信息技術賦能基層治理的路徑與限度

張 帆

一、“技術治理”的原理及其雙重維度

近年來中國由社會管理向社會治理的轉換恰好與信息技術革命同頻共振，現代化進程中不斷升級的信息技術，緊密縈繞著中國社會基層治理的相關議題，“技術治理”儼然成為推動我國治理體系與治理能力現代化的理性形式和前沿命題。尤其2020年抗擊新冠疫情更加驗證了技術治理的創新性與超越性，學界亦掀起了對技術治理空前的探究高潮。值得注意的是，迄今學界較為傾向于在應用領域探討技術治理的“工具主義”進路，而欠缺對技術治理“原理”的深刻追問，導致技術治理的理論話語呈現淺層次和碎片化特征，無法真正回應技術秩序何以確立、技術治理合法性危機何以破解、技術何以建構而非解構社會等深層問題，如此，技術治理研究將難以避免落入內卷化窠臼。

本文認為，厘清“技術”與“治理”的互嵌耦合關系是我們明確體認技術治理基本原理，以及探尋基層社會技術治理的“結構——行動”何以可能與何以可為的首要工作。在此基礎上，我們必須在新時代科學技術迅猛發展的背景下，著重深化對“信息技術賦能基層治理”的體認。同時，我們也應該明確認識到，一些關于基層技術治理的關鍵環節和操作難題尚未得到較好地理順和解決，并且，在深入推進基層治理服務轉型的過程中，技術元素并非單純嵌入于原有治理結構當中，而是常常創構出一個全新的治理場域并形塑了技術化的行動邏輯。因此，基層技術治理領域的“泛數據化”“技術中心主義”甚至“技術消解社會”等現象及其限度問題，需要我們時刻保持高度警惕并加以扭轉。

(一)“技術”與“治理”嵌合的理論基礎

不可否認，“技術治理”業已成為社會治理領域的普遍性話語，而“技術治理”為何能夠由“技術”與“治理”嵌合而成，成為一種極具統攝力的組合型概念，有待我們從理論基礎的角度加以考證。

其一，技術的現代理性追求與以善治為靶向的治理核心目標具有同質性。一方面，“埃呂爾基于現代理性的理論視角對技術本質加以理解，技術是存在于每一人類活動的領域當中，經由理性運作而得到的，具備絕對功效的方法總和?！?1)顏昌武、楊鄭媛：《什么是技術治理？》，《廣西師范大學學報》2020年第2期。治理的核心目標是“善治”，也就是實現公共利益最大化的運作過程。從此視角看來，追求高效率、標準化、理性化的技術內核與治理所錨定的目標是相一致的。另一方面，治理意指權力主體通過特有的方式去審視治理對象的性質與特征，對其施加影響并促其提升的過程，而此施力過程必須用一系列技術手段予以匹配和保障。誠如有學者的闡釋，“治理的使命便是清晰地體認被治理對象的現狀，并通過一系列治理手段的注入，將其帶回理性化的狀態，這便也是技術的核心使命與內在含義。”(2)彭亞平：《治理和技術如何結合？》，《社會主義研究》2019年第4期。

其二，社會治理的多中心理念與技術嵌入具有相互促進性。一方面，社會治理的多中心理念為技術嵌入拓寬了渠道。以多元主體協同共治為內核的治理理念倡導鏈接與整合多元主體力量構建共建共治共享的治理格局，這種由單一縱向自上而下的管理結構向立體橫縱交錯的治理結構轉換，為技術的嵌入提供了更加豐富的銜接點。各種類型的技術工具、方式和手段在此背景下可以嵌入更多治理領域，介入更多治理過程。而且，多元共治結構的轉換迫切需要通過技術嵌入來搭建共治平臺，而這是傳統單向性的行政管理模式無法給予的。另一方面，技術為實現社會治理所倡導的多元共治創造了條件。以項目制、清單制等為代表的治理技術化轉型為實現治理理論所倡導的多元共治拓寬了渠道。特別是以信息技術為代表的新興科學技術具有“成本低、速度快、超越時空限制的諸多優勢，社會性主體可以通過線上渠道與黨政機構實現雙向聯動，有利于進一步鏈接起各方治理主體，推動多元主體社會治理的協同性?！?3)燕連福：《新技術變革給社會治理帶來的機遇和挑戰》，《國家治理》2020年第2期。

其三，技術與治理作為人類的社會實踐具有互構性。技術建構論認為，技術與社會存在密切的互動關系，即人們并不是受技術的奴役，而是在社會實踐中主動創造技術，并將其定型為有助于目標實現的理性工具。人類歷史上幾次重要的技術革命均改變了勞動實踐形式和勞動分工方式，最終形塑人類社會的結構變化。“隨著技術在公共治理中得到廣泛運用，技術日益推動著治理體系的結構性變化，在此過程中技術也主動適應治理做出調整，以滿足或匹配治理體系與治理行動的要求。”(4)韓志明、雷葉飛：《技術治理的“變”與“常”——以南京市棲霞區“掌上云社區”為例》，《廣西師范大學學報》2020年第2期。一言以蔽之，社會治理的軌跡與樣態既塑造了技術，同時也被技術所深度形塑?！凹夹g治理”模式作為過程和成果，正是二者深度互構、嵌合的深刻表征。

綜上，技術的本質內核與治理的核心理念表現出極強的恰切性，從而在治理結構轉型和技術快速發展的雙重背景下，嵌合而成新的“技術治理”的復合型概念。“在社會治理的諸多領域如基層治理、政府活動、企業管理以及NGO事務中，運用理性化、專業化、數字化、程序化以及智能化的技術性手段日趨成為主流。”(5)劉永謀：《技術治理的哲學反思》，《江海學刊》2018年第4期。值得注意的是，我們目前對技術治理相關問題的認識傾向于，一方面，以國家頒布的一系列政策文件為線索，在政策角度對我國技術治理的背景與演進、運行與模式等方面展開梳理與反思；另一方面在具體的治理場景中對技術治理的邏輯、效果及其限度加以理解與評價。這導致我們僅在政策與實踐層面增強了對技術治理的認識，卻缺乏在學理層面對其進行深入地挖掘和理解。因而我們需要結合我國的技術治理政策與實踐，在理論層面對技術治理的原理性問題加以澄清，努力開展技術治理的理論建構。研究發現，學界的技術治理話語存在雙重內涵，即治理機制轉型中運用“技術性方法策略”的技術治理與科技快速發展中依托于“信息技術工具”的技術治理。

(二)方法策略和信息技術：技術治理的雙重維度

1.治理機制轉型中的“技術性方法策略”

伴隨19世紀下半葉科學技術進步釋放出巨大能量，以凡勃侖、泰勒、丹尼爾·貝爾為代表的西方學者倡導將科學技術引入社會治理領域，并形成了《工程師與價格體系》《科學管理理論》等經典著作，以此為時間節點，技術治理開始逐漸成為社會治理領域的主流取向。將技術治理的邏輯置于我國社會結構轉型和治理機制轉換的進程中加以理解，我們會發現，技術治理正在日漸成為我國社會治理的主導邏輯和顯著特征。渠敬東等用總體性支配到技術治理的演變為線索研究中國的社會治理問題，他們認為改革以來中國社會結構的一個重大變化，即是不再像前30年那樣沿循著某種總體性支配的方式，或者通過群眾性的規訓、動員和運動來調動政治和社會經濟諸領域的各種力量，而是為諸領域賦予一定程度的自主權，來釋放基層社會的活力。城市基層政府意圖通過強調權力行使的規范性和程序性以及通過不斷改進程序和精細化技術來提升治理的有效性。(6)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。這表明，推進治理體系和治理程序的法治化、技術化和規范化已經成為不可扭轉的治理改革趨向?！皺嗔η鍐沃啤薄傲炕己酥啤薄熬W格化治理”等新時期社會治理機制創新，正是技術治理的實踐形式和生動縮影。特別是“政府購買服務及其項目制運行模式正是我國治理機制轉型中國家運用技術方式創新進行治理的重要表征?！?7)陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。將技術治理置于治理機制轉型的過程中加以討論，實質是將技術作為一種推進治理方式、治理過程和治理結構改革與優化的策略與方法加以界定。這一理論層面的技術治理，其核心本質在于采取科學、專業、理性的理念、策略、方法和機制進行社會治理，并通過一系列策略與方法吸納和重組市場社會元素參與治理。

另外，本文認為，目前學界傾向于將中國的治理技術實踐化約為政治性或行政性治理模式的探索過程。在此治理圖景中，社會性要素被視為一個欠缺主動能力或被治理的角色。但我們必須注意的是，“社會性治理技術”的生成和運作十分關鍵，它是真正突破傳統治理體制，自下而上生成的蘊涵社會邏輯的治理方法與策略，這種治理技術生成于以政府部門為中心的技術治理場域之外，在運作中又嵌入其中。在政治性和行政性技術治理難以生效甚至被撤銷合法性的場域中，社會性治理技術的運作得以拓展治理效能，拆開政府治理行為難以覆蓋或者難以破解的死結。

2.依托“信息技術”的技術治理

21世紀以來，技術更新迭代持續加速，特別是信息技術創新日新月異，云計算、大數據、人工智能等信息技術不斷出新，并持續向社會各領域滲透，深度地改變著人們的思維理念、日常生活方式、經濟發展模式、社會組織形態、文化傳承路徑。鑒于網絡信息技術具有極強的普適性與覆蓋性，將其嵌入和應用于社會治理體系，使信息技術成為縮減治理成本、增強治理精準度、提升治理效能的重要手段，成為我國新時代社會治理創新的必然選擇。以此觀之，伴隨信息技術的發展及其對治理的嵌入，作為治理機制創新的技術治理模式被帶向了一個更具創造性和覆蓋性的維度，衍生出科技快速發展中依托信息技術而全面展開的技術治理形態。此維度的技術治理概念與內涵，近年來也被相關政策文件、各級政府部門、多元治理主體和學術研究者頻繁使用，在諸多文字資料和話語中，所謂技術治理往往僅指稱依托于信息技術嵌入而生成的新型數字化治理機制。

伴隨信息技術的不斷進步升級，及其對社會治理領域的深度嵌入，我們可以發現，近年來“數字政府”“電子政務”“智慧城市”“智能社區”等建設不斷興起、推進與深化，信息技術業已成為國家治理轉型與能力提升的重要憑借。舉例而言，建立大數據共享平臺，可以實現數據的全面收集、分析、共享，為政務服務的展開提供基礎數據，并通過數據的梳理和解讀透視出事物間的復雜關聯，并對事件發生概率進行預測；強化電子政府服務網絡建設，有助于穿透傳統科層管理壁壘，實現“最多跑一次”的政務服務改革目標；建立智慧城市系統，可以為城市的精準化、精細化治理提供高科技“城市大腦”的智力支撐；建構高覆蓋性的“平安工程”和“天網工程”，可以充分利用人工智能和大數據進行警務服務，以維系公共安全和社會秩序穩定。

綜上所述，在現代性與技術理性的統轄與支配下，技術治理的邏輯愈發深度植入我國的治理理念與實踐當中?！凹夹g治理”是當前國家治理基本特征和主要趨勢，更是中國特色社會主義體制下社會治理領域的重要創新。我們需要格外注意，上述兩個維度的技術治理理論內涵雖存在差異，但它們絕不是截然分開的，而是具有顯著的同源性、同質性和同向性，這是因為：其一，技術性方法與策略付諸治理實踐，越來越需要借助信息技術手段予以實現，很多極具創見性的治理機制轉換與治理模式創新均需依靠科技手段作為輔助和支撐。易言之，信息技術的發展與應用豐富了規則型、行為型技術治理的應用場景。其二，信息技術的嵌入是以作為理念、方法與策略的技術治理模式地展開為前提的。只有在治理理念、機制、模式創新的基礎上，信息技術才具有嵌入治理場域，并獲得運作的空間。其三，當下引起廣泛關注的科技型技術治理的運作及展開并不是獨立存在的，我們在眾多以信息技術賦能的新型治理模式的運行邏輯與實踐探索中，均可以發現其生成與運作背后所暗藏的正是技術性治理理念、方法與策略的轉換與升級。因而以信息技術賦能面貌展現的技術治理，實際上蘊含著技術治理的綜合性內涵。所以，即使當我們將論域框定在依托于信息技術進步而展開的技術治理范疇，仍然無法排除對技術治理內涵雙重維度的綜合應用。

二、信息技術賦能基層治理的展開路徑

黨的十九屆四中全會提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”頂層政策話語中關于“科技支撐”的表述，充分地彰顯了新時代科學技術助推治理現代化進程的重要性。基層治理是國家治理的重要方面，切實推動基層治理減負增效，是全面提升治理效能、破解一系列社會問題、精準服務人民群眾的基礎核心。黨的十九屆五中全會更是提出了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的升級版要求。全國各地在基層治理的實踐中積極引入信息技術元素，使其耦合于基層政府善治、基層多元參與、社區疫情防控等諸多領域，并取得了重要進展。

(一)基層政府的數字化轉型與善治

在信息技術高速發展的新時代，我國的信息技術發展與基層治理正在走向深度融合，技術治理進入全新發展階段。特別是在政府治理領域，技術治理以“智治”促“善治”的形式，推動政府的治理模式創新和政務服務精細化、精準化。隨著改革向縱深推進以及治理重心下沉，作為“神經末端”的基層政府也不斷深化數字化轉型的進程?；鶎訑底终谛畔⒓夹g的賦能下，其履職服務能力高度提升，人民群眾的獲得感、幸福感不斷增強。

在我國以“公”，即國家/政府/官為主所推動的“公共性”結構中，政府全面負責解決公共問題、維護公共秩序、提供公共服務。近年來，我國的政府治理模式逐漸由“全能型政府”轉換為“有限型政府”，由“管理型政府”轉換為“服務型政府”。隨著技術發展與國家治理理念升級，新興技術與政府治理實踐產生了深度的嵌合，特別是以網絡化、數字化、智能化為核心的新一代信息技術成為新時代政府轉型的核心動力機制。正所謂“信息技術對政府治理體系和過程的轉換產生了全面的革命性催化。”(8)Tomasz Janowski.，“Digital Government Evolution：From Transformation to Contextualization”，Government Information Quarterly，2015，32(3)，pp.221-236.需要明確，數字政府并非僅是信息技術與政府治理簡單疊加，其本質是‘治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新’協同推進的全方位變革。”(9)劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計》，《中國行政管理》2018年第9期。數字政府的創新治理模式具有如下特點與優勢：其一，網絡化與聯動性?！霸趹镁W絡信息技術治理與服務的過程中，政府將各種部門、各類信息、各種行政資源整合在統一的網絡系統當中，破除了多重壁壘，打開了閉鎖的信息孤島，實現跨地域、跨系統、跨層級、跨業務、跨部門的聯動式治理和服務?！?10)周文彰：《數字政府和國家治理現代化》，《行政管理改革》2020年第2期。其二，信息精準性與決策科學性。追求理性化、精準性和高效率始終是技術治理的核心追求，政府各部門通過大數據、區塊鏈等現代信息手段收集和掌握的各種數據信息更加全面和精準。其三，服務精細化與觸底性。信息技術嵌入政府治理能夠幫助公共部門及時發現社會治理和公共服務中的“堵點”“痛點”和“難點”，為社會治理與服務的開展提供著力點和突破口。其四，政務公開化與透明性。數字政府的運行模式將政府治理與服務全過程的各類信息最大限度地通過網絡平臺實時公開，此過程實現了政府單向管理向政府——社會雙向互動的轉換，政府隨時接受人民群眾的監督，聽取群眾的意見和建議，及時對公眾關切予以回應。

1.信息化公共服務下沉基層

構建完善的公共服務體系、提升公共服務供給的效能是打造“服務型政府”的內在要求，更觀照著“服務是最好的治理”的理論命題。在基層治理的體系與結構中，依托于信息技術賦能，我國基層政府大力推進公共服務的信息化改革工作，并打通了公共服務的“最后一公里”。在基層政府公共服務信息化改革領域，最具代表性的當屬“一門式”改革和“最多跑一次”改革。

基層政府提供公共服務的傳統模式具有明顯的分散性，即政府各類公共服務的供給需要聯合各部門共同推進，而各部門缺乏統一的聯合性終端，導致人民群眾在辦理關涉政府的多層級、多部門的事務時，不得不奔波于分散的各類機構。為破解上述問題，上海率先在全市范圍內推進街道受理中心建設標準化工作，按照統一規范在街道設立統合政府各部門下沉服務的辦公場所和“一門式”服務機構。所謂“一門式”改革，主要是指依托信息化手段和標準化建設，整合公共服務信息資源，采取窗口服務、電話服務和網絡服務等形式，建立向居民提供基本公共服務的社區公共服務綜合信息平臺。通過“一門式”改革，人民群眾辦事只需找到一個窗口即可對接整個政府系統?！耙婚T式”改革在實踐中呈現出較為明顯的民生取向和較強的服務效能，對政府部門而言，極大地節約了行政成本，減輕了基層工作人員的工作負擔，提高了政務服務效能和公共服務的精準水平；對于人民群眾而言，享受公共服務的“最后一公里”經由技術性的一門式、一網式聯通工程打通，獲得了極大便利。

伴隨“一門式“改革的持續推進，浙江省于2016年底明確提出“讓數據跑代替老百姓跑”的口號，開啟了公共服務領域更進一步的“最多跑一次”改革?！巴ㄟ^這一改革，市民、企業在辦理事項時只要到責任部門‘一窗受理’，即可獲得后臺各部門間數據共享、系統對接后提供的‘集成服務’。行政服務辦事大廳、政務服務網、自助終端機，以及政府服務APP則成為了無縫對接‘互聯網+政務服務’與市民、企業的接口橋梁?！?11)郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》2018年第4期。作為政府提高公共服務效率、優化政務流程、便利人民群眾的積極探索，“最多跑一次”改革取得巨大成效，并不斷向醫療、高校等領域延展。

綜上，信息技術的發展與嵌入，對于公共服務向基層下沉，打通政務服務“最后一公里”發揮著重要作用。以實現信息暢通流轉與共享為保障的“一門式”改革和“最多跑一次”改革正是基層政府“以人民為中心”，運用信息技術完善基層治理體系、提高基層治理能力的具體模式和方法，具有重要的實踐意義。

2.基層“網格化”治理模式建構

發端于20世紀初的網格化治理模式是“基層政府以數字化、信息化技術為支撐，致力于實現精細化和資源整合、聯動的管理系統，它透過信息平臺進行權威整合與行政力量下沉，實現對基層社會的總體性調控，其本質是國家重建基層治理結構，強化自下而上決策信息傳導與自上而下責任到位的行政管理體系的過程?！?12)孫柏瑛、于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》2015年第4期?；鶎诱诨鶎泳W格化治理體系中占據主導地位，一是可以借由網絡信息系統將網格中的地理位置、小區樓棟、人口信息、單位門店、綜治信訪、消防安全等信息加以匯總，全面精確且及時高效地了解基層社會的各種情況；二是可以實現對基層事件的全程記錄和跟蹤管理，將問題的發現、錄入、上報、分流、調處、結案、考核等都通過信息系統處理，形成電子臺賬。三是可以將傳統懸浮的公共服務問題分解到網格內進行解決，實現政府治理與服務真正觸底，與群眾需求充分銜接，彌補粗放式治理的短板。

網格化信息平臺雖由基層政府所建構和主導，但其運行過程中接入了多元化的治理主體與治理資源，建立起多元參與的橫向治理結構：一方面，依托于信息化的網格治理模式，基層治理的格局中實現了黨建、城管、綜治等各類網格多網合一，特別是轄區內水電熱氣等各種公用事業單位力量，均可通過網絡信息平臺實時接收居民需求，并快速回應。另一方面，網格化信息平臺將居民整合進基層治理體系當中，一是居民可以通過信息報送的方式，在線上將需求直接反映給相關部門，從而實現了對復雜治理層級弊端的破解。二是居民可以通過網格化信息平臺掌握社區信息，了解社區動態，為社區發展建言獻策，從而實現對社區治理與服務內生力的動員。三是一些地方在基層網格化治理的框架中選配“樓棟長”和“單元長”參與社區治理與服務，形成線上線下聯動的“網格長—樓棟長—單元長”三級基層治理組織架構，織密了基層治理與服務網絡，彌補了網格治理的漏點與盲區。

(二)信息技術鏈接基層多元參與

治理理論所帶來的最為根本的改變在于“公共權力”配置結構的變化，即將傳統地由政府一方控制和操持的公共權力下沉到社會領域，被多元力量所共同經管，治理主體之間產生密切的協作和緊密的依賴關系，在自覺、持續、自愿的互動中構建起社會治理新模式。在由“社會管理”轉向“社會治理”的實踐中，信息技術為各類社會主體參與基層治理拓展了重要的技術性渠道。

1.信息技術賦能社會組織運作

在中國“新公共性”建構的過程中，社會組織的作用愈發得到彰顯，這主要是因為，一方面，社會組織正在以一種新型的聯結方式和運作模式，取代單位組織這個曾經的中間環節，是社會組織化的新模式。另一方面，政府的剛性治理邏輯無法覆蓋多樣化的社會訴求，而社會組織能夠依其專業性、柔性治理、社會資本豐富等優勢填補其遺漏之處，具有提供社會服務和解決社會問題，并提高治理績效的功能。

具體而言，信息技術的應用為社會組織參與基層治理與服務提供了如下條件：其一，基層政府、街道、社區可以將基層社會的各種信息公開于社會組織所共享的網絡信息平臺，社會組織得以借此信息平臺，更方便、更快捷地掌握各種信息，特別是有助于將社會組織與潛在的被服務對象直接建立起關聯。其二，社會組織的資源獲取往往對政府存有路徑依賴，欠缺社會性支持，而信息技術的嵌入可以幫助社會組織，特別是草根型社會組織和初創組織通過網絡平臺廣泛籌資，破解社會組織運行資金緊張的困境。其三，傳統的社會組織運作范圍存在空間局限，而通過搭建網絡平臺將社會組織及其資源匯集于線上，則極大地拓展了社會組織運行的空間，使其所提供的各類服務輻射更大范圍、惠及更多被服務對象。其四，信息技術的嵌入有助于使社會組織的財務、工作安排、項目運作等信息在網絡平臺上充分展示，此既可以提升社會組織的公信力，又可起到宣傳社會組織并擴展社會組織影響力的效果。

2.信息技術構筑基層社會治理協動體

“三社聯動”體系無法全面涵蓋基層治理的多元主體，亦難以統攝各項基層治理與服務事務。這表明，欲實現基層治理與服務的全覆蓋和精細化，必須激活更加多元的治理主體，并將其納入基層治理格局當中。欲達此目標，不僅需要社會性力量的持續發育和成熟，更需要為多元社會力量參與基層治理提供更加廣闊的路徑和更加完善的機制。而信息技術的嵌入，恰好為構筑基層社會協動體創造了前所未有的條件。

其一，技術嵌入為多元主體與資源介入基層治理搭建了信息化平臺。網絡信息技術以其極強的覆蓋性與鏈接性，為基層治理與服務中理應扮演重要角色的駐區企事業單位、社會團體、物業公司、志愿者等多元主體建構了參與的有效渠道，并將他們納入統一的治理網絡體系，與各基層政府部門、社區自治組織、社會組織等組成了更加豐滿、立體的基層治理架構。并且值得注意的是，信息化平臺并非簡單地將多元主體納入，而更進一步地促成了多元主體的互動和聯動，實現了治理主體、治理資源的疊加與嵌合，依此建起穩固的多元治理結構。其二，網絡信息平臺以線上運作的方式打破了多元主體參與的時空限制。受到輻射空間范圍有限和參與治理服務時間不確定雙重因素的制約，諸多類型的社會治理主體往往難以參與到基層治理的過程當中，或僅片面、短暫地參與。而依托于網絡信息平臺，許多社會性力量得以擺脫空間限制，通過線上服務的方式，在更加廣泛的空間內實現有效參與。在時間層面上，多元主體的線上服務也便于多次、長時、持續開展。值得特別注意的是，多元主體依托于網絡信息平臺而開展的各類治理與服務內容并非僅局限于線上，而是借助線上平臺不斷向線下延伸。其三，做好新形勢下的基層治理，不僅需要以互聯網為載體發揮信息傳輸的紐帶作用，把各領域治理主體的發展資源整合起來、流動起來，還需要借助信息技術的應用，全面、準確地收集居民群眾的切實需求，在信息平臺所容納的海量資源中匹配最恰切的服務提供方，實現技術賦能下的需求與服務的精準匹配。

總而言之，在基層治理的實踐中，駐區單位、物業公司、社會團體、志愿者等在信息技術賦能的條件下被充分納入基層治理格局當中，并與傳統的基層治理各主體元素共同形成互相嵌入、多向包含的基層治理社會協動體，推動著基層治理體系與治理能力現代化的進程。

(三)信息技術賦能基層疫情防控

自新冠肺炎疫情暴發以來，“控而治之”便成為此次疫情處置應對的總要求。這就要求應對疫情除了“防治”，更要“防控”。“從‘治’到‘控’一字之變，就把醫療衛生工作的重心從以社會服務為主，推向了社會治理，特別是基層治理的方向?！?13)陳偉：《疫情防控實踐中的大數據體系建設》，《人民論壇》2020年第8期。實踐證明，相比于2003年的SARS疫情，我國在本次新冠疫情防控最為顯著地變化與成功的關鍵，除了醫療水平高度提升之外，便在于新興信息技術對基層抗疫的深度賦能。

1.大數據技術向基層疫情防控賦能

將大數據技術置于我國的疫情防控機制當中，可以發現大數據對疫情防控發揮了重大作用。首先，我國將大數據應用真正切入基層，“用于溯源新冠確診病例的染病源頭、追蹤病毒傳播路徑，并聯合出行軌跡流動信息、社交信息、消費數據、暴露接觸史等大量數據進行科學建模，鎖定被感染者曾經接觸過的人群，以便及時采取隔離、治療等防控措施，避免疫情更大范圍擴散?！?14)閆樹、劉思源：《以“數”制“疫”大數據如何助力疫情防控？》，《通信世界》2020年第4期。其次，借助大數據技術，我國采集疫情傳播的各種數據更加及時、精確，特別是深入基層領域，定位到微觀的社區、個人，借助上述數據和新增確診、疑似、死亡、治愈的病例數，我國建構起疫情發展實時動態模型，并可借此預測疫情峰值、拐點等重要信息。疫情發展趨勢預測對于政府部門制定相應疫情防控措施、制定公共管理方案等起到重要作用。最后，疫情防控過程中對資源的調取與匹配至關重要，“大數據的應用將企業、組織、志愿者等在互聯網上零散發布的資助信息歸集展示，標注聯系人、申請條件、服務時間、服務區域等信息，構筑起多方來源的全國性物資調配平臺。”(15)杜娟：《新冠肺炎疫情防控中，大數據在發揮什么作用？》，《大數據時代》2020年第2期。借助此平臺將防疫物質精準得匹配到基層需要之處，從而真正實現了大數據賦能下的總體性疫情防控機制與基層社會的有效聯通。

2.信息技術筑牢社區抗疫堡壘

作為社會治理的基本單元，城鄉社區憑借其基礎性和覆蓋性的優勢，在基層防控“新冠疫情”的過程中展現出極強的整合力、動員力、執行力。社區作為與醫療系統并重的疫情防控組織，成為中國疫情防控取得重要階段性成果的秘密所在。“社區防控工作的部署和落實正是由一套清晰有效的信息治理體系支撐起來的。”(16)何雪松、李佳薇：《數據化時代社區信息治理體系的重構——基于新冠肺炎疫情社區防控的反思》，《湖北大學學報》2020年第3期。其一，作為疫情防控的最基礎單元，社區對于疫情信息的了解、掌握與研判尤為重要，社區通過網絡信息平臺與地方疫情防控主管部門建立實時聯系，主動將基層的疫情信息實時上傳到系統，為我國全面開展的疫情防控戰，自下而上提供了來自基層領域最為及時、真實、全面的信息支撐。其二，鑒于新冠病毒極強的傳染性，疫情期間，我國社會運行轉換為一種嚴密的隔離狀態，常態化的社會交往與互動難以開展，而信息技術的注入則將一系列線下的互動轉換至線上，并維系著隔離期社區生活的良性運行?；鶎由鐓^還基于智慧社區的建設資源，通過線上廣泛宣傳疫情防控知識，積極引導社區居民采取有效的疫情防控方式，并運用社會工作專業方法，為居民提供疫情防控期的心理撫慰、情緒疏導等精神層面的服務。其三，社區通過發放“社區二維碼”和“居民健康二維碼”等方式，為居民提供了安全便捷的服務，筑牢社區安全屏障，提升居民安全感。特別是在很多老舊散小區難以開展完善的封閉隔離的情況下，許多地方通過安裝智能門禁系統、人臉識別系統破解了此問題，系統不僅能夠驗證身份，還能精準檢測體溫，成為老舊散小區抗疫成功的重要技術支撐。

綜上，信息技術深度嵌入到我國的治理體系與治理格局當中，以“智治”促“善治”的形式，實現了數字政府在解決公共問題、提供公共服務、維護公共秩序等方面的智慧化升級，構筑起多元主體聯動參與而形成的基層共建共治共享格局，為新冠疫情的基層防控提供了重要的技術支撐。

三、基層技術治理的限度與趨向

如上文所述，信息技術發展與新時代的基層治理實踐產生了深度嵌合，并以技術治理的創新機制，提升了基層治理的科學化水平、社會化程度、精細化水平和專業化水準。但歷史實踐證明，任何一種技術的進步及其應用，都連帶著隱患與危機。信息技術與基層治理的耦合過程面臨許多制約，技術治理的實踐亦遭遇諸多挑戰，特別是以現代信息技術為支撐的技術治理模式在運作過程中引發了一些新的社會問題。鑒于此，作為帶有極強未來性的重大研究課題，基層技術治理推進過程中所遭遇到的諸多治理難題還需要我們繼續展開扎實的實證研究和深刻的理論反思。唯有針對基層技術治理所蘊含的根源性問題，探尋有效的破解方案，我們才能夠建構起一種真正引領基層善治的技術治理格局。

(一)超越技治主義，找回人的主體性

受技術治理邏輯支配，現階段的治理實踐中出現了一種“技術至上”的理念，即認為技術發展是破解一切社會問題、營造美好生活的靈丹妙藥，學界用“技治主義”來界定此種治理取向，強調治理過程中的“技術決定論”與“技術統治論”。但我們必須注意，“只見數字不見人”的技治主義存在明顯的局限，其中最值得警惕的便是一旦基層治理事項被技術化工具所席卷和支配，技術的操作者便會帶有極端追求程序化、標準化、數據化的效率本位意識，并注重如何通過改進技術來促進治理效率和獲得技術收益?！皩仓卫砉ぞ呒夹g性特征的盲目崇拜很可能促使人們失去基于社會經驗積累而得出的判斷力、執行力，甚至在治理公共事務中舍棄人性化的決策關懷，將作為生命而存在的直覺、情感、想象等主觀意識讓位于信息時代的數碼、標準、腳本、程序、數據等冷冰冰的技術元件。”(17)陳剩勇、盧志朋：《信息技術革命、公共治理轉型與治道變革》，《公共管理與政策評論》2019年第1期。而實際上，無論多么先進的技術，都是經人類的社會實踐所創造，技術治理亦應當是通過作為治理能動主體的人加以實施的。如果排除了人的主體作用，技術便可能阻礙社會治理的發展進程，甚至解構現有的良性治理基礎。

鑒此，我們亟須在基層技術治理的實踐中，擺脫技術奴役，找回人的主體性，即人的主體意識和傾向以及人作為主體所具有的各種功能屬性的總和，人的主體性制約著實踐活動的方向、實踐的廣度與深度、實踐活動的效果與性質。在基層技術治理實踐中找回人的主體性，首先在理念上需要承認，社會治理不存在“萬能公式”，信息技術的分析、模擬、預測的結果僅作為一種信息決策參考的依據，不應該代替政府部門和社會公眾去判斷、決策與執行，是否使用、如何使用這些新興的治理工具，仍取決于作為治理主體的人的主觀意愿。(18)張權：《什么是技術治理，怎么用好？》，《學習時報》2020年6月22日。在此基礎之上，在基層治理領域對技術的創新、引進與應用做出主觀性選擇與干預，規避技術的缺陷和漏洞。

質言之，無論技術進化到何種發達程度，技術治理的實踐均應當在人的主導下展開。只有人的主體性充分發揮，依循技術治理邏輯展開的治理實踐才真正有可能在人為引領下走向善治。在技術治理實踐中找回人的主體性，還需要明確，“數字技術必須以人為本，必須把人的利益作為其最高價值。”(19)張文顯：《無數字 不人權》，《北京日報》2019年9月2日。我們需要將增進人民福祉、促進人的全面發展作為技術治理革新的出發點和落腳點?！白屓嗣袢罕娫诠蚕砘ヂ摼W、大數據、人工智能等數字技術的發展成果上有更多獲得感?！?20)王坤、孟欣然：《論數字技術發展對社會治理的影響——以浙江為例》，《觀察與思考》2019年第11期。

(二)突破線上治理閉環，實現線上線下有機銜接

作為信息技術的深化和延伸，大數據、人工智能、區塊鏈等高科技手段在嵌入社會治理格局的過程中均專注于開拓前所未有的“線上治理”場域。不可否認，“線上治理”的運作模式破解了傳統線下治理所遭遇的種種難題。但細思之，若單純沉迷于“線上治理”的運作模式而忽視傳統“線下治理”，將會對基層治理展開、經濟社會運行帶來嚴峻的挑戰和風險。其一，“數字技術傾向于將復雜的社會現實與社會問題化約為易感知、可計算的數字和數據，其弊端便在于將復雜而微妙的社會事實轉化為簡單可操作的信息符號，往往導致大量有價值信息的流失?！?21)韓志明：《技術治理的四重幻象》，《探索與爭鳴》2019年第6期。可見，信息技術傾向于平面化、標準化和模式化地呈現社會問題，但“技術的規范統一性與事實的全面性存在天然矛盾?！?22)呂德文：《治理技術如何適配國家機器——技術治理的運用場景及其限度》，《探索與爭鳴》2019年第6期。因而，“社會的復雜性被轉譯到技術體系之中”(23)彭亞平：《照看社會:技術治理的思想素描》，《社會學研究》2020年第6期。的過程極易造塑一種“淺層次治理”邏輯。其二，線上治理所呈現的治理過程是一種人機互動的形式，即在社會治理與服務開展的過程中，以人與技術的互動關系取代了“人際關系”，不可否認，更加智慧、便捷的人機互動使治理的推行與服務的提供更加精準和高效，但此過程中人際互動的缺失卻導致社會的運轉缺少了一些溫情，這無疑制約著以和諧關系建構為重要表征的社會良性運行。其三，過于密集的線上治理與服務的展開在營造線上繁榮的同時，可能將一系列先前于線下開展的基層治理與服務活動轉換為線上進行，進而對線下基層治理與服務造成擠壓。實際上，治理過程與服務過程的線下開展更具鮮活性、深入性、可感知性等，特別是一些細微的、深度的、充滿溫情的服務項目更需要以“面對面”的方式呈現。從這一層面上看，線上治理與線下治理的分離與脫節是必須規避的風險。

針對線上治理所暴露出的局限，我們首先需要明確，技術嵌入不是對傳統基層治理模式的顛覆和推翻，“技術治理(新技術)實踐方案受制于現有治理體系的結構特征，只有技術方案內涵的制度邏輯與現有治理體系相吻合，才有可能有效嵌入后者。”(24)黃曉春：《技術治理的運行機制研究:關于中國城市治理信息化的制度分析》，上海：上海大學出版社，2018年，第24頁。因而線上治理與線下治理應緊密契合并交互賦能。因此，我們一方面，要運用智能化手段，在基層治理的格局中，搭建多元主體參與的線上線下聯通平臺，整合多元力量與資源，暢通多方參與渠道，實現政府、社區、企事業單位、社會組織、居民等聯動融合，打造形成自如的線上線下治理與服務循環。另一方面，以數字化技術創新為基礎，探尋治理和服務的線上線下嵌合點和銜接點，通過技術手段與制度創新，促進線上線下治理能力的相互促進與提升，如我們常?？吹缴鐓^治理中微信群能夠很大程度地在線上調動起居民共同參與社區自治事務，廣泛開展民主協商，但此線上平臺的作用卻又難以轉換到線下，從而形成了社區治理中線上火熱而線下冷清的局面。所以在技術治理全面鋪展的同時，我們需要注意將線上充分展開的治理與服務機制作為線下運作的基礎和契機，以實現線上線下融合所推動的治理模式智能化、治理主體全民化、治理成果共享化。

(三)打破非均衡性，構建多元共治結構

信息技術嵌入基層治理在很大程度上是為各治理主體賦權的過程。但實際上，技術賦權具有明顯的不均衡性。其一，政社的非均衡性。技術治理所構筑的開放性治理結構，是建立在互聯網企業作為技術供給者和各級政府作為政策實施者的框架基礎之上的?！跋鄬Χ?，社會領域雖然也可以借助信息技術來更好地知情、表達、參與和監督，但社會的信息權利是在政府的組織結構和行政流程中落實和實現的，因此這種賦權是被多方規定的、非常有限的賦權。”(25)韓志明：《技術治理的四重幻象》，《探索與爭鳴》2019年第6期。因而，“對于政府部門和少數技術專家來說，信息技術的發展賦予了他們更多主導的權力，此種‘數字利維坦’對社會自治空間形成侵害和剝奪。”(26)陳剩勇、盧志朋：《信息技術革命、公共治理轉型與治道變革》，《公共管理與政策評論》2019年第1期。此時，“問題的解釋者和解決者在于國家，但問題的提出者卻是社會。社會問題的呈現軌道被技術秩序限定，社會卻自顧自地提問題，二者的張力中埋藏了危機?！?27)彭亞平：《照看社會:技術治理的思想素描》，《社會學研究》2020年第6期。其二，城鄉的非均衡性。雖然鄉村振興和城鄉一體化戰略業已成為時代議題，但我們必須承認，我國目前的城鄉差距仍較為明顯，經濟社會發展基礎的不均等性為信息技術的嵌入提供了差異性的環境，從而導致信息技術能夠在城市領域被充分運用，卻在很多層面難以匹配鄉村的社會實際，特別是我們看到在教育、醫療、養老等重點民生環節，信息技術向鄉村的延伸仍較為有限，可見，鄉村的一系列治理與服務工作仍被隔離在技術壁壘的高墻之外，導致技術差異所割裂的城鄉二元分治與城鄉鴻溝被進一步拉大。

針對政府與社會、城市與鄉村等不同層面的技術賦權非均衡性問題，我們需要最大限度地統一數字治理平臺建設的標準、打造同質化功能模塊、建構起跨越政社和城鄉結構的數據共享交換平臺。特別是在技術的推廣和應用、制度的設置與運行中，應充分兼顧不同主體和地域性特點，并主動做出調適，在治理理論的框架下，將信息技術作為鏈接多元主體深度參與和促進各主體均衡關系結構搭建的支撐。

(四)擺脫事本主義偏向，推動基層治理制度性變革

從改革開放到全面深化改革，制度變革真正形塑著中國國家發展和社會進步的樣貌。然而在日趨技術化的治理思維下，人們傾向于認為，造成公共治理困境的已經不再體現為制度性問題，而只是信息技術發展不足、應用不夠的問題，只要能更多、更好、更全面地發展和應用技術，治理與服務所暴露的問題，甚至經濟社會發展的所有問題都可迎刃而解。受此種邏輯支配，當我們遭遇一系列社會問題之時，便傾向于在技術層面尋求突破，而放棄了對制度與結構的深度反思。但技術歸根結底只是我們進行社會實踐的方法和手段，若將技術作為中心，生產出的治理思維與治理實踐，將具有明顯的局限性，一方面，技術治理以事本主義傾向理解和處理問題，但此種問題解決思路無法真實構成系統性變革，圍繞單一目標而不斷推進和深化的信息技術更新，雖有利于解決具體問題，但若沉迷于此，忽視跨任務、跨系統、跨體制的銜接，將會導致基層治理的各種主體和資源更加難以融合。另一方面，信息技術在治理領域的應用具有臨時性、不確定性和易替代性，一旦外部環境發生變化或技術運作出現問題，技術治理便難以發揮作用?！霸诨鶎又卫眍I域過多崇尚技術，而忽略制度建設和結構調整，將導致出現各種臨時性的疊床架屋，但體制的總體優化卻變得更為困難。”(28)黃曉春、嵇欣：《技術治理的極限及其超越》，《社會科學》2016年第11期。更為嚴重的風險在于技術的不足往往掩蓋了制度的缺陷，以至于將改革引向捐本逐末的方向。

綜上，針對技術治理運行中的事本主義偏向，我們應在理解技術治理的原理之時，擺脫將其框定為依托于新興信息技術發展而出現的數字化、信息化、智能化治理模式的狹義認識，賦予技術治理以更加豐滿的內涵，即深刻體認技術治理所蘊涵的治理理念、治理結構、治理機制等多個層面的創新，并在此理念的統攝下，推動技術與制度的互嵌，結構與行動的互構。一方面，將新技術的發展與應用嵌入制度建構的框架當中，扭轉技術的支配邏輯，并將技術轉換為制度更新和破解深層問題的重要支撐。另一方面，以制度建設引領技術的發展路向，使技術真正被更具根本性的制度變革和社會實踐所建構，并依靠技術創新為基層治理與服務的展開提供可靠的智慧性方案。