論全面鄉村振興戰略背景下農村空心化的特點、成因和治理路徑
——以江蘇省泰州市為研究樣本

邵澤義

（中共泰州市委黨校 市情研究室， 江蘇 泰州 225325）

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出：“走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，加快農業農村現代化。”這是切實做好“三農”工作的根本遵循。農村是全面實施鄉村振興戰略的主體。近年來，城鎮化和工業化進程的不斷加快，進一步加深了城市和鄉村發展不平衡的格局，在一定程度上導致了農村空心化問題。農村空心化在本質上是農村作為區域經濟社會發展單元主體功能的衰退、城市吸附和農村承載關系的失衡；在形式上主要表現為農村人口和農業生產的空心化等方面。農村空心化不僅形成了“空巢老人”“留守兒童”等社會性問題，還形成了土地閑置和資源浪費等經濟問題，對農村經濟社會發展產生了不利影響。泰州市的農村空心化問題既有共通性又有異質性，在表現形式、形成原因和破解路徑等層面上都帶有獨特的地域性。習近平總書記指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。”[1]著力解決好包括“空心化”在內的農村問題，推動鄉村實現全面振興，對于全面建設社會主義現代化國家而言具有重要的作用和意義。

1 泰州市農村空心化的突出特點

受到經濟社會快速發展、現代化城市建設步伐加快和“長三角”一體化進程深入推進等因素影響，泰州市大量農村人口主要向泰州市區、周邊城市和長三角、珠三角方向轉移，導致了農村空心化問題。泰州市農村空心化的突出特點主要體現為農村人口加速外流、農業生產發展緩慢和農村基礎設施閑置三個方面。

1.1 農村人口外流呈現加速趨勢

統計數據顯示，2020 年泰州全市居住在鄉村的人口為1 441 583①數據來源：《泰州市第七次全國人口普查公報（第六號）》。人，占人口總數的31.94 %，與2010 年相比，鄉村人口減少607 267 人；2017年、2018 年和2019 年泰州市農村人口分別為162.24 萬人、157.6 萬人和 153.41 萬人，占全市總人口的比重分別為35.1 %、34 %和33.2 %。從2017 年到2019 年，農村人口共計減少8.83 萬人、年均減少2.94 萬人，占全市總人口的比重下降1.9 個百分點，年均下降0.63 個百分點。從2017年到2019 年，農村就業人口分別為208.59 萬人、215.26 萬人和215.37 萬人，其中，在第二、三產業就業的人數分別為166.94 萬人、173.76 萬人和174.46 萬人②數據來源：《泰州市統計年鑒2018》《泰州市統計年鑒2019》《泰州市統計年鑒2020》。，累計增加7.52 萬人，年均增加2.51萬人；而農業就業人數累計減少0.74 萬人，年均減少0.25 萬人。從人口流向和比重來看，2020 年泰州人口流出目的地主要集中在蘇州、無錫、上海和南京，流入蘇州的人口占流出人口總數的15.08%，流入無錫的人口占流出人口總數的12.46 %，流入上海的人口占流出人口總數的10.53 %，流入南京的人口占流出人口總數的9.92 %。總體來看，泰州市農村人口流向外地和從事二、三產業的人數呈現逐步增長趨勢。

1.2 農業生產發展呈現減緩趨勢

從農業生產情況來看，從2017 年到2019 年，泰州市農作物播種總面積累計減少47 690 公頃，年均減少15 896.7 公頃；糧食作物播種面積累計減少42 350 公頃，年均減少14 416.7 公頃；化肥施用量減少9 500 噸，年均減少3 166.7 噸。從農產品產量情況看，從2017 年到2019 年，全市糧食產量累計下降261 600 噸，年均下降87 200 噸；棉花產量累計下降9 750 000 噸，年均下降3 250 000 噸；肉類產量累計下降91 300 噸，年均下降30 433 噸；豬牛羊肉產量累計下降93 700 噸，年均下降31 233噸；水產品累計下降30 000 噸，年均下降10 000噸，農產品產量下降趨勢明顯。從農業占地區生產總值的情況看，從2017 年到2019 年，農業占地區生產總值的比重分別為5.56 %、5.48 %和5.69 %，累計增長0.13 個百分點，年均增長0.043 個百分點，增速緩慢。從農業占農林牧副漁總產值的比重看，從2017 年到2019 年，農業占農林牧副漁業總產值的比重累計下降0.32 個百分點③根據《泰州市統計年鑒2018》《泰州市統計年鑒2019》《泰州市統計年鑒2020》數據計算。，年均下降0.1 個百分點，下滑趨勢明顯。總體來看，農業生產發展呈減緩趨勢。

1.3 農村基礎設施呈現閑置趨勢

由于農村人口不斷外流和農村常住人口不斷減少，導致“空關房”數量大幅上升，“人走屋空”現象較為普遍，農村房屋資源浪費嚴重。大量農村兒童和青少年隨父母前往務工地接受教育，導致農村幼兒園、中小學招生數量大幅下降，造成農村教育資源浪費。農業生產從業人數減少，“無人種地”現象普遍，土地廢棄、荒蕪問題突出，造成土地資源浪費。近年來，泰州市委、市政府加大對農村基礎設施建設和公共產品投資力度，但利用率不高，在一定程度上造成了資源的浪費[2]。從鄉村醫療情況看，從2017 年到2019 年，泰州全市衛生院數量分別為118 個、116 個和115 個，在規模方面基本保持穩定，衛生院床位數分別為6 154個、6 559 個、6 810 個，三年累計增加 656 個，年均增加218.7 個，但大量鄉村居民到縣、市級或一線城市醫療機構就醫問診，導致鄉村醫療資源浪費。從能源和資源消費量情況看，從2017 年到2019 年，農村居民在水資源方面百人平均消費量分別為4 130 噸、3 933 噸和3 641 噸，三年累計下降489 噸，年均下降163 噸；在液化氣資源方面百人平均消費量分別為3 012 公斤、2 174 公斤和2 105 公斤，三年累計下降907 公斤，年均下降302 公斤；在電力資源方面百人平均消費量分別為 82 602 度、76 236 度和 71 901 度①數據來源：《泰州市統計年鑒2018》《泰州市統計年鑒2019》《泰州市統計年鑒2020》。，三年累計下降10 701 度，年均下降3 567 度。能源和資源消費數量逐年減少、消費能力逐漸減弱。由此可見，由人口外流導致的農村基礎設施和資源呈現閑置、浪費趨勢。

2 泰州市農村空心化的原因分析

泰州市農村空心化問題的成因具有多元性和疊加性的特點，既有農村經濟社會發展層面的歷史性原因，也有城市本質屬性層面的現實性原因，但在本質上是城鄉發展不平衡、不充分的問題[3]。從歷史的角度看，泰州農村空心化是在泰州城市建設步伐加快、城鎮化加速推進和產業快速發展的過程中產生的。

2.1 城鎮化速度加快對農村人口形成的“拉力”

近年來，泰州市城鎮化進程不斷加快。統計數據顯示，從2018 年到2020 年泰州市城鎮化率分別為66.0 %、66.8 %和64.4 %②數據來源：《2018 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2020 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》。。在推進城鎮化過程中，產業結構不斷優化、公共產品和服務生產能力不斷加強，同時也導致了農村青壯年勞動力大量流入城市[4]。另外，周邊城市城鎮化進程加快，也對泰州市農村人口外流產生了一定的影響，以泰州人口流出主要目的地為例，從2018 年到2020年蘇州市城鎮化率分別為76.05 %，75.8 %和80 %③數據來源：《2018 年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報》《2020 年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報》。，上海市城鎮化率分別為87 %、88.1 %和89 %④數據來源：《2018 年上海市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年上海市國民經濟和社會發展統計公報》《2020 年上海市國民經濟和社會發展統計公報》。，南京市城鎮化率分別為82.5 %、83.2 %和83 %⑤數據來源：《2018 年南京市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年南京市國民經濟和社會發展統計公報》《2020 年南京市國民經濟和社會發展統計公報》。。不論泰州還是周邊城市加快推進城鎮化過程都加大了對基礎設施建設、生態環境治理、教育醫療衛生和住房社保等的投入力度，大幅改善了人民生活質量，滿足了農村人口對美好生活的向往，對農村人口向城市流動形成了“拉力”效應。

2.2 工業化進程推進對農村人口形成的“吸力”

按照國際慣例，衡量一個國家和地區工業化進程的結構性指標主要包括年農業增加值占GDP 的比重下降到15 %以下、農業就業人數占就業總人數的比重下降到20 %以下、城鎮人口上升到60 %以上三個方面。對照工業化進程結構性指標，從2018 年到2020 年，泰州市農業增加值分別為 280.05 億元、292.5 億元和 307.1 億元⑥數據來源：《2018 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2020 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》。，占GDP 的比重分別為5.4 %、5.6 %和5.7 %。2018年和2019 年泰州市農業就業人口分別為55.7 萬人和54.3 萬人①數據來源：《2018 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》。，占就業總人數的比重分別為20 %和19.7 %。從2018 年到2020 年，泰州市城鎮化率分別為66 %、66.8 %和64.4 %②數據來源：《2018 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2019 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》《2020 年泰州市國民經濟和社會發展統計公報》。。通過數據可以看出，從2018 年以來，泰州市工業化進程呈加速的態勢。泰州市工業化進程的不斷加快，使得農業生產資源不斷向工業領域集中，工業化發展對勞動力資源的需求和農村就業人口對收入、公共資源、服務的需求之間形成了互構關系，導致農村就業人口大量流向工業領域，這樣，工業化進程推進就對農村就業人口形成了“吸力”效應。

2.3 公共服務差異化對農村人口形成的“引力”

城鄉發展不平衡、不充分不僅導致了城鄉經濟社會發展不同步的問題，還導致了公共產品和服務差異化的問題。雖然泰州市委、市政府近年來高度關注并大力做好“三農”工作推動了農村經濟社會快速發展，但是城鄉發展不同步、資源不平均等矛盾依然存在。近年來，伴隨泰州市市委、市政府對公共基礎設施建設和服務投入力度不斷加大，市公共服務和產品供給能力不斷增強。如：2019 年，在教育事業方面，有中學學校數量為147個，比上年增加6.5 %；幼兒園數量為337 個，比上年增加6.6 %；在文化事業方面，有文化館7個、藝術表演團體4 個、圖書館7 個、博物館21個，除博物館數量比上年增加31.25 %外，其他基本與上年持平；在衛生事業方面，有衛生機構2 118 個，比上年增加6%，衛生機構床位數29 885個，比上年增加5.7 %，衛生技術人員31 673 名③數據來源：《泰州市統計年鑒2020》。，比上年增加7.7 %。而泰州市農村教育、醫療、衛生和文化等事業發展和城鎮相比還有一定差距。同時，蘇州、無錫、常州、南京和上海等周邊城市的公共服務、產品和資源等建設、發展速度不斷加快，特別是一些一線城市集中了全國優質資源和服務，城鄉在公共服務方面差異明顯。城市和農村在公共產品和服務方面的差異性，形成了城鎮對農村就業人口的“引力”效應，在一定程度上導致了農村空心化問題。

3 解決泰州農村空心化問題的對策建議

鄉村振興戰略是解決農村問題、補足短板弱項、激發后勁活力的重要途徑和措施。因而，解決泰州市農村空心化問題應該以鄉村振興戰略為根本遵循。泰州市農村空心化問題不僅帶有全國層面上的普遍性，而且具有地域層面的特殊性，因而，在路徑措施設計方面應該注重突出針對性、精準性和實效性。具體而言，就是要緊緊抓住產業發展、生態治理、記住鄉愁、優化服務四個關鍵點，做到事業留人、環境留人、情感留人和生活留人，切實實現“讓人回到農村”“將人引到農村”“把人留在農村”的目標。

3.1 著力解決“經濟發展相對滯后”的問題，壯大農村產業基礎，做到事業留人

鄉村經濟社會發展相對滯后及由此衍生的民生保障問題，是農村就業人口外流的主要原因，因而解決農村空心化問題最為緊要的是做大做強經濟基礎，實現高質量發展。當前，農村經濟社會發展的主要困境是產業基礎不穩定的問題。壯大農村產業基礎，要樹立“來自農村、回歸農村”的戰略思維，以農村現有基礎和特色資源為基礎，整合農村各種資源[5]，盤活產業和經濟發展動力。具體而言，一是用足產品資源，做強農業產業。充分運用農村稻米、水產、蔬菜、水果和藥材等資源，大力發展農產品生產、深加工和精加工產業；注重拉長產業鏈條，大力發展農技服務、冷鏈運輸等衍生產業；注重農產品深度開發，大力發展以農品盆景和蔬果盆栽等為主要特色的觀賞農業產業。二是用活特色資源，推動產業合作。積極利用閑置房、“空關房”、特色景點、農業景觀等特色資源與第三產業合作，大力發展鄉村旅游、特色民宿、休閑觀光、采摘體驗和農耕體驗等產業；推進土地流轉，推動土地所有權、承包權和經營權分離，充分運用土地等特色資源與第二產業合作，通過建立產品倉庫、生產廠房、分公司、生產加工基地等方式，融入產業鏈條和生產體系；積極運用特色民俗和文化資源，大力發展伴手禮、紀念品和工藝品加工產業。三是用好科技資源，培育新興業態。農民可充分利用互聯網、物聯網等技術[6]，通過電腦、手機等載體，積極發展直播經濟、帶貨經濟、訂單農業和智慧農業。農村經濟發展是吸引農村人口回流和城鎮人口到農村就業、創業的事業平臺。只有大力發展農業產業和農村經濟，才能從根本上做到“事業留人”。

3.2 著力解決“生態治理相對乏力”的問題，推進人居環境治理，做到環境留人

環境是鄉村的“顏值”和“外衣”。近年來，受到人為因素等影響，部分農村環境持續惡化，在一定程度上成為農村空心化問題形成的原因之一。當前，農村生態環境治理的困境主要是生態環境和生活環境治理不力、效果不好、質量不高的問題。著力解決農村生態治理相對乏力問題，需要盯住生活、生態和居住三個關鍵領域，堅持“防治并舉、系統治理”的思維，突出鄉村化、田園化元素，推進人居環境治理。具體而言，一是抓住突出問題，推進生活環境治理。抓住亂排、亂堆、亂放等突出矛盾，著力整治村民生活環境“臟、亂、差”問題。推動實施“雨污”分離，加大排水管網建設力度，實行生活污水集中存放、集中處理；推動實施垃圾定點投放和分類處理，加大垃圾清理、運輸和處理等環節的人力、物力投入，解決垃圾亂堆、亂放問題；加大農村畜禽養殖場和生產基地的治理力度，著力解決廢水亂排、糞便亂放等問題。二是把握核心關鍵，開展生態環境治理。把握農藥過度使用、秸稈隨意焚燒等關鍵，著力解決農村空氣污染、土壤污染和水污染問題。在農作物收割期，加大秸稈焚燒巡查和治理力度，推動作物廢料還田和再利用，確保空氣質量；加大生物肥料推廣和使用力度，減少化肥等工業肥料使用量，著力解決土地富營養化、貧瘠化問題；加大動物防治作物病蟲害技術，減少劇毒農藥等的使用量，著力解決農藥對河流和生物安全的危害問題。三是瞄準短板弱項，推進居住環境治理。瞄準農村人居環境存在的治理能力不強、問題堆積反復和質量效果不好等短板和弱項，著力解決河道堵塞、塘壩淤積等問題。引導村民充分運用當地材料，堅持“特色化、鄉村化”風格，對房前屋后進行改造和裝飾，建設田園鄉村；督促村委會定期開展村容村貌巡查力度，治理亂堆、亂放和亂丟問題；加大對村莊內部河道、池塘等的治理力度，根治淤堵、臟臭等問題，保證水質和環境達標。只有山清水秀、充滿本土特色、宜業宜居的農村環境，才能吸引人口“回流”，也只有大力保護和改善生態環境、提高生態環境的吸引力才能實現“環境留人”的目的。

3.3 著力解決“鄉愁記憶相對淡化”的問題，推動鄉村文化發展，做到情感留人

鄉愁記憶是農村居民的精神紐帶。受到生活現代化和生產商業化等因素影響，加之傳承人“斷代化”、藝人和匠人“老齡化”，以農技、農藝和民俗為代表的鄉村文化和民俗技藝加速消亡，農村居民的鄉愁記憶也在逐漸淡化。當前，鄉村文化發展的困境主要表現在傳統文化衰落、形體內容消亡和傳承發展乏力等方面。推動鄉村文化發展要樹立“存續記憶、留住鄉愁”的思維，修復缺失和“創傷”，大力發展農村以生產、生活為主要“場域”的文化形態。具體而言，一是突出宗族感情，發展宗祠文化。對具有優秀傳統文化特色的宗祠、廟宇等加強保護，按照“修舊如舊”原則對老舊建筑、文物開展保護性修復；鼓勵宗族加大對家風、家訓、族規、族約、名人、賢達等的研究力度，傳承和發揚宗族精神和文化。二是突出生活情愫，發展民俗文化。通過摸底排查的方式建立農村民俗文化名錄，加大物力、人力投入，推動民俗技藝傳承和發展；挖掘農村節慶禮儀、建房上梁、號子道情、民歌民諺中蘊含的具有本土特色的優秀民俗文化內容，通過文字記錄、視頻錄像等方式保存過程、內容和環節等資料；建立民俗繼承人、推廣人和傳承人制度，推動民俗技藝和文化延續發展。三是突出生產回憶，發展農耕文化。加大對農作物育苗、插秧、施肥、收割、加工、儲藏等環節技術總結和記錄的力度，促進農業文化傳承和發展；建立農耕文化展示館、博物館和體驗館，傳承農耕文化精神；加大對生產工具類和基礎設施類歷史遺跡、古跡等的保護力度，做好深入研究工作。鄉愁記憶是農村居民割舍不掉的情懷和情愫，文化傳承和發展是加深鄉愁記憶的有效方式。通過大力發展鄉村文化，推動民俗技藝傳承和發展，架設通往村民精神的“橋梁”，才能夠激發起村民“愛家鄉、建家鄉”的熱情和活力，真正實現“情感留人”的目的。

3.4 著力解決“供需結構相對失衡”的問題，優化公共產品供給，做到生活留人

便利的交通、優質的教育、健全的保障和滿意的收入是村民對美好生活向往的重要內容。近年來，受到城鄉發展不平衡、主體對話不通暢、供需信息不對稱等因素影響，農村公共產品和服務出現了供需不均衡、資源不均等問題。城鄉公共產品和服務差異是農村人口向城市流動的重要因素。當前，農村公共產品和服務的困境主要表現為類型不多、內容不全、質量不高等方面。優化農村公共產品供給應該樹立“面向對象、精準發力”思維，著力提高供給能力、優化結構布局，推動實現均等化、現代化和普惠化目標。具體而言，一是堅持現代化方向，加大基礎設施建設力度。大力推進道路交通基礎設施建設，將農村公路納入市、縣、鄉（鎮）三級路網系統，著力打通“斷頭路”，在實現“村村通”的同時提高路面質量；大力推進農田水利基礎設施建設，強化溝渠、堤壩、水塘等的通聯程度，形成健全的水網系統；大力推進農村信息基礎設施建設，加強通訊基站、塔臺等的建設力度，確保實現網絡“村村通、戶戶通”；加大農村生活基礎設施建設力度，通過布局超市、銀行終端、金融站點等方式為村民生活提供便利；針對有條件的村鎮實施通天然氣工程，切實提高農村生活質量。二是堅持普惠化導向，加大公共服務供給力度。在推進教育資源有效整合的基礎上加大優質幼兒園、小學和中學校舍的建設力度，實行縣、鄉兩級優秀師資流動機制，為農村提供優質教育；通過網絡互聯方式，推進鄉村衛生機構連接省市大醫院的進程，加快在線會診和遠程醫療步伐，大力提升農村衛生和鄉鎮衛生院功能，為農村提供優質醫療資源；健全社會保障體系，提高社會保障質量，為農村提供優質的社會保障服務。公共產品和服務事關村民生活獲得感和幸福感，因此，要在健全類型、豐富內容和提高質量上下功夫，實現“生活留人”的目標。