論大數據對改善數字政府治理能力的作用及帶來的挑戰

王 璐

(內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

大數據技術的快速發展引發了時代的變遷，也帶動了政府治理模式的變革。黨的十九屆五中全會提出要加強數字政府建設，提升公共服務和社會治理的數字化、智能化水平。數字政府是綜合運用互聯網、大數據等技術手段開展數據治理，進而提高政府治理能力和水平的一種新型政府形態[1]。當下，數字政府治理作為政府治理的一種新形態，不僅體現在治理技術層面的創新，更重要的是政府治理體系和能力的系統性變革[2]。

1 數據治理的內涵

1.1 數據治理概念的發展

治理(governance)最早源于拉丁文中的“掌舵”一詞，指政府控制、引導和操縱的行動或方式，經常與統治(government)一詞交叉使用在國家公共事務相關的管理活動和政治活動背景中[3]。隨著信息科技的快速發展，由此產生的海量數據推動了數據科技的變革，數據技術應運而生，由此引發了各界對于數據資產的重視。企業管理者將信息技術(IT)和數據技術視為推動企業發展的新動能，并將IT治理和數據治理提升到企業發展的戰略中。

1.2 數據治理內涵的分析

當前，理論界關于數據治理的內涵還沒有形成一個共識。有的研究者認為，數據治理是信息治理的重要組成部分和關鍵子集，盡管在概念上都包含了風險和價值管理等基本要素，但又各有差異，信息治理強調信息效益的最大化和成本、風險的最小化，而數據治理則聚焦在數據層面的數據資產開發與管理，力求借助適當的系統和流程來確保數據質量，降低數據風險[4]。

總的來說，數據治理作為一種新模式，不同領域應用數據治理模式的內涵不盡相同。在公共治理領域，數據治理模式是大數據和公共治理的聯結點，也是大數據驅動下公共治理變革的目標愿景，體現了大數據、云計算、互聯網、人工智能等新興技術革命對公共治理的影響和介入。數據治理模式將數據多維度、多向度嵌入公共治理的靜態體系、動態過程和價值判斷，通過數據價值實現現代公共治理蘊含的多元、效能、透明、扁平、開放、共享、預見、廉政、民主、倫理、安全等訴求[5]。而作為公共治理主體的政府，在運用數據治理模式時也有其獨特的內涵。所謂政府數據治理，就是以治理的思維方式改進傳統政府信息管理，是綜合運用數據管理法律制度、人員組織、技術方法以及流程標準等手段，對政府結構化數據和非結構化數據的可用性、完整性、安全性等進行全面管理，以確保政府數據資產的保值增值，進而推動政府數據從公共資產轉換為現實的經濟社會價值[6]。

2 大數據對改善政府治理能力的作用

當前，政府在運用大數據技術進行治理的同時，大數據也對政府治理能力有一定程度的改善。政府數據治理在中央與地方之間，對應著不同的政府能力建設。從中央政府的角度出發，是自上而下的垂直管理，具有很高的權力集中程度；從地方政府的角度出發，是在中央政府的領導下各自為政的管理，具有很強的權力分散程度。基于這種情況，大數據在政府之間的廣泛應用，有利于中央政府和地方政府以不同權力角度出發對應的能力建設。

2.1 中央政府OTT能力

OTT(Over the Top)是“過頂傳球”之意，本指互聯網公司發展互聯網數據和視頻服務業務時，運營商在其中只是充當渠道的角色[7]。經過發展，當下OTT指互聯網公司通過公共互聯網平臺提供大眾需求的付費服務，而運營商提供的公共互聯網平臺只能收取基本的網絡費用。OTT最主要的特點就是其功能的實現與網絡形式的關聯性小，這就大大加強了以功能實現為主的互聯網公司的能力，而弱化了以提供基礎服務為主的運營商。政府運用大數據技術進行治理，以頂層管理為主的中央政府就如同互聯網公司，而面向基層的地方政府就如同運營商，中央政府制定的宏觀政策就如同面向大眾需求的互聯網內容，而地方政府面向基層開展的管理就如同運營商提供的基礎業務，大數據技術將是越過地方的基礎業務而把頂層提供的內容直接與公眾連接的一條網絡，從而使中央政府具備OTT能力。作為“連接網絡”的大數據技術，由于其信息采集的全面、精準性，以及信息存儲成本的低廉，且公眾日常生活產生的大量數據與網絡的聯系不斷增強，由此使OTT能力具有了一定的技術基礎。

在政府日常的治理過程中，中央政府更偏向于從頂層設計、政治議題等方面進行管理，而OTT能力將使得中央政府在這方面的管理更加高效，指向性更加精準。例如，中央政府在針對某方面的問題進行戰略決策時，可以通過抽取與這一問題有關的大數據，從問題產生的不同維度進行分析，進而得到一個科學精確的原因，根據問題產生的原因制定相應的對策措施。這種治理方式使得中央政府能夠直接與問題的根源進行對接，而繞過中間不同層級的地方政府，避免以往層層上報數據，之后開會分析，最后做出決策的方式。這種扁平化的政府結構，使得中央政府在治理時具有很多優勢。例如，傳統的決策方式依托不同層級政府的層層遞進，在上報過程中難免會發生數據丟失、數據失真甚至是數據造假等問題，而基于大數據的治理方式將使中央政府獲取信息的時間縮短、成本降低，獲得的數據更加精準，也有效地避免了人為因素的干擾。

2.2 地方政府去中心化服務能力

地方政府運用大數據進行治理，更多將是以提供服務為主。以服務為主的治理理念要求開放的政府體系，這也意味著政府分權和社會參與將得到一定程度的加強，使地方政府逐漸形成去中心化的服務能力。去中心化是指在政府治理的過程中，不再依靠單一的權威主體來決定提供什么樣的政策或服務，而是依靠更多的個體來選擇相應的服務。同樣，大數據技術將為地方政府去中心化的服務能力提供技術支持。一方面，地方政府可以使用大數據技術對個體的數據進行分析，來判斷個體需要在哪個方面得到公共服務。另一方面，信息資源能夠自由流動，使得更多主體可以參與社會治理。去中心化服務能力的優點使得地方政府治理水平能夠得到一定提升。①以往公眾在通過特定的選擇方式選擇公共產品是將個人偏好轉化為社會偏好的一個過程，在這個過程中由于個人對于成本-收益的考慮，個人偏好會出現偏差，不能反映公眾的真實偏好。大數據技術可以通過對個人數據分析，得出個體在公共需求方面的真實情況，基于去中心化的服務方式，給公眾提供精準的公共服務，使得不同的需求得到充分滿足。②個體通過大數據技術可以逐漸參與到治理協商的過程中。以往由于信息數據掌握在政府手中，政治決策和社會治理往往基于管理者的理性決策和政治精英達成的共識，而隨著公眾生活的“數字化”，參與治理的程度也將越高。在這樣一種情況下，信息充斥在人們的生活周圍，公眾對于信息的獲取以及采取的行動，越來越影響著有關社會治理的各項政策。公眾也可以進行數字參與和數字協商，個體通過數據分析提出自己的公共服務訴求，通過網絡化渠道進行互動，與具有共同偏好的個體達成共識，形成一種社會壓力，推動政府進行有效的服務。而這一過程將使得越來越多的個體參與進來，使得政府權力逐漸向網絡轉移，政治協商呈現出網絡化的特點，精英主體治理協商也更趨向于多主體民主協商的形態。

3 大數據對政府治理帶來的挑戰

大數據技術的應用一方面使得中央政府具備OTT能力，另一方面使地方政府具備去中心化服務能力，兩種不同形式的能力必將給府際關系與部門協同帶來新的問題；同時，政府治理越來越依靠數據做決策，雖然能夠加強決策的科學性，但是會帶來循證決策與政策效果有關的問題。

3.1 大數據與府際關系

大數據在政府治理中發揮的作用給央地關系帶來的問題主要有縱向層級關系和橫向部門關系兩個方面。縱向層級關系方面，中央政府OTT能力會改變以往央地之間的層級關系，從之前的基層到地方政府再到中央政府這一路徑到現在中央直接到基層這樣一種路徑，這種改變使得中央政府治理能力得到加強，而地方政府的作用則有所削弱，使得中央和地方之間的權力重新進行分配，如何達成權力分配的均衡值得我們進行探討。橫向部門協同方面，政府在進行數據治理時，部門分立的現象比較普遍，不同部門之間存在數據壁壘，造成各部門統一協調比較困難。同時，不同的部門由于各自數據治理的情況不同，會進一步加劇碎片化治理的問題，使得部門之間的聯系減弱，“數據孤島”的問題進一步凸顯。

3.2 大數據與公共政策

政府在運用大數據進行治理時，表現為基于循證的決策模式。雖然通過循證決策能夠提升決策的科學性，但是過度基于數據分析得出的結論進行決策會造成理性過度的局面。因此，大數據分析得出的結論只能作為制定公共政策的一種判斷依據，而不能當作公共政策的必然結果。政府如何充分、合理且有效地利用這些結論，才是決定政策質量好壞的關鍵，而政策效果是檢驗大數據分析得出的結論是否得當的一個重要因素。如何避免大數據分析給決策帶來的不良后果，是我們在運用大數據技術進行治理所必須解決的問題。

4 大數據時代政府治理的發展方向

隨著政府治理過程中越來越多的使用大數據技術，在政府能力得到一定程度提升的基礎上，未來政府治理方向也相應得到改變。中央政府OTT能力將使得中央政府不再需要通過傳統層級上報-開會分析-決策的過程進行治理；地方政府去中心化服務能力將使地方政府精準服務的能力得到加強。

大數據技術不僅能夠提升政府的治理能力，更需要政府關注治理過程中產生的問題，例如循證決策是否可以替代經驗決策以及如何根據循證做好決策等。如何解決好這些問題，從而使政府治理能力得到更好的提升，將是筆者未來的研究方向。