基于SWOT分析的呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務模式研究

楊文悅

(內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

1 相關概念解讀

社區居家醫養結合是指依托于社區，通過將傳統的養老服務功能與現有的醫療信息技術相結合，讓老年人居住在家庭的同時享受到快捷便利的多層次、差異化的養老與醫療服務的一種新興養老服務模式，其中不僅包括日常照護、精神安撫與文化娛樂等養老服務，而且涵蓋了疾病診療、健康顧問、康復護理、保健衛生及臨終關懷等醫療服務。

2 呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務模式的SWOT分析

2.1 優勢

2.1.1 符合我國養老理念，滿足老人心理需求。 社區居家醫養結合養老服務模式符合老年人層面的馬斯洛需求層次理論以及我國政府層面的“健康老齡化”發展理念，使老年人在保持與家庭聯系及人際關系的同時，享受到多層次養老及醫療服務。一方面，老年人長期居住在家，可以享受到家人的陪伴和關懷，滿足老年人家庭情感需要，同時符合我國的孝道文化和養老傳統；另一方面，老年人在社區中生活，有比較熟悉的鄰居和社區成員，使老年人保持一個滿意的交往關系。居住在熟悉的社區中，有利于老年人發揮自身價值，使其具有一種獲得感和自我實現的滿足感。

2.1.2 資源整合，滿足老年人養老與醫療需求。 社區居家醫養結合養老服務模式以社區為平臺，動員多元主體互動與合作，能夠滿足老年人多層次、綜合化的養老與醫療服務需求。社區引進社區衛生服務中心，建立家庭醫生制度為社區老年人提供入戶巡診，配備健康小屋等為老年人提供自助體檢、疾病預防等免費服務，同時與大中型醫院建立合作機制，實行專家坐診以及暢通綠色轉診通道。通過多主體參與為老年人提供精神安撫、衛生護理、醫療診治、生活照料等多種服務形式，更好地實現社區居家醫養結合養老服務。

2.1.3 節省費用成本，符合老年人現實需求。 費用問題是影響老年人選擇何種養老方式的一個重要因素，許多老齡人口工資水平較低，退休后的養老金替代率更是達不到較高水平，尤其是孤寡老人或是子女經濟條件也不富裕的老年人，很難有經濟實力選擇一個價格較高的養老方式，社區居家醫養結合養老服務模式對于這類老年人來講就是一個較好的選擇。以家庭為基礎的養老方式，老人居住在家中無須支付高昂的機構床位費、伙食費等支出，子女不必每隔一段時間花費時間及經濟成本去機構內看望老人。同時醫養結合的自助體檢、入戶巡訪可以減少因體檢或是小病去醫院的次數，綠色轉診通道也可以省去大病排隊就醫的時間，很大程度上節約養老成本、減輕家庭經濟負擔。

2.2 劣勢

2.2.1 管理體制不完善，責任邊界不清晰。 呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務缺乏統一明晰的管理體系，分別由民政部門、衛生部門、人社部門負責養老服務的組織和執行、醫療衛生機構的認定和管理、醫保報銷工作以及人員隊伍的認定培訓和管理，多頭管理使得工作中出現部門職權重疊交叉和責任邊界不清晰的情況。這些部門之間互不隸屬，由于交流不足和利益分割等因素，各部門間很容易由于追逐自身利益難以形成合力，造成責任缺失，影響到呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務工作的開展。

2.2.2 服務體系不健全，社會認可度不足。 呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務模式發展時間較短，服務形式單一化，多數只注重于生理與安全方面等低層次的日常生活照料，而對于老年人的精神慰藉及情感需求等更高層次的需求方面做得不夠。服務內容還不夠專業化，即針對處于不同情況的、有不同需求的老年人只提供相同的基本服務，所提供的養老與醫療服務也多是對癥下藥，對于疾病預防、后期康復等方面的服務還不到位。此外，社區居家醫養結合養老服務模式服務質量缺少監督和管理，一些機構為了追逐短時收益而不重視服務質量，損害了聲譽，導致人們對社區醫養機構的認可度比較低。

2.3 機遇

2.3.1 老齡化程度加劇，對養老服務的需求增加。 呼和浩特市人口老齡化形勢緊張，老年人口的快增長帶來養老服務的高需求，截至2020年8月份，全市60周歲以上戶籍老年人口約占戶籍人口的20%，超過全國60歲以上人口占總戶籍人口18.7%的平均水平。老年人口的現實需求使得其更容易選擇社區居家養老，老年人多元的、復雜的養老與醫療需求決定了服務的提供要有多個主體、多種設施參與，服務內容供給要具有多元性、多層次性。相對來說，社區居家醫養結合能夠依托社區平臺，有效地連接各個服務提供者，構建專業的、連續的、多元的、綜合的服務，更高程度的地滿足老年人的多元需要。

2.3.2 傳統的家庭養老模式受到挑戰。第七次全國人口普查結果顯示，目前我國平均每個家庭戶的人口為2.62人，平均家庭戶規模日益小型化使得家庭養老已不再是適合我國發展的主流方式。一方面，人們生育意愿的降低將使社會出現越來越多的孤寡老人，“父母在不遠游”觀念的轉變也將使空巢老人的數量越來越多；另一方面，即使子女不遠游，但是由于工作原因也會無時間陪伴和照顧老人，這些都成為了實現家庭養老的重要阻礙。同時家庭養老服務設施不完備，無法提供專業的護理服務，使得家庭養老模式在老年人需求日益增多的情況下競爭力減小，家庭養老功能受到嚴重沖擊。

2.3.3 機構養老難以滿足社會需求。 《呼和浩特市2020年上半年服務業發展報告》顯示，截至2020年上半年，全市有23所社會公辦養老機構、5所公建民營養老機構等共計363所養老機構。從以上數據可知公辦養老機構數量較少，截至2020年11月，呼和浩特市老年公寓管理處排隊養老人數達200多人，床位數供不應求。民辦養老機構雖然在不斷地建設和發展中，依然不能滿足老年人的需求。由于民辦機構盈利性較強，偏向于開發一些高端養老機構面向高收入老年群體提供高端服務，因此入住率偏低。此外，一些養老機構為了降低風險、提高利潤，只接收身體情況較好的老年人，使得養老機構的瞄準對象出現偏差。

2.3.4 政策保障。 呼和浩特市政府高度重視推進社區居家醫養結合養老服務體系建設，多籌并舉推進此項工作。自2016年6月呼和浩特市正式成為首批國家級醫養結合試點城市后，政府先后出臺了《呼和浩特市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》《呼和浩特市支持居家和社區養老服務發展若干措施》等一系列政策文件，從財政資金支持、社會力量投資、人員隊伍建設等多方面為呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務模式的建設提供保障，為其發展奠定了政策基礎。

2.4 威脅

2.4.1 缺乏專業醫護人員，人才隊伍不足。 專業的醫護人員要同時具備照料老年人基本生活的養老服務能力和專業的醫療護理能力，但是呼和浩特市目前能夠同時具備兩種能力的人很少，甚至只具備養老服務能力或醫療護理能力的人才都缺乏。養老護理工作由于起步晚、任務重、待遇低、社會認可度差、晉升通道窄，多數年輕人并不希望參與到養老護理行業中。呼和浩特市現階段從事醫護服務工作的人員大多是文化知識和技術水平較低的下崗再就業和農村進城務工人員，他們在專業技術能力上有所欠缺，也缺少專門再培訓，因此他們只具備提供日常基本生活照料的能力，難以給老年人群體提供疾病診治、康復護理等醫護服務，這很大程度地限制了呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務的發展。

2.4.2 缺乏籌資長效機制，發展資金不足。 呼和浩特市發展社區居家醫養結合養老服務，還缺乏持續多元的資金保障，資金來源渠道較為單一。政府財政支持是社區居家醫養服務發展的主要資金來源，但是補貼和支持力度不足，雖然給予了一定的稅收政策優惠，但未形成固定預算支出或專項資金，服務主體面臨資金不足的問題。此外，多方長效籌資機制不健全，政府沒有通過合理的政策激勵與引導，調動養老服務各參與主體的積極性，導致社會力量參與不足，難以保證醫養結合資金的持續多元供給。

3 完善呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務模式的對策建議

3.1 加大政府投入，促進多元投資

多元、穩定且持續性的資金來源是社區居家醫養結合養老服務模式順利推行的重要條件。呼和浩特市要建立長效化政府財政投入和多元化籌資機制，根據加快發展養老服務業的意見要求，加大各級地方財政部門財政投入和支持力度，安排一定的專項資金用于養老服務業的發展。同時，還要根據相關政策引導發揮社會資本的優勢，建立政府、市場、社區、家庭和非政府組織等多方共同合作的模式，讓更多社會資本參與到社區居家醫養結合建設中，促進多元投資。

3.2 建設專業醫護隊伍，提高養老服務能力

專業化的醫護團隊是實施社區居家醫養結合養老服務的關鍵。針對目前呼和浩特市專業護理人員短缺的現狀，需要鼓勵學校加強老年護理專業建設，培養具備生活照料能力和專業醫護知識的綜合性人才。還要促進相關院校與社區醫養結合機構建立合作機制，對口輸送專業人才。針對現有工作人員素質不高的情況，要進行服務和管理人員定期技能培訓工作，健全服務評價體系，提高從業人員的服務質量和水平。同時要運用良好的獎勵與激勵機制，提高專業醫護人員的工資福利和社會地位，留住專業人才，保證專業人員隊伍的持續穩定性。

3.3 健全服務體系，滿足多元化需求

服務質量和內容是社區居家醫養結合能否持續發展的重要保證。要保證服務內容多樣化和個性化，積極開展老年人身體素質和行動能力評估工作，掌握不同類別老年人的服務需求，據此確定他們需要的養老及醫療服務的類型。比如應根據老年人不同的身心健康狀況提供差異化服務，一些絕癥老年人，應著重給予精神安撫和臨終關懷；病情較輕的老年人，以醫療診療及健康檢查為主；大病恢復期老人以大病康復服務、護理服務為主；對于健康老人和一些殘障老年人口，以基本生活照料為主。同時統一服務規范和質量標準，保證老年人吃、穿、住達到更高的標準，使社區居家醫養結合養老服務發展更加科學化、合理化。

3.4 政府統籌主導，多部門協調推進

當前呼和浩特市社區居家醫養結合養老服務模式：①需要從整體上統籌，呼和浩特市政府要完善對各部門的考評指標和體系，建立起明確而有效的監察和問責機制，以此促進醫養結合養老服務產業科學化、規范化發展。②在多部門治理難以協調的情況下，打破部門壁壘和體制障礙， 整合各行政主管部門的資源，建立呼和浩特市衛生健康委員會、呼和浩特民政局、呼和浩特市人力資源和社會保障局等各主管部門的溝通協調機制，明確合理劃分相關職能部門的權力邊界和責任范圍，防止出現各業務領域交叉重疊的混亂局面，解決各部門責任不清、多頭監管等問題。

3.5 健全運行網絡，實現協同治理

各服務主體要建立溝通協調與合作機制。社區居家養老服務機構需要與基層醫療機構建立合作機制，建立家庭醫生制度為社區老年人提供入戶巡診，從多方面為老人提供多元化的服務。社區衛生服務中心等各類基層醫療機構需要加強與大中型醫院的交流與合作關系，共同打造醫聯體，建立基層首診、雙向轉診、上下聯動的分級診療模式，讓其享受方便快捷的醫療轉診服務。第三方服務機構要通過運用“互聯網+”、云計算等信息化手段，加快社區居家醫養結合養老服務信息平臺和數據庫建設，拓展多元主體參與渠道和網絡