)市聯(lián)合立法的權(quán)力。9地人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以建立共同的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研討適用于范圍內(nèi)的地方性法規(guī)，通過后報(bào)全國(guó)人大備案，受全國(guó)人大及其常務(wù)委員監(jiān)督。這種立法模式所制定的法律規(guī)章相較于普通的地方法規(guī)而言效力更高，因其受全國(guó)人大授權(quán)，雖然制定的法規(guī)限于并僅限于在授權(quán)城市范圍內(nèi)使用，但實(shí)質(zhì)上屬于特別法，這一模式下建立起新的地方和中央的權(quán)力關(guān)系。

（三）區(qū)域立法互認(rèn)

相較于前兩種模式，立法互認(rèn)并不改變現(xiàn)有的立法層級(jí)關(guān)系。立法互認(rèn)是在現(xiàn)行法規(guī)的基礎(chǔ)上，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可其他城市法規(guī)在本地區(qū)的效力，或是對(duì)現(xiàn)行法規(guī)不一致的內(nèi)容進(jìn)行修訂，從而實(shí)現(xiàn)立法統(tǒng)一的方式。區(qū)域城市群立法互認(rèn)需要建立在立法主體相互溝通一致的基礎(chǔ)之上，城市之間要有相近的發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)水平，建立起穩(wěn)固的合作發(fā)展關(guān)系。如果是單核心的城市群，各個(gè)城市以中心城市為依托則容易形成單邊式的立法認(rèn)可。核心城市作為整個(gè)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)中心，在區(qū)域范圍內(nèi)具有強(qiáng)大的影響力，周邊城市要想實(shí)現(xiàn)聯(lián)合發(fā)展，就必須融到其實(shí)行的法律規(guī)章中去，主動(dòng)接受、認(rèn)可其現(xiàn)行的制度。立法互認(rèn)的模式相對(duì)寬松，缺乏硬性規(guī)定，適用范圍比較靈活，但對(duì)城市之間的統(tǒng)一性、同步性要求較高。

（四）區(qū)域合作立法

這種模式下強(qiáng)調(diào)區(qū)域城市群的合作關(guān)系，需要在城市群內(nèi)建立統(tǒng)一的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門推進(jìn)城市群的立法工作。立法主體依然是各個(gè)城市的人民代表大會(huì)，由其制定和通過地方定法規(guī)，實(shí)現(xiàn)立法的橫向統(tǒng)一。以呼包鄂榆城市群為例，呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市和榆林市人民代表大會(huì)成立聯(lián)合立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，由4個(gè)城市的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)組織日常工作，制定符合區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)。然后，分別由各個(gè)城市的人民代表大會(huì)通過，決定在本城市實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域法規(guī)的統(tǒng)一，其制定的法律效力于一般地方性規(guī)章并無不同。合作立法的模式主要體現(xiàn)在共同起草、共同論證、分別提交，既不影響現(xiàn)有的行政體制，又可以較少動(dòng)用政府資源，需要建立在區(qū)域城市人民政府的深入配合之上。

四、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，必須加快區(qū)域治理理論與立法法制理論的結(jié)合，盡快建立起與經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展相適應(yīng)的立法模式。為保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)資源的有效配置、提高區(qū)域城市群高質(zhì)量發(fā)展提供依法治理的理論基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與區(qū)域治理的共贏。