基于內容分析法的旅游安全管理政策設計研究

魏博茜，黃安民

(華僑大學 旅游學院，福建 泉州 362021)

當前，旅游休閑已成為我國居民日常生活的一部分。旅游業的綜合性、關聯性使得旅游行業內部任何一個環節出現問題，如餐飲、住宿、交通、游覽等，都可能造成游客出現人身傷亡或財產損失[1]。隨著旅游業的蓬勃發展及其在社會經濟發展中的作用日益突出，政府作為旅游安全管理的主體，如何科學地進行旅游安全管理，成為政府和學術界的關注重點。國外學者認為旅游危機管理包括危機防范、遏制和降低危機損害、危機后的復蘇等階段，制定旅游危機管理計劃、發放目標津貼金、降低甚至免去稅收、建立國際應對危機平臺等是有效的應對策略[2-5]。國內學者黃瑾將旅游安全管理分為危機之前、危機期間、危機過后3個不同的階段[6]；李九全、李開宇和張艷芳[7]、侯國林[8]提出了旅游危機管理的基本結構和具體的工作任務，包括加強旅游危機管理的時間空間協調，制定旅游危機預警、處理和評估機制，完善相關政策和制度等。現有的研究對政府旅游安全管理做了一定的探索，針對旅游突發事件的特征提出了不同的管理手段，但對具體管理手段的使用效果較少涉及。政府通過不同的管理措施協調旅游行業、旅游活動的相關要素來減少旅游突發事件造成的負面影響，分析不同管理手段的實施效果，針對具體的事件情境使用不同的管理措施，有助于實現旅游安全的科學管理。

實現旅游安全的科學管理必須首先了解旅游安全管理的目標，有效的管理是建立在明確管理目標基礎之上的。目標管理是管理理論的重要思想，科學管理之父泰勒的任務管理制關注到組織目標的重要性[9]；管理過程學派的創始人物法約爾認為注意組織活動是否與組織目標相適應是組織要完成的管理任務之一[10]；現代管理學之父德魯克首次提出目標管理理論，將目標提高到組織計劃行動的首要位置[11]。旅游突發事件的風險源包括人員、設施、環境、管理等因素，旅游安全風險系統是一個復雜的有機整體[12,13]，對旅游安全風險的管控決定了旅游安全管理的基本目標。為了實現旅游安全，政府運用具體的政策工具對不同的因素施加影響，這是一個涉及多方面利益的復雜問題。

政策工具，也叫政府工具，學術界主要圍繞如何將政策意圖轉變為具體的管理行為展開研究[14]。20世紀90年代以來，政策工具研究成為西方政策科學研究的一個焦點，形成了豐富的研究成果[15]。我國學術界對政策工具的研究比西方國家晚，在借鑒西方研究的基礎上逐步實現本土化，取得了豐碩成果。政策工具的分類是政策工具相關研究的重要主題，政策工具的劃分依據有政府引導方式、強制性程度、政策工具的使用主體等[16]。唐慶鵬、錢再見研究指出，在公共危機治理領域，政策工具是化解公共危機問題，實現公共危機治理之政策目標的基本途徑[17]。法制建設是政府旅游安全管理的保障，政府對旅游風險的管控必須用法制予以固化，才能規范化和可持續。對政策文件的分析，可以明晰不同層級的政府頒布了哪些旅游安全管理政策文件，運用了哪些政策工具，以及對不同對象的激勵方式，從而觀測政府旅游安全管理具體行為的效果。

綜上，本文基于系統角度分析了如何實現旅游安全管理的目標，在此基礎上形成研究框架，運用內容分析法對我國旅游安全政策文件進行分析，為政府及相關部門實現旅游安全的科學管理提供借鑒。

1 研究設計

1.1 研究框架的確定

旅游安全管理的目標主要有兩個：一是保障旅游者的人身財產安全。地方政府通過協調各職能部門和旅游企業開展相應工作，為旅游者創造安全的旅游環境，引導旅游者安全進行旅游活動，旅游者則有遵守相關安全規定的義務。二是保障旅游企業的安全生產。其中，旅游企業承擔安全生產主體責任，相關政府部門承擔管理與監督的責任，旅游者具有監督的權利[18]。系統是指處于一定的相互關系中并與環境發生關聯的各組成要素的總體[19]，基于系統的范式分析問題主要是服務于問題的解決[20]，使研究者對要素的發展及其互動關系有更準確的把握。從系統的角度看，旅游安全是一個包含地方政府、旅游企業、旅游者是3個行為主體的復雜體系，受到外部環境和構成主體的共同影響，只有三方都切實履行自身擔負的責任或義務，旅游安全管理的目標才能實現。但是，不同主體基于不同的考慮，對于本身職責的履行會有不同的表現。①政府。作為旅游安全管理的核心主體，政府必須履行保障旅游公共安全的責任和監督旅游企業落實安全生產的責任。我國突發事件應急管理實行“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的管理體制，因此地方政府是我國旅游安全管理體制與機制的前端環節[21]。地方政府的具體行為受到我國國家治理模式的深刻影響，中央政府將旅游安全管理的任務委托給地方政府，通過考核、獎懲、監督等機制激勵地方政府完成任務[22]。旅游安全管理包括日常管理(預防準備、監測預警)和事件管理(處置救援、恢復重建)兩個階段，在這兩個階段，中央政府對地方政府采取不同的激勵方式[23]。地方政府對旅游安全管理任務的完成，一方面是完成中央政府下達的任務，另一方面地方政府也要考慮該項任務的完成與地區發展、個人政績的關系，因此不一定完全履行擔負的責任，尤其是在日常管理階段，地方政府會有更多的考慮。另外，旅游安全管理涉及到多個政府部門，各職能部門由于職責劃分和利益博弈，在完成具體的旅游安全管理任務時也有自身的權衡。②旅游企業。旅游企業作為旅游安全生產的主體責任擔負者，必須落實企業安全生產責任制，建立安全管理制度，設立安全管理機構并配備管理人員，對企業的設施進行安全管理，對員工進行安全生產培訓教育。但企業作為尋利者，其經營目標是追求利潤最大化，旅游企業對履行旅游安全生產責任的考量受到企業自身因素(如營業利潤、安全管理成本)和外部環境的影響[24]。政府借助安全生產規制規控企業落實安全生產主體責任[25]，政府規制的完善和落實對于企業安全生產狀況有較大影響[26]。③旅游者。旅游者的不安全行為容易引發旅游安全事故，其在進行旅游活動的過程中必須遵守相關的安全規定，這對于減少由旅游者不安全行為引起的旅游突發事件具有較大作用。政府制定的旅游安全規定對于旅游者是否履行遵守安全規定的義務有一定影響，但旅游者的安全行為較難預測，受到旅游者本人自身特征、風險感知、旅游經驗和外部環境等多方面因素的影響[27]。

綜上，基于系統的角度，實現旅游安全管理的目標應著重考慮以下3點：一是如何提高地方政府及其職能部門履行保障旅游公共安全責任的積極性，提高預防和應對旅游突發事件的能力，更好地引導旅游者遵守安全規定，監督旅游企業落實安全生產責任；二是如何提高旅游企業落實安全生產責任的積極性；三是如何促進旅游者的旅游安全行為，現有的旅游安全管理政策設計是否與該管理目標符合呢？本研究將從政策文本的關鍵信息入手，依據政策效力—政策目標—政策工具的框架，分析旅游安全管理政策文本體現的對地方政府、旅游企業、旅游者的具體管理手段(圖1)。

圖1 基于系統角度旅游安全管理目標實現的重要節點

①政策效力。本研究依據我國法的類別及文本情況，將政策文本分為法律、部門規章、地方政府規章、行業標準、國家標準、行政規范性文件6個類別。②政策目標。即該政策頒發的目的、作用對象。本研究在政策初步整理時僅提煉出其作用對象。③政策工具。政策工具是達成政策目標的手段[28]。本研究依據前述研究目的及政策工具的相關研究，將政府旅游安全管理的政策工具分為針對政府、針對旅游企業、針對公眾3個類型。進一步將針對政府的政策工具分為確定責任部門(規定具體事項的負責部門)、日常工作要求、應急處置要求、工作指導(上級對下級就旅游安全管理工作給予指導意見)、組織機構(就某一事項成立工作小組)和處罰(對行政監督部門工作人員的瀆職行為實施處罰)6個小類；將針對企業的政策工具分為行為監管(對旅游企業進行安全生產日常監管)、行為規制(對旅游企業的經營安全規定)、鼓勵倡導(表彰或獎勵在旅游安全方面有突出貢獻的單位和個人)和處罰(對違反安全規定的企業進行處罰)4個小類；針對公眾的政策工具主要為行為規范，規定旅游者遵守旅游安全要求[29]。

1.2 研究方法與數據來源

本研究主要運用內容分析法對政策文件進行分析。內容分析法是通過對“內容”的分析以獲得結論的一種研究手段[30]，通過編碼使文本內容轉化為數據，由于編碼過程可被重復檢驗，因此能夠確保研究的信度[31]。具體的研究過程為：①檢索旅游安全管理政策文本并進行篩選；②依照分析框架對政策文本進行編碼分類；③邀請專家對政策文件編碼進行指正，并根據專家意見進行修正；④編碼完成后，運用SPSS軟件進行數量統計分析。

本研究選取1993—2017年與政府旅游安全管理相關的104份政策文件，包括法律、部門規章、地方政府規章、行業標準、國家標準和行政規范性文件。政策文件在我國人民政府、國家文化和旅游部、各地政府、文化和旅游部門官網均可公開查閱。為了確保所選取政策文本的可靠性，文件的檢索和篩選遵照以下原則：在政府官方網站檢索與旅游安全管理相關的文件，并對政策時效性進行核對；確保樣本數據均為正式政策的文件。

1.3 政策文本編碼

根據旅游安全管理政策文件體現的基本信息及該研究分析框架對文本進行梳理，政策的編碼規則為政策效力—政策編號—政策條目—基本政策工具，具體指標見表1。本研究政策文件基本信息的梳理及編碼示例見表2。

表1 旅游安全管理政策文件梳理指標

表2 旅游安全管理政策文件基本信息及編碼示例

2 政策文件統計分析

2.1 政策效力維度

對政策文件的統計分析結果見圖2。從圖2可見，中央政府及職能部門頒布的19項政策文件中，法律1項、部門規章7項、國家級標準8項、行政規范性文件3項。另外，還有行業協會頒布的文件1項。其中，法律為2013年頒布的旅游法，單設一章為旅游安全；部門規章為原國家旅游局、公安部、住建部等部門頒發，包括旅館業治安管理條例、旅游安全管理辦法、農家樂(民宿)建筑防火導則等；旅游行業安全管理標準多為原旅游局所頒布，包括游樂園、景區、旅行社等方面。中央層面缺乏一部涉及國務院各職能部門旅游安全管理職責規定的統一法律。

地方政府及職能部門頒布的84項旅游安全政策文件中，法律33項、地方政府規章12項、地方標準16項、行政規范性文件23項。其中，法律為各省人大常委會頒布，主要是各省的旅游條例對旅游安全管理做出規定；地方政府規章為各地方政府頒布，少數地區有專門的旅游安全管理辦法，其他則主要在旅館業治安管理、人群聚集場所安全管理等方面制定管理辦法；地方標準為各地旅游局頒布，主要規定了旅游企業安全管理的一般性要求；行政規范性文件為旅游局單獨頒布，或與公安、食品監管等部門聯合頒布，針對消防安全、餐飲安全等方面。從政策效力上看，沒有地區頒布專門的旅游安全管理法律，僅有少數地區有旅游安全管理法規。總體上，各地旅游安全政策文件效力不高，地方標準和行政規范性文件所涉及的旅游安全管理環節也不全面。

圖2 不同效力的旅游安全管理政策文件數量分布

2.2 政策目標維度

從政策作用對象及基本內容分析，各地的旅游安全政策文件包括3方面的目標(圖3)：一是對政府及職能部門的職責規定；二是對旅游企業經營的安全規定；三是對旅游者的權利義務作出規定。具體為：①相關政策文件對政府及職能部門的職責規定。一是對縣級以上人民政府職責的總體規定，規定其將旅游應急管理納入政府應急管理體系；二是對相關政府部門職責的原則性規定，按照“誰主管、誰負責”與“誰審批、誰負責”的原則，旅游、公安、交通、工商、質監、食品藥品監管等部門按照各自職責對旅游經營單位及其工作人員的安全保障工作實施監督管理；三是對旅游行政部門的職責規定較為詳細，規定縣級以上旅游部門對所轄區域內的旅游安全負有行業管理職責。②相關政策文件對旅游企業經營的安全規定。一是旅游企業的經營需要經過有關部門的審批，符合安全規定，且經營時應向符合資質要求的企業購買產品和服務；二是旅游經營者應履行旅游安全生產主體責任，防范旅游安全事故發生，一旦發生安全事件，須立即進行處置，并向有關部門報告；三是從事特殊工作的人員須具備相關資格，如特種設備操作人員。③旅游者在進行旅游活動時的合法權益得到尊重，合法權益若遭受損害可依法獲得賠償等。同時，旅游者遵守安全規定。

圖3 旅游安全管理政策目標

2.3 政策工具維度

基于數量統計，中央政府對地方政府，地方政府對職能部門使用的政策工具項數分別為(中央/地方)：確定責任部門(2/21)、日常工作要求(9/48)、應急處置要求(1/42)、處罰(2/33)、工作指導(17/42)、組織機構(2/2)(圖4)。針對旅游企業，中央政府主要使用行為規制的方式規范旅游企業的行為，共82項；地方政府使用的政策工具數量分布分別為行為規制224項、處罰12項、鼓勵倡導2項(圖5)。針對旅游者的政策工具，主要是地方政府使用的行為規范，共33項。

圖4 針對政府的政策工具數量分布情況

圖5 針對旅游企業的政策工具數量分布情況

3 研究發現

從中央政府和地方政府旅游安全管理政策的設計來看，具有以下特點：首先是中央政府針對地方政府、地方政府針對職能部門，主要是確認旅游安全管理的責任主體，對其具體工作做出要求。一方面，旅游安全管理政策文件確定不同監管主體的責任，對縣級以上政府、旅游行政部門的責任作出規定，在社會治安、特種設施管理等方面也規定了責任部門；另一方面，相關文件劃定了治理的重要領域，如高風險旅游項目、景區游客流量監測、社會治安、火災防治等，也運用了對行政監督部門及工作人員的瀆職行為進行處罰的工具，但內容不明確。其次是政府針對旅游企業主要運用強制性偏強的工具，對企業的生產經營提出要求，并輔以處罰，以督促企業的安全生產行為。針對旅游者，雖然規定了遵守旅游安全規定的義務，但是卻少有相應的處罰規定。第三是我國旅游安全管理政策的設計存在一定缺陷，體現在對地方政府、旅游企業、旅游者的激勵不足。具體表現為：①地方政府激勵不足。從政策工具使用分析結果看，中央對地方、政府對職能部門主要是提出工作要求，即對管理過程進行激勵，這屬于弱激勵，會造成地方政府對相關任務的執行力度偏弱。面對多維度任務，地方政府官員在各項指標體系、考評辦法、獎懲方式中選擇性地執行任務[32]。在我國的旅游安全管理考核制度下，中央政府對地方政府旅游安全日常管理的弱激勵與事件管理的負向強激勵(安全一票否決制)形成強烈對比[33]。對于地方政府來說，旅游突發事件發生后必須快速反應，而加強日常管理則是高成本、低收益。有效的問責才能保證政府積極履行職責[34]，旅游安全涉及多個領域、多個行業、多個地區，旅游安全管理工作的開展需要政府各個部門的協調聯動[35]。在旅游安全管理法制中，相關法律法規對旅游業的各個要素都規定了相應的管理部門，但卻沒有對職責劃分與協調進行清晰的界定，對于什么行為是未履行旅游安全管理職責及如何處罰的說明也較模糊，因此難以形成有效的負向激勵。②旅游企業激勵不足。針對旅游企業，政府主要運用行為規制、行為監管、處罰等強制性較強政策工具進行監管，這些政策工具的威懾力強，但具體的應用存在問題，且效果并不一定持久。行為規制主要通過政策條文對旅游企業安全生產進行規定，但必須配合激勵機制，才能達到促進企業努力改善旅游安全環境、消除不安全因素、采取有效預防措施、保障職工和旅游者的安全和健康的目的。政策文件中體現的正向激勵，規定了對于在旅游安全管理工作中有突出表現的個人給予表彰或者獎勵，卻沒有規定具體標準，達不到激發企業積極性的作用。而旅游企業違規違法未必會受到高額罰款或被判處刑事處罰，各地旅游法律法規對違反安全規定的旅游企業的處罰主要是責令限期改正、責令停業整頓、罰款，且罰款金額不高，負激勵較難發揮作用[36]。③旅游者激勵不足。政府對旅游者的行為規范、旅游安全宣傳，對減少旅游者的不安全行為有一定影響。現有政策體現的政府對旅游者的行為規范較難取得應有的效果。相關政策文件對旅游者的權利和義務進行了規定，要求旅游者遵守安全規定，但對不遵守規定的處罰制度設置很少。隨著我國旅游市場的迅速發展和不斷完善，旅游發展方式逐漸多樣化，網絡的普及加速了旅游信息的傳播，旅游者們開始厭倦傳統的大眾旅行方式，更加注重出行的自主性。但由于部分旅游者追求自由化、風險意識低，也造成了許多安全事故，該現象在“驢友”中最為明顯[37]。如果旅游者不遵守旅游安全規定到危險區域進行旅游活動，一旦被困要求救援，不需要付出任何成本，卻可以得到政府付出大量的資源去實施救援，那么旅游者下一次在進入高危區域之前還是不會考慮遵守安全規定。

4 結論與政策啟示

政策文本體現了政府管理的基本目標及運用的治理工具，從對政策文本的分析可以反映政府使用的治理工具是否對實現治理目標有積極作用。本文基于對104份旅游安全管理政策文本的內容分析，通過文件篩選、確定分析維度、文件編碼等過程，整理了我國旅游安全管理政策文件的效力、目標和政策工具使用。前文的分析結果表明，目前我國旅游安全管理法制建設仍不健全，旅游安全管理政策文件的效力不高，對旅游活動安全管理規定的覆蓋面也不足，政策文件對地方政府、旅游企業、旅游者的激勵不足，與實現科學協調不同主體，達到激勵地方政府發揮旅游安全管理職能、監督旅游企業履行安全生產責任、引導旅游者安全行為的目標還有一定距離。

本文可以為我國旅游安全管理提供一定的政策借鑒和實踐思路，具體包括：①完善旅游安全管理法律體系。現有的政策文件大體上規定了國家和地方層面的旅游應急組織機構和職責，但最高效力的僅為部門規章，且在職責協調規定方面沒有形成配套的體系。完善旅游應急法制體系需要從政府相關部門的職責協調，旅游經營者和旅游者的義務與處罰等方面進行更為完整的闡述。②優化對地方政府的激勵機制設置。最有效的應急管理應是在日常管理中加強工作，把突發公共事件化解于萌芽之中。因此，應在現有的對地方政府在旅游安全事件發生后“一票否決”激勵機制的基礎上，加強對其在旅游安全事件發生前履職的激勵，將政府旅游安全管理的實際過程與政策執行情況納入考核指標當中，并加強對監管人員日常監管的考核比重，通過細化日常監管的各項指標考核實際工作。③靈活運用政策工具。由于市場經濟當中行為主體的逐利性，旅游企業在提供旅游服務和產品的過程中可能會由于利益誘惑而忽視安全問題，這就需要政府的介入。目前相關政策對旅游企業落實安全生產責任的獎勵與處罰規定不明確，力度也不足，因此需要優化政策工具的設計，從正向鼓勵和負向懲罰兩個方面激勵旅游企業履行安全生產責任。旅游者安全行為的形成受到人口統計特征和個人心理情況的影響，對旅游者安全行為的引導，政府除了優化行為規范等強制型較強的政策工具的設計，還應運用多種手段提高公眾的安全意識，如通過對旅游安全問題的傳播和溝通，影響公眾對旅游安全的心理感知。