人口老齡化背景下社區養老的困境與應對策略探究
——以四川省樂山市為例

劉旭君，金蓉

(樂山師范學院法學與公共管理學院， 四川樂山614000)

我國在上世紀末期開始進入人口老齡化，又經過二十余年的時間，老齡化已經成為21世紀的基本人口國情。在老齡化背景下，養老問題作為一項事關“健康中國”戰略推進、小康社會目標達成以及老年人能否安享晚年的重要事項，誰來解決、如何解決顯得更加突出。當下，國內很多學者都偏向于“9073”養老模式，這一模式是中國“十一五規劃”過程中由上海先提出的，即90%的老年人依托社區居家養老，7%的老年人在老年化社區養老，3%的老年人機構養老。[1]社區養老作為居家養老的重要補充形式，具有資源配置成本低等優勢，能夠更好地滿足我國基本養老需求，因此成為老年人養老方式的不二之選。但社區養老還存在一些困境與挑戰，這時就需要充分發揮老年社會工作的專業優勢，推動社區養老的健康發展。

一、樂山市老年人口現狀

樂山市下轄5區6縣，代管縣級市1個，截至2019年底，全市總人口349.46萬人，60歲及以上常住人口80.7萬人，老齡化率高達23.1%，標志著樂山市已進入深度老年化社會，老齡事業和養老服務業發展形勢逼人。尤其是中心城區60歲及以上常住人口為29.26萬人，占全市60歲以上總人口的36.1%；失能老年人總人數為2214人，半失能老年人總人數為5484人，失智老年人總人數為1567人；失獨老人人口數量為3838人。目前，樂山市中心城區有各類養老服務機構285家，床位6040張。按照每千名60歲以上老人應設有35張床位測算，當前樂山中心城區的養老服務設施存在較大缺口。在未來三年內，養老服務設施缺口呈現增大趨勢，尤其是老年人口中的特困人口數量也呈上升趨勢。目前樂山市老年人口養老現狀極為嚴峻，為積極滿足樂山市老年群體養老服務需求，樂山市委、市政府緊緊圍繞全面構建“9073”養老格局，以發展居家和社區養老服務為重點，以“布局養老陣地，融合養老服務”為突破，逐步建立起居家為基礎、社區為依托、機構為補充，醫養結合的養老服務體系，積極探索具有樂山特色的居家和社區養老服務發展路徑。

二、人口老齡化背景下樂山市社區養老的困境

(一)社區養老評估體系不健全

國家衛生健康委員會、中國銀行保險監督管理委員會、國家中醫藥管理局于2019年8月27日聯合發布了《關于開展老年護理需求評估和規范服務工作的通知》[2]，該文件第一次在國家層面針對老年護理需求評估制定了標準。在這之前，接受社區養老服務的老年人基本不會經過專業的需求評估，致使老年人的需求得不到全方位的滿足。目前樂山市失能老年人總人數為2214人，半失能老年人總人數為5484人，失智老年人總人數為1567人，對專業的醫療護理服務有龐大而剛性的需求。但是樂山市大部分的社區機構不具備評估能力且社區養老資金匱乏，很多社區無力委托具備合法資質、有評估能力的醫療機構，只能對老年人的人口特征資料這種比較簡單的信息進行登記備案，并未有生理健康及生理機能、心理機能、社會資源系統、經濟等其他方面的評估。

(二)養老服務供需錯位

老年人作為一個群體，在具有一些共同點的同時也具有異質性，表現在養老服務方面就體現為需求的差異性。事實上，養老服務的需求內容也是非常豐富的，包括上門看病、學習文化、體育娛樂、助餐等，不同的老人、家庭需要的養老服務是不同的。但是目前樂山市由于受到資金、專業專職人員、養老基礎設施等方面的限制，社區養老只能提供一些力所能及的服務，導致供需錯位。樂山市當前居家養老服務的內容比較單一，所提供的服務以家政類居多，主要包括生活料理服務(助餐、起居、助浴、代辦等)、醫療保健服務、家政服務(家具安裝、清洗、疏通等)、緊急呼叫服務等，缺乏針對老年人定制的個性化服務，且服務領域多集中于社區層面的大規模集體活動，上門服務和一對一服務較為稀缺，無法匹配居家失能、半失能老人專業健康護理服務的需求。

(三)高素質專業人才匱乏

社區養老面臨的挑戰之一是專業人才的匱乏，一些社區沒有配備或者配備很少量的專職人員，目的則在于節約資金、節約人員。[3]由相關調查可知，目前樂山市養老服務領域的從業人員文化水平參差不齊，缺乏職業技能認證，沒有接受過康復護理、醫療衛生、精神慰藉等方面的系統培訓。此外，服務人員隊伍年齡普遍偏大，有些甚至毫無實踐經驗，提供的養老服務成效欠佳，這導致社區養老質量不佳，影響到社區養老在老年人以及老年人所屬家庭中的認同度。

(四)養老資源整合度低，利用不充分

目前大部分社區有民政部門設立的綜合為老服務中心、老年人日間照料中心等基層為老服務組織機構，以及衛健部門設立的社區衛生服務中心等，人社部門設置的居民養老保險、高齡補貼等也是落地在社區，還有其他政府職能部門均有相關的為老服務資源投入在社區。但是，由于體制的約束，政府各部門的為老服務與管理難以形成部門間的聯動，服務設施的重復建設與空置閑置現象并存，資源的整合極低。

樂山市社區養老還存在醫養資源結合力度不夠的問題。醫養結合是一種有病治病、無病養老、醫療和養老有機結合的新型養老模式，能夠有效整合養老服務資源和醫療衛生資源。[4]對老年人來說，醫養結合是資源的整合，為他們提供了便利。但現在社區養老服務存在資源整合、結合力度不夠的問題，部分社區養老無法提供老年人所需的醫療服務，二者之間也沒有實現資源整合，老年人看病、吃藥和鍛煉、助餐等需求是分開來滿足的，對老年人來說很不便利。

三、人口老齡化背景下樂山市社區養老的應對策略

黨的十九大報告中指出，“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”老年社會工作介入社區養老是社會養老問題在歷史和現代養老路徑中的必然選擇，強化老年社會工作者在社區養老服務中的作用，鼓勵社會力量的參與，為社區養老注入新的活力，減輕我國的社會養老壓力。

(一)建立健全社區養老評估體系

建立健全社區養老需求評估體系、完善評估標準和流程，對老年人生理狀況及養老需求進行全方位評估。運用老年社會工作評估方法對老年人及其家屬進行人口特征資料、生理健康及生理機能、心理機能、社會資源系統、經濟、其他環境等方面評估，全方位、多角度地了解老年人的需求；加強評估隊伍建設，鼓勵和支持社會力量加入評估工作。實現資源合理配置，使社區養老更加人性化和精準化，促進大眾化和個性化服務協同發展，滿足多層次的健康養老需求。

2015年上海市政府針對老年人醫療護理、生活護理等多種服務需求訂立了全市統一的評估標準和流程，匹配老年人養老需求和養老專業服務項目。[5]部分街道推行養老顧問，實現了“線上+線下”全覆蓋服務，依托市綜合為老服務平臺開發了智能養老顧問系統。根據老人居住狀況、經濟狀況、身體狀況等信息進行自動匹配，促進了社會服務資源與老年人需求公平有效對接，竭力為符合條件的老年人提供便捷、持續、優質和相匹配的一體化養老服務。[6]樂山市可以以此為參考，建立健全本市社區養老需求評估體系。

(二)精準滿足養老需求

充分運用老年社會工作的方法和模式，以精準地滿足養老需求。當下老年人面臨疾病醫療、家庭照顧、宜居環境、代際隔閡、社會隔離等問題，除社區養老基本服務內容之外，還應包括老年人身體健康、認知與情緒、精神問題、社會支持網絡及老年人其他特殊問題(如臨終關懷、自殺干預)等，這也是老年社會工作的主要服務內容。個案工作、小組工作和社區工作作為社會工作的三大直接方法，也是老年社會工作的基本方法，每種方法模式都能夠根據不同人群的差異化需求來提供服務，使服務更具針對性。[7]以個案工作法為例，針對具體某個老人開展工作，與老人進行心與心的溝通，用老年人能夠聽懂的話語交流老年人感興趣的內容，建立起工作人員和老年人之間信任的基礎。然后，在這個過程中把握老年人的真實養老需求并滿足這種需求，這就克服了原來粗放式工作所帶來的養老服務供需錯位問題；老年小組工作可通過開展現實辨認小組、動機激發小組和各種興趣小組，提高老年人參與社區活動的積極性，提升晚年生活質量；老年社區工作的重點人群為空巢和獨居老人、高齡老人、殘疾老人、失獨家庭老人，通過在重大節日舉辦各類大型社區活動，讓老人們感受到來自社區和社會的關愛，提高老人的幸福指數。

(三)提高社區養老服務隊伍的專業素質

目前我國社會工作從業人員達到了100余萬，截至2017年，全國取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員共326,574人。[8]而樂山市取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員不足500人，且多為樂山師范學院社會工作專業學生，畢業后外流。2019年9月民政部發布了《關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》，提出“2022年底前，培養培訓1萬名養老院院長、200萬名養老護理員、10萬名專兼職老年社會工作者?！盵9]一方面，加強老年社會工作專業人才隊伍的建設，引進專業的一線老年社會工作者，與社區專干結成聯盟，相互合作。另一方面，擴大志愿服務的團隊規模，加強專業技能培訓，積極推進養老護理員等職業技能鑒定工作。整合社區人力資源，積極發動各行各業的社區居民參與到社區養老建設中來，形成社工引領義工、義工協助社工的兩工互動模式，發揮老年社會工作者的專業優勢，提升志愿者的服務質量。

(四)加強養老資源整合，提高服務效率

1.重視社區內現有養老資源的開發和利用

依托社區內部資源，建立老年人互助網絡，利用老年人自身資源，有效提高老年人參與社區養老的積極性；注重地方優勢，高效利用老年群體中的可用資源，如醫療保健、文化娛樂等專業專長，更好地促進養老服務的開展，這也是社區養老服務成本低的優勢之一。目前政府各部門及社會各方在社區為老服務領域投入了大量的政策與資源，老年社會工作者應該充分發揮政策倡導者的作用，通過政策建議和倡導，促進政府職能轉變，明確權責，充分利用社區內的為老服務機構、社區衛生機構以及其他為老服務政策資源，切實有效滿足社區老年人的需求。

2.鼓勵和支持社會力量參與社區養老服務

鼓勵和支持民間社會組織參與社區養老服務事業，融入社會力量，使行業優勢得到充分發揮。放寬政策限制，給予稅收、補貼等優惠，從而充分調動民營養老機構參與的熱情和積極性。老年社會工作者可以通過在重陽節等傳統節日組織老年活動的方式，在社區內展現老年人的風采與形象。同時，這種展示也使人們看到了科學的社區養老服務所帶來的成效，吸引更多的組織和志愿者加入到社區養老中來，擴大社區養老的資金來源，以多元化的資金來源保障社區養老的可持續發展。此外，老年社會工作者在開展類似活動時，也可以邀請能夠提供醫療服務的相關單位參加，向這些單位介紹醫養資源結合在社區的龐大潛力和巨大意義，逐步促成醫養資源的充分結合，為老年人能夠在社區養老中提供全方位的服務創造條件。

四、結語

老齡化趨勢不可逆轉，養老服務的質量事關每一位老年人的健康、每個家庭的幸福，甚至是社會的和諧穩定。社區養老因為能夠滿足老年人居家養老需求而具有巨大的發展潛力。盡管當前樂山市社區養老的發展還不盡如人意，但是老年社會工作的介入在一定程度上使樂山市社區養老的諸多弊端有了解決的可能性。老年社會工作具有專業優勢，在把握和滿足老年人養老服務需求方面有其專業的一面。同時，又能夠通過活動的組織吸引其他公益性組織、社會力量的幫助，為樂山市社區養老的健康發展提供支撐。養老問題是一個永恒的話題，只是在人口老齡化背景下，具有特別的重要性。老年社會工作對于社區養老的發展可以說是事半功倍，因此要充分地利用好社會工作的專業優勢，推動社區養老的健康發展。