健全“三治” 結合的鄉村治理體系的困境及其對策研究

羅楚蘭，何 燕

（廣西師范大學，廣西 桂林 541000）

引言

進入新時代，我國社會主要矛盾發生了變化，社會主要矛盾在鄉村最為突出，鄉村作為國家的重要組成部分，“三農” 問題始終是關系國計民生的根本性問題。國家把鄉村放在了發展的戰略位置，黨的十九大報告提出 “要實施鄉村振興戰略，進一步提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。[1]當前鄉村治理面臨著新問題新挑戰，探索鄉村治理體系已經成為實施鄉村振興戰略的一項極為重要且緊迫的任務。

一、健全 “三治” 結合的鄉村治理體系的必要性

健全鄉村治理體系是對鄉村發展的回應，是時代發展的呼喚。健全 “三治” 結合的鄉村治理體系是適應我國社會主要矛盾變化的必然選擇；是推進高質量鄉村振興，實現第二個一百年奮斗目標的重要任務。

（一）是適應我國社會主要矛盾變化的必然選擇

進入新時代，我國社會主要矛盾發展為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。目前，城鄉發展不平衡現象依然嚴重，農村發展落后、發展不充分嚴重影響了農民的生活質量，農民迫切期待改變農村現狀，追求幸福生活。為了適應社會主要矛盾的變化，不斷滿足農民在政治、經濟、文化、生態和安全等方面的需要，必須堅持以人為本，切實解決農村突出問題以及農民最關心的問題，健全 “三治” 結合的鄉村治理體系，提高鄉村治理水平，實現村民美好生活的愿望，這是適應我國社會主要矛盾變化的必然選擇。

（二）是實現第二個一百年奮斗目標的重要前提

習近平總書記在黨的十八大明確指出，在我黨建黨一百周年時全面建成小康社會，在新中國成立一百周年時建成社會主義現代化國家。[2]如今，黨團結帶領全國各族人民艱苦奮斗，如期實現了第一個百年奮斗目標，開啟了全面建成社會主義現代化強國的新征程。

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出 “鄉村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務”，[3]這一精辟論述表明鄉村發展事關國家富強、社會和諧、人民幸福。要全面建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，必須重點解決好 “三農” 問題。促進農村產業發展，實現農民富裕富足；縮小收入差距，維護社會和諧；完善村民自治制度，保障人民民主權利；加強鄉風文明建設，形成文明、美麗鄉貌。全面建成社會主義現代化強國意味著促進共同富裕，而促進共同富裕最艱巨的任務在農民、在農村；全面建成社會主義現代化強國意味著推動全面發展，而推動全面發展最關鍵環節是農村發展。就此而言，健全 “三治” 結合的鄉村治理體系是推動鄉村發展、促進鄉村富裕的有效機制，也是實現第二個百年奮斗目標的重要前提。

二、健全 “三治” 結合鄉村治理體系的現實困境分析

（一）自治方面

村民自治是鄉村治理的核心，村民自治就是讓村民自主管理本村事務。村民自治發展到今天，雖然取得了一些成效，但依然存在不足，有待完善。首先，農民政治參與度低，村民自治的主要參與者是農民，村兩委要鼓勵農民積極參與本村事務管理，選出自己心目中最滿意的代表，監督村兩委行為，關心村務、黨務、財務，為促進鄉村發展提出意見和建議。但是，農民政治參與程度極低，嚴重阻礙了村民自治的進程。其次，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督（簡稱 “四個民主”）落實不到位。這 “四個民主” 是村民自治的主要內容，是實行村民自治的前提，是鄉村自治正常運行的重要保障，是村民自治長期發展的重要條件，其落實情況與村民自治的效果密不可分。當前，民主選舉不公平現象依然存在，甚至少數地方有黑惡勢力干涉，民主管理、民主決策和民主監督流于形式，究其原因是農民的政治文化水平不高、村民自治制度不夠完善所致。

（二）德治方面

從古至今，道德都是維護社會秩序的重要手段，尤其是在農村社會，流傳著勤儉節約、鄰里和睦、孝敬父母、互幫互助、誠實守信等傳統美德，這為創造和諧有序的農村環境提供了條件。但是隨著市場經濟的發展，鄉村的利益關系變得復雜化，農民的價值觀發生了很大的變化，農村的傳統美德、淳厚的鄉土民風受到很大的沖擊。主要表現在：糟粕、低俗的文化在部分落后鄉村抬頭，擾亂鄉村社會秩序，威脅鄉村社會穩定；承載傳統美德的載體日漸消失，如一些古建筑、傳統文化藝術活動。究其原因是農村德治文化氛圍不濃，受到個人主義與功利主義影響，部分地方存在價值觀扭曲現象，農村文化生活缺乏正確的引導和科學的管理，因此，需要加強農村德治建設。

（三）法治方面

法治是鄉村治理的重要環節之一，在鄉村治理中發揮著不可替代的作用，是鄉村和諧穩定的重要保障。法治的核心是法律，法律是維護公共秩序的基本手段。鄉村的法治建設在長期發展的過程中取得了有目共睹的成效，同時也存在著不容忽視的問題，主要表現為：一是村民的法治意識淡薄，村民們遇事不懂運用法律解決，有的村民缺乏理性，運用武力解決問題，導致觸犯法律；二是個別村干部的法律意識淡薄，不懂法，缺乏依法辦事意識；三是農村的法律服務水平低，法律服務體系不夠完善，法律消費成本高，究其原因是農村法治教育缺失，法律知識宣傳不到位，法律服務體系不完善所致。

三、健全“三治” 結合的鄉村治理體系

鄉村治理是一個持久、繁雜的過程，鄉村治理體系是提高鄉村治理水平的重要手段，同時也是在鄉村治理過程中產生的結果。健全自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系要從實際出發，既要分別加強自治、德治和法治建設，也要實現“三治” 結合，增強合力共治效果。

（一）加強鄉村自治建設，夯實德治、法治基礎

鄉村自治就是指 “農民群眾在黨組織的領導下，依法行使自己的權利，依法辦理自己的事情，以自我管理、自我教育、自我服務為基本原則的村民自治制度”。[4]村民自治是鄉村治理的重要內容，是鄉村德治、法治的基礎。因而建設以自治為核心、以德治為支撐、以法治為保障的鄉村治理體系首先要加強鄉村自治建設。

1.提高農民的政治文化水平

廣大農民群眾是鄉村自治的主要參與者，如果鄉村自治活動缺乏群眾的參與，那么鄉村自治將名存實亡，無法繼續推行下去。農民政治參與積極性低的主要原因是農民的政治文化水平不高。提高農民的政治文化水平要從以下幾個方面入手。一要加大對農村教育事業的投入力度，教育可以在一定程度上提高農民的政治素養。通過教育，農民可以學到基本的政治知識，了解我國村民自治制度的相關內容，知道自己享有的權利與義務，這有利于提高農民的政治參與積極性和參與水平。二要大力發展農業，尤其是要因地制宜開發特色產業，充分利用農村剩余勞動力，增加農民的收入，改善農民的生活。只有農民的衣、食、住、行等基本條件得到滿足后，農民才會有更高的追求，慢慢地走進政治生活，參與政治活動。三是要優化鄉村環境，增強農民對鄉村的歸屬感和存在感，加深農民對鄉村的感情，從而調動農民參與鄉村自治活動的積極性。

2.完善村民自治制度

“村民自治主要由村民選舉制度、村民議事制度、村務公開制度和村規民約制度組成”。[5]村民自治的基本內容是 “四個民主”，它通過民主選舉的方式來選舉村干部，組成村委會，村民自主管理本村的公共事務，村委會在決定重大事情前要廣泛聽取群眾的意見和建議，接受群眾監督，努力做到科學決策，決策為民。

公開、公平、民主選舉村干部是村民自治的前提條件，如果村干部直接由上級任命或者是非正常渠道產生，那么村民自治將失去其存在的基礎。在村民自治過程中，村民自主管理本村事務，主動參與決策，在此過程中始終要貫穿民主，若沒有民主，村民自治將無法長期運行而成為一句空話。民主監督是村民自治的保障，是維護村民合法權益的主要途徑。因此，完善村民自治制度，首先，要完善村民選舉制度，規范其程序。按照確定候選人、候選人發表治村演說、村民投票、張榜公布的程序選舉村干部，確保選舉真正做到公平、公開、公正，從而真正落實民主選舉。其次，要完善村民議事制度，推進科學民主決策。凡是涉及農民切身利益的事務，都必須由農民群眾議決，村干部都必須按照規定的決策程序實施，促進農村事務決策科學化、民主化。再次，要完善村規民約制度，引導村民依法民主管理本村的公共事務，提高村民自我管理、自我服務的能力。最后，完善村務公開制度，拓寬民主監督渠道，保障村民的監督權，建立完善的監督反饋機制，改進民主監督的工作方法，從而真正落實民主監督。

（二）加強鄉村德治建設，彰顯德治社會價值

鄉村德治就是要充分發揮地方治理秩序、傳統道德規范、民間信仰以及村規民約的作用，引導村民和睦相處、勤儉節約、孝親敬老、誠實守信，從整體上提升鄉村社會道德的水平，減少農村社會矛盾。德治在鄉村治理中發揮著不可替代的作用，德治不僅可以支撐自治，還可以促進法治。建設自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系需要加強鄉村德治建設，彰顯德治社會價值。

1.營造良好的鄉村德治文化氛圍

營造良好的鄉村德治文化氛圍，需要家庭、學校和社會的共同努力。首先，家庭要重視道德教育，一個人從出生后就開始受到家庭環境的影響，作為家中長輩，不僅要言傳，還要注重身教，為年輕一代樹立道德榜樣。“國有國法，家有家規”，每個家庭都應該制定與社會主流價值觀相符的家規、家訓，鄰里相仿，以小家帶動大家，營造良好鄉村家庭道德文化氛圍。其次，學校要重視對學生道德素質的培養，秉持 “先成人后成才” 理念，轉變以文化分數來評價學生的辦法，增加道德素質評分指標，促進學生德智體美勞全面發展，全面提升學生的道德水平。營造鄉村德治良好氛圍光靠家庭、學校還遠遠不夠，還需要凝聚社會力量，多措并舉，增強實際效果。一是要立足鄉村實際，完善村規民約。二是要建立完善的道德激勵機制，開展道德講堂和 “最好鄰居”“最美家庭”“道德模范” 和鄉賢等評選評議活動，通過表彰村民的活動，強化村民的道德行為。三是對待傳統文化要 “取其精華，去其糟粕”，加大優秀傳統文化的傳播力度，并且不斷注入新時代元素，充分發揮傳統文化的道德教化作用。通過家庭、學校和社會的共同努力，傳承和發展傳統美德，提高村民的道德素質，培育良好的鄉風民風，營造良好的鄉村德治文化氛圍。

2.加大社會主義核心價值觀的宣傳力度

社會主義核心價值觀對社會大眾的行為起著最主要的引導作用。加強鄉村德治建設需要用社會主義核心價值觀引導群眾崇德向善、誠實守信、勤儉節約，防止農村不良風氣蔓延。加強對社會主義核心價值觀的宣傳，一要豐富社會主義核心價值觀的宣傳方式，如通過橫幅、廣播、短信、廣告等方式宣傳，還可以以生活用品為載體宣傳核心價值觀，使農民隨時隨地受到核心價值觀的熏陶。二要結合鄉村的實際情況，將核心價值觀靈活地融入村規民約中去，作為衡量村民行為的標準，管制和規范村民的行為。還可以將核心價值觀與民間信仰、傳統道德相結合，充分發揮民間信仰和傳統道德在約束和規范村民行為方面的作用。三既要充分利用顯性傳播載體，也要不斷挖掘隱性傳播載體，雙管齊下，增強傳播的廣度和深度。例如在農村，既要通過教育培訓、座談會、文體競賽活動等方式傳播核心價值觀，也要將核心價值觀融入農村環境、文化、管理、制度、服務等方面，增強核心價值觀的宣傳效果。只有農民堅持以社會主義核心價值觀為行動指南，才能更好地推進鄉村德治建設。

（三）加強鄉村法治建設，保障自治、德治正常運行

鄉村法治是指利用法律手段，在自治的基礎上管理鄉村事務，促進鄉村穩定發展，維護農民合法利益。鄉村法治是鄉村治理體系的重要組成部分，也是鄉村自治和德治的根本保證。要構建自治、德治、法治 “三治” 相結合的鄉村治理體系，必須加強鄉村法治建設，提高農民的法治意識，完善農村法律服務體系。

1.加強鄉村法治教育，提高農民法治意識

法律的權威來自人民的信仰，法律的實施有賴于人民的信仰。農民只有具備基本的法律知識，才會信仰法律，遵守法律，農民只有信仰法律才會遵守法律，依法辦事。加強鄉村法治教育首先要從學校法治教育抓起，學校法治教育是灌輸法治知識的最主要方式，是全面提高農民法律素養的最重要途徑。其次，要加強農村法治宣傳教育。加強農村普法宣傳教育先要了解該村的環境、農民的受教育程度以及農民的心理特點等，從實際出發，選擇最佳的宣傳方式，堅持以民為本，創新宣傳途徑，充分利用新媒體擴大宣傳教育覆蓋面。另外，還要定期開展形式多樣的普法活動，使宣傳教育常態化，深化宣傳效果。再次，還可以通過開設公益性的農民學法培訓班，開設 “道德講堂” 向農民普及法律知識。通過加強鄉村法治建設，提高農民法治意識，把農民培養成新時代學法、懂法、守法的踐行者，推動鄉村法治建設。

2.完善鄉村法律服務體系

當前鄉村法律服務體系不完善，法律服務水平低，遠遠不能滿足廣大農民群眾的需求。完善鄉村法律服務體系，一要加強司法所組織建設，實現司法獨立，杜絕司法腐敗，確保司法公正。二要根據農村發展需要和農民實際需要，完善相關法律法規，以有效保護農民的土地承包權、集體收益分配權等合法權益。三要健全法律援助制度和司法救助機制，降低群眾的用法成本，用法律化解社會矛盾，維護農民群眾的合法權益，促進鄉村社會和諧穩定發展。四要大力推進 “法律進鄉村”，壯大鄉村法律服務隊伍，打通法律服務農民群眾“最后一公里”。

（四）協調推進 “三治” 建設，增強合力共治效果

自治、德治、法治三者相輔相成，相互貫通，相互支撐，缺一不可，任何一方都不可偏廢，如果 “三治” 各自為政，那么，鄉村治理效果將會大打折扣。因此，在鄉村治理的過程中，要協調推進 “三治” 建設，增強合力共治效果。黨的十九大報告指出，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平”。[1]要協調推進 “三治” 建設，增強合力共治效果，就要始終堅持黨的領導，充分發揮政府的主導作用，凝聚社會各方力量，充分調動農民參與的積極性。首先，要堅持黨的思想領導、政治領導，完善黨的基層組織，充分發揮黨的領導核心作用。其次，要充分發揮政府的主導作用，政府要明確法律賦予自己權力的邊界，處理好政府與村委會的關系，明確與村委會的權力界限，不做越權違法的事，為鄉村自治、德治提供法治保障。再次，要凝聚社會各方力量，團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，為自治、德治和法治建設服務。加大對鄉村社會組織的培育力度，完善與社會組織相關的法律法規，建立社會組織參與激勵機制。最后，要充分調動農民參與治理的積極性，鄉村治理為了農民，鄉村治理要依靠農民，治理成果由農民共享，只有農民積極參與，才能體現治理的成效。

四、結語

鄉村治理是國家治理的重要一環，是建設美麗、宜居、和諧、穩定的鄉村的重要保障。新中國成立以來，我國積極探索適合國情的鄉村治理體制，隨著治理實踐發展，我國探索出自治、德治、法治的鄉村治理體系，為高質量推進鄉村振興奠定了堅實的基礎。健全 “三治” 相結合的鄉村治理體系是對新時代鄉村社會發展的積極回應，是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵步驟。新時代鄉村社會面臨著廣泛而深刻的變革，其多元化和復雜化要求健全鄉村治理體系，健全鄉村治理體系要深刻認識自治、德治、法治之間的關系，尋找三者之間的契合點，充分舒展“三治” 協調推進的作用，實現鄉村振興目標，為實現“中國夢” 助力。