互聯網金融創新的沙盒監管：挑戰與應對

王 健 趙秉元

一、背景與問題

現代信息科技和金融業的深度融合，創生金融科技，催生諸多新業態、新模式，對推進金融產品和服務創新、提升金融產品和服務質量與數量發揮了重要作用，進而對金融市場乃至整個經濟社會發展產生積極的推動作用。然而，金融科技在帶來金融創新的同時也使金融市場所面臨的風險更加復雜化、技術化，故此需要金融監管的改進與完善，以回應金融市場飛速嬗變的現實，由此催生“監管沙盒”制度。監管沙盒由英國在 2015 年首創，基本內容是由金融監管部門設立可控仿真的測試環境，允許從事金融創新的企業在該可控仿真環境下測試新產品和服務以及新商業模式，監管部門實時監測并評估測試過程，以決定是否給予其正式的監管授權。其設計思路來源于計算機安全領域中為程序或軟件安全測試提供的隔離環境或測試環境(1)侯小麗：《中國版金融科技“監管沙盒”試點背景、本質及建設路徑研究》，《中國經貿導刊(中)》2020年第11期。，本質上是技術與制度融合的產物，是近年來金融監管科技改善與提高的重要手段和發展方向。監管沙盒由于在金融監管實踐中顯露出能有效平衡金融創新和金融風險的優勢，隨后由英國逐步擴展到世界多國，得到廣泛的借鑒與應用。

互聯網金融是通過互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式(2)《中國人民銀行、工業和信息化部、公安部、財政部、工商總局、法制辦、銀監會、證監會、保監會、國家互聯網信息辦公室關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》第1條規定“互聯網金融是傳統金融機構與互聯網企業(以下統稱從業機構)利用互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式。”，其技術與金融結合的特征包含金融科技創新的意蘊(3)目前國內外學界對互聯網金融和金融科技創新的界定仍存在爭議，部分觀點認為互聯網金融包含于金融科技創新，另一部分觀點則認為互聯網金融和金融科技創新有某些相同之處但仍存在差異。但有一點可以肯定，互聯網金融和金融科技創新的范疇至少存在重合。參見袁康：《金融科技的技術風險及其法律治理》，《法學論壇》2021年第1期；黃震，蔣松成：《監管沙盒與互聯網金融監管》，《中國金融》2017年第2期。。監管沙盒作為適用于金融科技創新的一項制度，自然適用于互聯網金融。當前，我國互聯網金融正處于飛速崛起與演變之中。根據中國信息通信研究院(CAICT)的統計，2020年第四季度我國互聯網投融資金額環比增加86.2%，同比增加117.6%，呈現大幅攀升態勢(4)參見《2020年四季度互聯網投融資運行情況》，中國信息通信研究院(CAICT)網站，2021年1月20日。http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/qwsj/202101/P020210120384486238336.pdf，最后訪問時間：2021年4月13日。。中國互聯網絡信息中心(CNNIC)的數據顯示，截至2020年底，網絡支付用戶數量已達8.54億人，占網民總體的86.4%，較2020年3月增加8636萬(5)參見《第47次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國互聯網絡信息中心(CNNIC)網站，2021年2月3日。http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202102/t20210203_71361.htm，最后訪問時間：2021年2月21日。。互聯網金融的高速擴張對監管沙盒提出了新的挑戰。互聯網本身具有多節點、交互性、虛擬性、泛用性等特征，在與金融相結合后，使得互聯網金融成為一個不同于一般金融業務模式的具有普惠性、動態性、創新性、跨界性等特點的完整金融生態系統，在具有互聯網資源開放化、成本集約化、用戶行為價值化等獨特優勢的同時，也加速技術和制度等多種風險的累積和擴散，進而導致監管沙盒在適用于互聯網金融過程中在用戶范圍、風險預防、監管覆蓋等方面面臨一系列技術性、認知性、系統性等問題(6)林欣、楊嘉怡：《互聯網金融特質性風險及監管政策研究》，《當代金融研究》2019年第1期。。

我國也已引入監管沙盒以響應金融業疾速發展的現實。2019年12月，中國人民銀行組織召開北京市金融科技創新監管試點啟動會，在北京開展金融科技創新監管試點(7)參見《北京率先試點金融科技“監管沙盒”》，中華人民共和國中央人民政府網站， 2019年12月5日 。http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/05/content_5458821.htm，最后訪問時間：2021年2月21日。。2020年1月14日，中國人民銀行營業管理部公示了第一批6個金融科技創新監管試點應用(8)這6個參與監管沙盒試點的應用包括基于物聯網的物品溯源認證管理與供應鏈金融、微捷貸產品、中信銀行智令產品、AIBank Inside產品、快審快貸產品、手機POS創新應用。參見《金融科技創新監管試點應用公示(2020年第一批)》，中國人民銀行科技司網站，2020年1月14日。http://beijing.pbc.gov.cn/beijing/132024/3959445/index.html，最后訪問時間：2021年2月21日。。其中，微捷貸產品便屬于互聯網金融產品的范疇。這些試點對于推動金融科技健康發展，構造包容審慎的金融科技創新監管工具體系，提高監管的有效性具有積極指引作用。然而，監管沙盒在我國畢竟屬于新生事物，其構建仍處于起步階段，且其自身在實驗范圍、技術運用等方面仍存在局限性，與互聯網金融的適配性還有待進一步探討和完善(9)國內對監管沙盒的探討仍處在起步階段，關注的焦點是監管沙盒制度如何在中國落地實施，近三年主要論述有(按照刊發時間由近及遠)：沈艷、龔強：《中國金融科技監管沙盒機制設計研究》，《金融論壇》2021年第1期；馬楠：《粵港澳大灣區監管沙盒建設的相關問題與構建思路》，《南方金融》2020年第7期；劉亮、鄒佳佳：《監管沙盒：國外應用和本土化》，《西南金融》2020年第5期；廖凡：《金融科技背景下監管沙盒的理論與實踐評析》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期；陳佩、孫祁祥：《多元共治:創新與監管的平衡——基于“監管沙盒”理論依據與國際實踐的思考》，《保險研究》2019年第3期；劉志云、劉盛：《金融科技法律規制的創新——監管沙盒的發展趨勢及本土化思考》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期等。，故此如何在互聯網金融行業和市場狀況特點基礎上，構建規范互聯網金融行業和市場的監管沙盒體系，進而實現互聯網金融市場監管的科學高效運轉，成為亟待解決的問題。

二、監管沙盒應用于互聯網金融時面臨的挑戰

監管沙盒測試中包含監管者、用戶(10)現有文獻對購買金融產品和服務的群體多采用“金融消費者”的稱謂。鑒于目前國內外對“金融消費者”的界定仍有較大爭議，本文對金融市場的買方采用“用戶”這一稱謂。對金融消費者概念的爭論可參見劉媛：《金融消費者法律保護機制的比較研究》，北京：法律出版社，2013年，第1-35頁；楊東：《論金融消費者概念界定》，《法學家》2014年第5期。、經營者三方主體，其測試方式主要是通過參與測試的經營者和用戶模擬現實中金融產品和服務以及商業模式的運行，并借助通過在線平臺實現三方主體的信息交互，監管者對測試進行測評以判定風險并采取相應的監管措施，再現實際的監管場景，從而為國內金融企業提供新產品、新服務以及新商業模式的實驗機會。其核心目的在于使監管者和經營者能夠在市場準入環節準確評估風險，總體上呈現出事前性、差異化和臨時性等特征(11)李有星、柯達：《我國監管沙盒的法律制度構建研究》，《金融監管研究》2017年第10期。。這些特性使監管沙盒不僅能夠有效減少創新產品和服務推向市場的時間和成本，推動測試的產品、服務和商業模式的不斷改進，降低風險，同時也有助于探索合適的消費者保護保障措施嵌入新產品和服務(12)李賁：《海外“監管沙箱”市場主體分析與經驗借鑒》，《清華金融評論》2019年第11期。，有助于創新和安全的兼顧。但是，監管沙盒畢竟只是仿真環境下的測試，與現實的金融市場環境在金融產品和服務的主體范圍、風險內容以及發展路徑上仍存在一定的差異，特別是在當前互聯網金融產品和服務的銷售范圍和運行場景不斷延伸的情況下，監管沙盒在實踐中適用于互聯網金融產品和服務時在主體、模式和內容上存在測試對象范圍較窄、風險涵攝不足、跨境監管缺失等突出問題，亟待進一步的改進與完善。

(一)互聯網金融用戶數量劇增凸顯沙盒測試范圍過窄

互聯網金融借助移動通信、云計算、大數據、搜索引擎、社交平臺等高端技術，以線上線下結合的方式實現資金融通，并借助于高效的信息傳輸網絡將供需雙方聯系起來，動態傳遞金融產品的市場供需狀況、交易價格、交易規模、收益狀況等，同時簡化了交易程序，向用戶提供更加便利的服務(13)譬如余額寶業務提供 “一鍵開戶”服務，方便用戶建立賬戶，手續大大簡化。同時，用戶可隨時隨地將支付備用金轉入或轉出，實現購物與理財之間的低成本快捷轉換。而傳統銀行的基金理財產品等金融產品和服務開戶手續上更為繁瑣，申購與贖回時間也有限制，現金與理財之間的轉換成本較高。，從而基本消除了金融消費產品和服務推廣所面臨的眾多障礙，使得越來越多的用戶能夠在網絡平臺迅速找到自己需要的金融產品和服務信息并購買使用這些產品和服務。故此，互聯網金融在一定程度上突破傳統金融業務受眾群體的范疇，不再局限于少數企業或投資者，不僅涵蓋了群團組織、中小企業等經濟組織，還惠及到眾多個人及其家庭等。隨著亞馬遜(Amazon)、易貝(eBay)、谷歌(Google)等國際網絡平臺以及百度、阿里、騰訊等國內互聯網行業巨頭的迅猛成長并進入金融市場，再加之電腦、手機等固定或移動終端的日益普及，廣大民眾不但作為用戶參與網上購物和支付活動，而且成為網絡貸款、眾籌集資等互聯網金融活動的重要參與主體，為互聯網金融創新發展奠定廣泛的群眾基礎和社會環境。互聯網金融正在走進千家萬戶，普惠廣大群眾，從而帶動互聯網金融用戶規模的飛速擴展，金融資產金額也隨之增長。

互聯網金融用戶范圍的高速擴張對監管沙盒的有效性形成了挑戰。用戶作為金融產品和服務的購買方，是監管沙盒測試中測評交易風險所必需的測試對象。監管沙盒作為一種測試，其測試的初衷在于通過風險可控范圍內的測試判定金融創新風險的高低。為提供安全的測試環境，監管沙盒自然不可能采取涵蓋所有可能用戶的全樣本分析法，而是采取抽樣調查的方法，即吸收某一地區或某一數量的用戶參加測試(14)目前各國為了加強監管沙盒測試過程中對風險的防范，保障金融消費者權益，大多對參與測試的用戶規定了人數和金額的上限。譬如澳大利亞證券和投資委員會(ASIC)發布的監管指南規定：參與測試的金融項目的零售客戶數量不得超過100人，批發客戶數量無限制；每位零售客戶和測試服務相關的存款產品、簡單投資產品、證券、政府債券和支付產品金額不超過10000澳元；與服務相關的信用合同規定的信用額不得超過25000澳元；與測試服務相關的一般保險合同規定的保額不得超過50000澳元；批發客戶無開發限額限制；總共參加測試的客戶參與金額不得超過5000000澳元。一些國家和地區還規定了參與測試的客戶的資格條件，譬如中國香港金融管理局(HKMA)規定金融機構應申報測試的人數和客戶類型，監管機構根據申報的客戶類型選取參與測試的客戶。目前我國內地采用的監管沙盒主要是地區試點的形式。因而本質上都是抽樣測試的方法。張景智：《“監管沙盒”的國際模式和中國內地的發展路徑》，《金融監管研究》2017年第5期；柴瑞娟：《監管沙箱的域外經驗及其啟示》，《法學》2017年第8期。，由此保證風險僅限于沙盒內部。但是互聯網金融業務推廣過程中用戶數量并不會僅限于某一地區和某一群體，而是會逐步擴展，其用戶增加的速度幾乎是呈指數級增長，導致實際的用戶數量遠遠多于參與測試的用戶樣本容量(15)即樣本中所包含的抽樣單位數目。。這種用戶規模的量變將會導致特定金融商品和服務實際運行中風險大小的質變：用戶數量越多，則產品或服務傳播的范圍越廣，所涉及的總金額也就越高，一旦金融商品和服務的運營出現問題，則牽涉的范圍也就越廣，其風險類型也就越復雜，風險系數也就越高。而在監管沙盒測試過程中，監管機構為了保證風險可控，往往采取較為保守的做法，僅選取少量用戶作為測試樣本。對測試用戶樣本容量的不當選取，導致測試樣本容量遠小于實際的用戶數量，進而使得測試結果存在局限性，難以對金融創新風險做出準確的判斷。總之，監管沙盒采用抽樣調查，僅選取部分用戶參加測試，這本來是其保證測試風險可控的優勢所在，但也使得參與測試的用戶范圍存在局限，測試結果難以有效反映實踐中金融創新所潛藏的風險，準確性大打折扣。因而如何合理確定參加實驗的用戶數量，在保證沙盒風險可控的同時提高測試的準確性，成為一道待解的難題。

(二)互聯網金融的系統性風險亟須監管沙盒模式的更新

互聯網金融的擴張在提升金融市場效率的同時，與其他行業和宏觀經濟體系的聯動性日益增強，從而增加了系統性金融風險發生的可能，導致金融市場運行過程中一旦產生問題，則其負效應會迅速擴散(16)系統性風險的基本含義是當一國金融系統各金融機構聯系日益緊密時，一旦發生金融危機，則負面影響將會迅速傳染至整個金融體系乃至宏觀經濟體系。“Billio. M, Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors’”, Journal of Financial Economics, 2012, 104(3)，pp.535-559.。這主要有以下幾方面的原因：首先，互聯網金融能夠實現金融業內部不同領域業務以及金融業與農業、制造業等其他行業之間的交叉滲透，一個新的產品能夠關聯和牽動多個行業領域，譬如當前應用較廣泛的支付寶、微信支付等，均呈現出較強的跨界特點；其次，互聯網金融通過通信網絡工具大幅提升了信息交換效率，使得交易各方更容易獲取信息，降低了金融交易的信息傳遞成本，但也使得參與金融交易的各方更容易受到各種非理性因素譬如虛假信息的影響，使得金融市場當中的信息風險也更容易傳染；再次，互聯網金融是科技與金融融合的產物，由科技與金融雙輪驅動，因而不僅面臨經濟波動所產生的信用風險、流動性風險、利率和匯率風險等金融風險，同時還面臨系統故障、黑客攻擊等互聯網環境所產生的操作(17)譬如2013年8月光大證券股份有限公司的程序員在進行高頻交易下單時未能有效校驗控制客戶的可用資金額度，引發系統故障，導致巨量訂單生成，造成期指、股指大幅波動，投資者蒙受巨大損失。參見高漢：《互聯網金融的發展及其法制監管》，《中州學刊》2014年第2期。和安全(18)譬如2013年，中國人壽80萬名客戶的個人保單信息被泄露。參見《互聯網金融面臨四大風險》，《中國青年報》2014年3月17日。http://zqb.cyol.com/html/2014-03/17/nw.D110000zgqnb_20140317_1-10.htm，最后訪問時間：2021年2月23日。等技術風險，因而更加復雜多變，所造成的影響也變得愈發難以預知；最后，互聯網金融背景下創新速度提升，各種新產品、新服務、新模式層出不窮，金融體系演進速度加快，而監管法制的滯后性使其難以及時對金融體系的變化做出回應。這些原因使得互聯網與宏觀經濟體系的聯系日益緊密，與社會發展各個方面的融合程度日益加深，也使其系統性風險不斷積聚，因而需要監管模式的調整，強化對互聯網金融的宏觀監管，關注金融市場整體趨勢及其與宏觀經濟的相互影響，加強對系統性風險的防范，維護金融體系的整體穩定。

然而，監管沙盒的適用對象目前主要是單個的金融產品和服務、金融機構以及金融用戶權益的保護，局限于微觀審慎監管，對互聯網金融與宏觀經濟運行之間聯系的關注度不高，對互聯網金融系統性風險的防范不足，因而導致一些社會問題，譬如P2P網貸亂象、金融企業泄露用戶信息等頻繁出現，對經濟的總體運行產生消極影響。自2008年金融危機以后，加強金融業宏觀審慎監管已成國際共識(19)李東輝、羅猛：《系統性風險及其監管:國際經驗及啟示》，《中國金融》2009年第24期。。宏觀審慎監管是一種新型的金融監管模式，其主要內容包含對金融體系順周期性風險以及系統重要性金融機構、金融市場和金融工具風險的預防，強調經濟整體運行的穩定。G20倫敦峰會于2009年4月發布《強化合理監管，提高透明度》的報告提出，強化宏觀審慎監管是微觀審慎監管和全球市場一體化監管的重要補充，其關鍵在于對金融機構、金融市場和金融產品的全面監管以維護金融體系穩定，各國監管機構應加強協調和信息溝通，推動全球層面的宏觀審慎監管合作(20)尹繼志、劉秀蘭：《關于構建宏觀審慎監管體系的探討》，《上海金融》2011年第2期。。監管沙盒作為互聯網金融監管的重要政策工具，在模式上自然應與時俱進，關注互聯網金融對金融市場乃至經濟運行的影響，將宏觀審慎監管涵蓋在內。

誠然，監管沙盒產生之初，其目的在于滿足對個別企業金融創新的產品服務或商業模式的監管需求，其核心內涵在于成為微觀審慎監管的政策工具。但是伴隨著互聯網金融的跨界融合發展，其系統性風險不斷加劇，與宏觀經濟環境的聯系日益加深，即便是單個產品或服務也能夠對宏觀經濟環境產生“牽一發而動全身”的效果，此種情況下監管沙盒便不應再僅局限于個別產品服務或企業的合規監管，而應著眼于經濟發展的整體趨勢，將經濟的總體穩定目標納入其中，強化系統性風險的防范，適當弱化個體權益的考量，從而做到宏觀與圍觀的平衡兼顧。故此，在對互聯網金融的適用中，監管沙盒日漸顯露出微觀審慎監管的局限性，有必要引入宏觀審慎監管模式，防范系統性風險。

(三)互聯網金融跨境業務增長暴露沙盒監管內容的缺陷

近年來，我國跨境電商迅猛發展。據海關統計，2020年中國跨境電商進出口1.69萬億元，增長了31.1%(21)《出口增長四成 中國跨境電商規模創歷史新高》，中華人民共和國中央人民政府網站，2021年2月22日。http://www.gov.cn/shuju/2021-02/22/content_5588149.htm，最后訪問時間：2021年2月23日。。跨境電商的飛速發展增加了跨境融資需求，帶動互聯網金融跨境業務的增加。借助于跨境業務的開展，互聯網金融使世界經濟聯結在一起，為全球資本的跨境流動提供了更加便利的條件。在互聯網浪潮席卷全球的時代背景下，我國加快構建對外開放的新格局，在21個自由貿易試驗區規劃建設的總體方案中均涵蓋深化金融領域開放創新的內容(22)截至2020年9月21日，我國共有上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江、北京、湖南、安徽21個自由貿易試驗區，各自由貿易試驗區的總體方案詳情可查詢中央人民政府官網：http://www.gov.cn/。最后訪問時間：2021年4月11日。，為跨境金融行業發展提供助力。

互聯網跨境金融業務的蓬勃興起，有助于跨境電商發展，促進居民消費升級，化解企業融資難問題(23)王雪然：《對互聯網金融助力我國經濟轉型升級路徑的分析》，《金融經濟》2017年第22期。，既為我國經濟轉型升級過程中提供了重要窗口，亦帶來挑戰。跨境融資不僅面臨恐怖主義融資、信息和數據安全等涉及互聯網空間全球治理的問題，同時也面臨資金和信息在全球范圍內自由流動后所帶來的國際金融風險傳染、跨境違法違規金融活動等金融安全問題。然而，由于產業創新升級步伐加快、國際政治格局復雜多變、國際經濟發展不平衡等原因，全球至今未形成符合互聯網金融跨境監管現實需求的國際規則體系，使互聯網跨境金融監管成為一道世界性的難題(24)王佳樂、張影強：《規范互聯網金融發展應著力解決五大問題》，《經濟研究參考》2016年第26期。。故此，防范金融國際化所帶來的風險，成為當今國際金融界的重要議題，是世界各個國家和地區在金融監管過程中所必須回應的挑戰。

互聯網金融創新，能夠促進金融業務傳播范圍與實效的最大化，跨境流動是金融創新不斷擴展的必然選擇和最終結果。在各國經濟聯系日益深化的當下，監管沙盒作為金融創新監管的重要政策工具，跨境監管是其無法回避的問題，如何防范互聯網金融創新過程中所帶來的治理問題和安全問題，是監管沙盒的監管內容上所應涵蓋的。然而，當前國際上尚未就跨境金融監管達成規則體系方面的共識，各國對金融科技的監管措施具有較大差異，缺乏世界通行的規則，呈現區塊分割之勢(25)楊祖艷：《監管沙箱制度國際實踐及啟示》，《上海金融》2018年第5期。，我國目前對跨境金融也沒有做出明確規定，未規范其內涵、外延等具體內容，導致監管沙盒在運行過程中主要將目光聚焦于國內金融市場可能發生的問題，對于金融產品和服務走出國門后所蘊含的跨境風險涵攝不足，缺乏防范，難以有效應對資本跨國流動增強所帶來的金融科技業務的國際風險問題。而今互聯網跨境金融領域一些安全事件的出現，譬如近年來曝光的日本GMOPayment Gateway公司信用卡信息泄露、美國華爾街KCG公司核心交易算法竊取(26)《盤點:2017年國內外重大數據泄露事件》，《中國信息安全》2018年第3期。以及國內北京銀行、建設銀行等客戶數據泄露等事件(27)《銀行再曝數據泄露事件！建行支行長售賣客戶信息》，新浪財經，2020年4月26日。http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2020-04-26/doc-iirczymi8487031.shtml，最后訪問時間：2021年2月23日。的出現，凸顯了監管沙盒在跨境金融監管方面的漏洞。故此，伴隨著互聯網金融的跨境發展，如何完善監管沙盒的相關規則，使其不僅涵蓋國內風險的防范，同時也能有效應對互聯網金融跨境發展過程中的風險，構建包容、穩定、健康的金融體系，推動金融業“引進來”和“走出去”提質增效，做到國內國際兩個大局的平衡兼顧，也是監管沙盒優化過程中需要慎思的問題。

三、應對互聯網金融創新沙盒監管挑戰的基本思路

當前我國互聯網金融市場規模日益擴大，監管沙盒制度供給與需求不相適應的狀況日益突出，亟待相關制度的完善。故此，必須針對監管沙盒在測試范圍、監管模式和監管內容等方面的問題，通過合理確定測試樣本容量、強化宏觀審慎監管、構建跨境監管機制等方面的措施，破解監管沙盒應對互聯網金融市場時所面臨的困境，促進互聯網金融市場的高效健康發展。

(一)合理界定測試用戶范圍，確保測試有效性

互聯網金融消費由于借助各類技術，實現用戶群體的飛速擴展。因此，在監管沙盒的運行過程中，應合理確定參與測試的用戶人數。目前，世界各國在監管實踐中均會根據金融企業提交的測試申請來判定測試產品和服務的適用范圍，繼而引入相應數量的用戶來模擬市場交易，并根據測試結果決定金融企業的產品和服務是否可在更大范圍內推廣。一方面，為了保證風險可控，防止風險溢出，參與實驗用戶樣本容量不宜太大；另一方面，為了保證測試盡可能貼合互聯網金融運行實際，保證測試準確性，參與實驗的用戶樣本容量亦不宜太小。應從分級分類和用戶權益保護兩方面做起，保證樣本容量的合理性。

首先，基于不同互聯網金融產品和服務的特性確定參與測試的用戶準入資格條件，通過靜態用戶基數和動態用戶流動的兼顧，確保測試風險控制和測試有效性的平衡。互聯網金融產品和服務所涉及的用戶范圍往往較廣，并且處于動態變化之中。故此，應確立并完善金融產品和服務分級分類制度，根據申請測試的企業資產總額、產品和服務類型、項目估值和存續時間等評估參與測試的互聯網金融產品與服務的規模大小，劃分其規模和風險等級，在此基礎上根據不同等級的互聯網金融產品與服務確定參與測試的用戶的資格準入條件。之后在滿足用戶準入資格條件的前提下確定參與測試的用戶基數上限和下限，并在此范圍內開展測試，將流動的測試用戶數量控制在用戶基數范圍內。由此保證在控制測試風險的基礎上使得測試貼近實際，從而提升測試的準確性和有效性。

其次，應完善用戶保護措施。在監管沙盒的運行中，參與測試的用戶利益可能會因測試而遭受損害，故此必須加強對測試用戶利益的保護，這也是目前各國和地區的監管沙盒模式的首要目標之一，各國和地區在監管沙盒的運行中均設置一系列規則以保障參與測試的用戶權益(28)譬如澳大利亞證券與投資委員會(ASIC)要求測試項目需要協助消費者了解所測試的產品及服務，限制影響大量客戶的不良行為或結果的風險，確保在糾紛發生時提供追索權；英國在監管沙盒的操作指引中規定只能對知情且自愿的用戶進行測試，測試過程中用戶將會享受英國金融服務補償計劃(FSCS)和金融申訴服務(FOS)的保護，同時要求測試機構在此基礎上制定經金融行為監管局(FCA)審核的用戶保護及補償方案；韓國監管沙盒則規定了損害賠償責任的過錯推定規責原則以及舉證責任倒退制度以及入盒主體強制保險制度；中國臺灣“金融監督管理委員會”(FSCEY)規定測試機構應有妥善的消費者保護措施和退出機制，在測試中產生的糾紛由財團法人金融消費評議中心負責處理。肖翔、周鈺博、楊海盟：《金融科技監管沙盒實踐的國際比較》，《金融市場研究》2020年第12期。。對于企業而言，只有擁有補償用戶損失能力的企業才可進入沙盒測試，而對于消費者而言，即使測試項目失敗，也可通過索賠機制獲得賠償。目前我國在監管沙盒的測試用戶保護機制的構建上應從以下幾方面做起：一是注重識別用戶的風險承受能力，根據不同類型的用戶合理安排其參與測試的金融服務和產品的種類，加強用戶損害的預防；二是保障測試過程中測試信息披露的公開透明、及時有效，保護測試用戶的知情權和選擇權，及時處理客戶查詢、信息反饋和投訴；三是提供爭議解決機制，構建包含線上、線下的調解、仲裁等多元化的糾紛解決機制，保證在測試過程中發生的權益糾紛得到合理解決，同時還應設計合理的用戶利益減損、侵害的判定標準以及賠償標準，確保對測試導致的客戶財務損失做出及時和公平的賠償；四是應為參與實驗的用戶提供退出和補缺機制(29)趙杰、牟宗杰、桑亮光：《國際 “監管沙盒” 模式研究及對我國的啟示》，《金融發展研究》2016年第12期。，使無法或不適合繼續參與測試的用戶能夠及時退出，符合條件和標準的用戶可迅速補上退出用戶的空缺，從而保證測試的靈活性和及時性。通過建立信息披露、糾紛調解、應急處置等各方面的綜合措施，強化用戶保護，完善用戶企業之間的激勵相容機制，提高用戶參與測試的積極性和主動性，從而為測試樣本容量標準的實現提供有力支持。

(二)強化宏觀審慎監管，加強對系統性風險的防范

在互聯網條件下，各類金融產品和服務不斷革故鼎新，這種創新在為金融市場注入新活力的同時，也加劇了風險的積累與擴散的可能，故此必須加強宏觀審慎監管，強化對系統性風險的防范。宏觀審慎監管是對金融體系整體的監管, 其重點關注對象是對金融穩定具有系統重要影響的機構和市場，通過監測金融市場主體間相互作用、金融機構行為以及金融體系與宏觀經濟的聯動，減少經濟周期帶來的經濟損失(30)伴隨著系統性金融風險得到各個國家和地區金融監管機構的日益重視，宏觀審慎監管成為各國金融監管的普遍趨勢。相關論述可參見朱一鳴、程惠芳：《宏觀審慎監管下的跨境資本流動和金融穩定性》，《財經論叢》2020第7期；尹繼志：《宏觀審慎監管 ：內容與框架》，《南方金融》2010第12期。。在互聯網金融與金融體系乃至宏觀經濟體系聯系日益緊密的今天，互聯網金融引起系統性風險的概率大大提升，因而監管沙盒在適用于互聯網金融產品和服務時，必須引入宏觀審慎監管，加強對系統性風險的防范。當前，宏觀審慎監管已成為西方發達國家金融監管制度設計的主要方向，西方各國通過構建指標量化分析體系、建立監管機構協調機制等一系列政策確立并鞏固宏觀審慎監管體制(31)青彤、岳彩申：《域外宏觀審慎監管協調模式及其對中國的啟示》，《社會科學家》2019年第11期；鄧舒仁：《互聯網金融監管的國際比較及其啟示》，《新金融》2015年第6期。。我國也應從評估方法、測試主體、監管主體等方面著手，強化監管沙盒運行過程中宏觀審慎監管的執行。

在評估方法上，需要構建監管沙盒系統性風險指標。在監管沙盒測試過程中，應構建評估指標體系，對互聯網金融項目潛在的系統性風險進行評估。目前評估單個金融機構系統性風險的方法主要包括在險價值法(VaR)、邊際期望損失法(MES)、條件風險在值法(CoVaR)等風險測度方法(32)相關方法的具體內容可參見吳婷婷、項如意：《系統性金融風險防控： 國別經驗與政策啟示》，《金融理論與實踐》2020年第11期；楊子暉、陳雨恬、謝銳楷：《我國金融機構系統性金融風險度量與跨部門風險溢出效應研究》，《金融研究》2018年第10期；陶玲、朱迎：《系統性金融風險的監測和度量——基于中國金融體系的研究》，《金融研究》2016年第6期等。,宏觀審慎監測的指標體系主要是國際貨幣基金組織的金融穩健指標 (FSIs)、美國金融研究所的金融穩定監測器指標 (FSM)和新西蘭央行的宏觀審慎指標 (MPI)(33)王春麗、李琪：《宏觀審慎監管體系的國際比較與啟示》，《江漢論壇》2019第9期。這些監測方法在體系的構建上采用的主要方式是根據不同機構、不同業務領域和部門等不同層次的風險設計不同的指標，其所共同涉及的風險類型主要包括宏觀經濟風險、金融市場風險、信貸風險、資金與流動性風險、傳染性風險等，其指標主要包括主權風險、通貨膨脹不確定性、利率風險、杠桿率、資產估值、資產負債流動性等。監管沙盒在測試中也可引入這些測算方法，通過構建系統性風險測度指標體系，借助于計算機模型推演，評估監管沙盒內互聯網金融項目風險積聚效應和跨部門風險傳染效應，準確評估某項金融創新產品和服務的潛在風險，實現對互聯網金融的量化監管。

在測試主體上，需要引入系統性重要金融機構(34)根據央行、銀保監會、證監會聯合發布的《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》規定：“系統重要性金融機構是指因規模較大、結構和業務復雜度較高、與其他金融機構關聯性較強，在金融體系中提供難以替代的關鍵服務，一旦發生重大風險事件而無法持續經營，將對金融體系和實體經濟產生重大不利影響、可能引發系統性風險的金融機構。”。宏觀審慎監管強調對系統重要性金融機構特別是銀行業金融機構的監管。在互聯網金融的運行中，系統性重要金融機構承擔信貸、存取款、支付結算等重要職能，是互聯網金融發展過程中不可或缺的主體。互聯網金融所產生的系統性風險波及范圍中，系統性重要金融機構首當其沖，且其一旦崩潰，將引起整個金融體系的震動甚或崩塌。然而當前在監管沙盒的運行中，參與測試的主體主要包括互聯網金融企業、用戶和監管機構，卻沒有將金融機構納入其中，不利于宏觀審慎監管的實現。所以，在監管沙盒測試過程中，應適當引入系統性重要金融機構，觀測測試項目對其的影響，重點關注測試對其資本充足率、資產質量、盈利性、流動性等方面的影響。當然，在此過程中，為保證風險可控，防止測試風險對其造成較大的沖擊，應合理確定系統性重要金融機構參與測試的范圍和內容，在提升測試準確性的同時確保其安全運行。

在監管主體上，應加強不同監管機構之間的協調合作。目前域外已有關于監管機構協調的制度實踐，譬如英國成立金融政策委員會(FPC)，由英格蘭銀行行長擔任主席，委員會由 11 名有表決權成員(6名來自于英格蘭銀行)和1名財政部的無表決權成員構成，負責向金融監管機構提出關于系統性風險的意見以及協調不同監管機構的監管活動；美國設立金融穩定監督委員會(FSOC)，獨立于美聯儲，負責協調各監管機構，化解宏觀審慎監管機構(美聯儲)和微觀審慎監管機構之間的矛盾和爭議，推進不同監管機構間的數據共享。我國目前除“一行兩會”等分業監管機構外，已成立國務院金融穩定發展委員會，承擔統籌金融監管、防范系統性金融風險以及對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責的職能(35)《國務院金融穩定發展委員會成立并召開第一次會議》，中華人民共和國中央人民政府網站，2017年11月8日。http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-11/08/content_5238161.htm，最后訪問時間：2021年4月13日。。因此在監管沙盒的使用中，應在金融穩定發展委員會的統籌安排下，加強不同監管機構之間的合作，引入多方監管主體共同參與測試，在明確不同監管主體權責分工的基礎上，著重加強構建不同監管部門之間的信息共享機制，通過搭建各部門聯動的監管數據平臺，開發獨立、統一、可自動生成統計和監管數據的信息系統，促進宏觀審慎監管信息及時、全面地共享和流動，在此基礎上探索建立信息分享、網上協查、聯合分析、聯合檢查與協同處置機制。同時還應進一步加強證監會、銀保監會、人民銀行、外匯管理部門等各個金融監管部門以及特定非金融行業主管部門和海關、稅務、公安、市監、商務等部門的協調配合，通過部門聯席會議全面梳理和確定不同機構之間參與監管沙盒的合作框架、合作領域、合作機制和合作措施，交流監管中遇到的問題，推進監管規則執行過程中的一致性并推廣有益的實踐經驗，以雙方聯合通知、聯署文件或簽署備忘錄的形式，從制度上明確和固定部門協同監管的制度化、規范化和常態化，并自上而下向各部門分支機構貫徹和傳導，最終實現部門間監管沙盒從個案合作到項目合作，再到常態化合作機制建設的轉型升級，從而為監管沙盒構建國內多部門聯動的監管體系，增強監管合力，全面建立不同部門全國范圍內的監管沙盒合作機制，共同提升監管沙盒工作開展的效能。

(三)構建跨境金融監管機制，防范國際金融風險

經濟全球化背景下，互聯網金融跨境運營特點日益明顯，各個國家和地區的監管機構也應加強國際合作，推動國際監管沙盒的構建，從而完善監管沙盒對互聯網金融的跨境監管。當前已有一些國家和國際組織正在開展監管沙盒的國際協作，譬如2019 年 1 月，英國金融行為監管局創建全球金融創新網絡，目前已有 50 個金融監管機構和組織加入其中(36)Cross-border testing, January 31, 2019, https://www.fca.org.uk/firms/innovation/global-financial-innovation-network, accessed on February 16, 2021.；2017 年 11 月，世界銀行的國際金融公司、新加坡金融監管局和東盟銀行家協會聯合設立金融科技產業沙盒，促進東盟銀行、小額信貸機構以及非銀行金融機構和地區性金融技術公司參與監管沙盒(37)ASEAN Financial Innovation Network (AFIN),January 31, 2019, https://www.mas.gov.sg/development/fintech/afin-asean-financial-innovation-network, accessed on February 24, 2021.。而今我國金融體系對外開放程度不斷提高，日漸融入國際金融體系，成為世界金融經濟的重要組成部分，故此我國也從完善國內立法、參與制定國際規則和加強國際監管協作等方面入手，加快構建針對互聯網金融的監管沙盒跨境運行機制。

首先，在國內立法上，應細化監管沙盒跨境監管的規則內容，增強其可操作性。應在明確監管部門權責范圍基礎上，確立跨境互聯網金融產品和服務的界定標準，針對關鍵節點和重要領域開展重點監管。加快整理現有跨境金融制度，推動法律文本的立、改、廢、釋，構建符合我國國情的跨境互聯網金融產品和服務參與監管沙盒的測試主體、評估標準、測試流程、費用承擔、結果判定以及域外跨境互聯網金融產品和服務進入本國參與監管沙盒測試的適用規則等方面的規范。在測試的具體內容上應當加強對企業和用戶身份識別、交易的真實性和合規性、異常情況處理、可疑交易控制與處置、資料留存、內控制度等方面的監管，由此構建起完備的國內監管沙盒跨境監管規則體系。

其次，推進信息資源整合，構建國際監管沙盒數據平臺。應打破部門間的數據壁壘，建立兼容各部門數據的信息平臺，綜合金融機構賬戶交易數據和海關、稅務、公安、市場監督、商務、人民銀行、外匯管理局等機構數據資源，建立互聯共享的跨境金融交易監管大數據平臺，系統、全面地反映、評價金融企業的對外經濟活動。在沙盒測試過程中，將金融創新企業的跨境業務納入其中，通過建立數據傳輸和數據整合匹配系統，實現數據互聯與共享，建立和完善相關分析模型和分析指標體系，并借助人工智能、云計算、區塊鏈等信息技術，模擬企業跨境金融業務的運行，通過系統自動監測預警和按需查詢，對測試過程中可能出現的跨境資金交易異常情況進行分析研判，從而準確評估企業跨境金融業務的風險。同時還應與域外監管機構和組織合作，推動國家監管機構和組織之間的信息和數據共享，從國內、國際兩方面推動監管沙盒的信息化、精準化、系統化。

最后，我國還應開展多種形式的監管沙盒國際合作。我國應積極參與監管沙盒國際協作規則的制定，以各國現有監管架構為基礎，在兼顧各國現實國情和消弭監管沖突的基礎上，在管轄權確定、測試程序、結果判定等方面參與制定國際監管沙盒規則，構建跨境聯合監管機制，協調世界不同區域監管者的行動，由此防止監管套利和風險傳遞，為互聯網跨境金融產品和服務的監管沙盒運行提供國際規則支撐。此外，我國還應通過多種形式強化不同地區和國家、國際組織之間的監管協作，譬如通過與其他國家和地區、國際組織進行雙邊或多邊對話、舉辦監管聯席會議、簽訂備忘錄、舉辦國家金融監管學術會議、推動民間團體交流等形式，加強在監管沙盒方面的正式與非正式、官方與非官方等多種形態的合作，吸收借鑒域外先進監管經驗和成果，促進研究成果和資源共享。此外，還可考慮在海外設立分支監管機構，強化與域外監管機構和組織在監管沙盒方面的交流，共同應對互聯網金融飛速發展對金融監管所帶來的風險與挑戰。

四、結論

互聯網技術與金融行業的深度融合和跨界發展帶動金融科技的不斷創新與嬗變，催生互聯網金融的蓬勃發展，并逐漸成為金融行業的主流業態和宏觀經濟新的增長點。加快推進互聯網金融的良性發展離不開監管的引導和規范，其中，監管沙盒成為推動金融科技有序發展的重要政策工具。然而，當前監管沙盒在測試范圍、監管模式和監管內容等三方面分別面臨測試用戶樣本容量不合理、微觀審慎監管的局限和跨境監管缺失等問題，使得監管沙盒在適用于互聯網金融時面臨困境，遲滯甚或抑制了金融科技價值的發掘和技術創新，成為我國監管領域亟待突破的重點與難點。

面對互聯網金融擴展對監管體制帶來的變局，應針對三方面問題，對癥下藥，促進互聯網金融良性監管秩序的建立。通過推進監管沙盒在測試用戶數量、宏觀審慎監管和跨境監管等方面體制機制的完善，加快建設適合互聯網金融創新的測試范圍、監管模式、跨境監管等方面的制度體系，推動監管沙盒的現代化升級，從而維護互聯網金融體系的安全穩定，最終促進互聯網金融的高質量發展，進而為國內經濟大循環、國內國際經濟雙循環的新發展格局提供可靠的戰略支點。