新冠肺炎疫情背景下政府規制網絡謠言的范圍與邊界

馮莉

〔摘要〕在網絡謠言的治理體系中政府規制扮演著重要的角色，尤其在新冠肺炎疫情的背景下，這種重要作用更加得以凸顯。基于網絡謠言已經逸出言論自由的范圍和保障公共利益的需要，政府規制網絡謠言具有正當性基礎。但是，能夠納入政府規制的網絡謠言在范圍上并不能與傳統的謠言相等同，前提須為具有可規范因素。通過梳理理論界及法律文本中關于網絡謠言的認知與規定，本文發現網絡謠言的范圍一般包括虛假的、無事實根據的、非官方權威來源的和未經證實的信息。由于“非官方權威來源的信息”與“未經證實的信息”具有真偽不確定性，不宜直接納入政府規制的網絡謠言范圍，而需要進一步廓清其法律邊界。以這種不確定的信息作為規制的對象，政府適宜采取謙抑性態度，在符合法律保留原則、比例原則和正當程序原則的基礎上，綜合考量信息的發布主體、目的、受眾范圍、發布者與傳播者的主觀感受、社會危害程度等因素后審慎介入。

〔關鍵詞〕網絡謠言;新冠肺炎疫情;政府規制

中圖分類號：F124;G206? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1008-4096（2021）06-0088-09

2020新年伊始，突如其來的新冠肺炎疫情不僅嚴重威脅著人們的生命健康，而且給國家和社會造成了巨大的損失。由于疫情信息屬于風險類信息，疫情本身及其發展情況始終處于不確定的狀態，涉及的諸多問題如傳播途徑、預防措施等尚不明了，還有待科學地進一步深入研究。同時，疫情的相關信息社會關注度高、與人們的切身利益密切相關，當眾多不確定的信息交織在一起時，人們往往會產生不安、猜疑的心理，此時也最易發生謠言的傳播與擴散。盡管謠言是人類社會普遍存在的現象，自古有之，但互聯網技術的發展和社交媒體的出現導致“群體兩極化”現象的產生，在網絡信息個體化、定制化特性的驅使下，人們往往選擇其想看的、聽其所相信的，這樣的態度助長了謠言滋生與肆虐的溫床[1]，并可能產生裂變效應，進而形成輿論。網絡謠言傳播速度之快、受眾范圍之廣、社會危害性之大、事后澄清之難都使政府不能置身事外，而是積極介入其中并扮演著重要的角色，尤其是在新冠肺炎疫情背景下，這種重要性更加得以凸顯。但是，面對互聯網匿名性、非中心性等特點，政府規制往往感到力不從心，易于產生完全控制互聯網的沖動[2]。當然，政府對互聯網實施完全規制既不存在理論上的可能性，亦不存在實踐中的可行性，為了防止政府權力的濫用，需要對政府規制予以限制和約束。那么，政府規制網絡謠言的正當性是什么？政府規制網絡謠言的范圍有哪些？邊界又在哪？這些問題的探究不僅有利于規范網絡言論的規制權力，提升政府網絡法治水準，更有利于保障公民的合法權益。本文嘗試性地對這些問題進行分析。

一、政府規制網絡謠言的正當性

（一）公共利益保障：政府規制網絡謠言的邏輯起點

從古至今，公共利益歷來為國家所積極追求，尤其是在以依法行政為核心的現代法治國家，更是以公共利益的實現為其終極目標。基于此，政府通過各種強制性與非強制性方式完成行政管理任務與目標、維系社會秩序，而在這一過程中需要以保障公共利益為重要前提和基礎。當今社會是信息社會，人們習慣于通過互聯網獲取所需信息。在新冠肺炎疫情暴發期間，人人都渴望最先獲得信息，于是借助于互聯網傳播速度快、受眾群體廣的特性，一些人在利益的驅動下，肆意地編造和惡意傳播網絡謠言，如福建福清3家企業的營銷號批量發布《疫情之下的XXX：店鋪關門歇業，XXX華商太難了！！》，從標題到內文，除了國家名和文內主人公名字略有改動外，其他內容完全一樣。這樣的行為不僅污染了網絡空間，還可能激發公眾的負面情緒進而誘發群體事件，嚴重擾亂社會秩序，如若不加以制止，使網絡謠言成為賺取點擊量與知名度的手段并演化為一種營銷策略，其所產生的“蝴蝶效應”將會重創社會公共利益，造成難以彌補的損失。因此，需要政府的有力規制。

然而，公共利益概念抽象且不確定，其內涵與外延亦具有模糊性，不僅由于不同的價值標準有所差異，會在同一事件之上存在不同公共利益相沖突的情況，而且也有可能出現政府借公共利益之名，恣意擴大網絡謠言治理的范圍，行侵害公民的言論自由之實并由此引發爭議，于是，對公共利益判斷的重要性便得以彰顯。實際上，如何判斷公共利益并非易事，正如我國臺灣地區的學者陳銳雄[3]所指出，何謂公共利益，因非常抽象，可能言者人殊。國家是公共利益的供給主體，也是公共利益的主要義務主體。然而，國家是由不同的職能機關所組成，究竟哪些機關具有判斷公共利益的職權？通常而言，行政機關可以進行公共利益的判斷，但由于行政機關不僅是公共利益的代言人，還存在部門利益，當公共利益與部門利益發生沖突時，便會妨礙公共利益的實現。因此，公共利益的最終判斷權應當交由法院，不僅因為法院裁判是維護公共利益的重要力量，也是司法最終決定原則的重要體現。誠然，在判斷公共利益時，法院還應當考慮公共利益與個人利益的平衡。對于網絡言論是否構成謠言，不能以公共利益為唯一判定標準，還要結合個人利益進行綜合考量，這一點在新冠肺炎疫情背景下顯得尤為重要。

（二）逸出言論自由范圍：政府規制網絡謠言的合憲性基礎

根據《中華人民共和國憲法》第89條和107條的規定，國務院及縣級以上地方人民政府有權管理經濟、社會和文化等事務，互聯網的相關事務自然位列其中，這是政府作為規制主體的憲法依據。同時，言論自由是公民的基本權利，《中華人民共和國憲法》第35條就此作了明文保障，網絡言論是憲法所賦予的公民言論自由權在網絡空間的自然延伸。一方面，需要政府保護言論自由范圍內的網絡言論，以實現多元言論的平等傳播;另一方面，也需要政府對逸出言論自由范圍的網絡言論進行規制，以實現多種利益的平衡。那么，網絡謠言是否屬于言論自由范圍呢？依據古典言論自由法理念，對不良善的言論要依賴更多更良善的言論治愈，也就是認為豐富的信息流通，是言論自由自我防范機能最大的倚靠。但是，古典言論自由法理念于現代社會并不完全適用。借助于互聯網的開放、匿名、低門檻的特性，網絡謠言得以大規模、快速地在社會中傳播，尤其是在新冠肺炎疫情背景下，網絡謠言的肆虐更是造成信息的真假難辨，又由于“首因效應”，使得人們往往相信首次接收的信息，事后的辟謠成本高且效果有限，不僅可能影響政府的公信力，而且也會擾亂社會秩序。一項權利，即使是被合法地取得，也不能夠用來滿足與其原初目的相悖的目的[4]。網絡謠言由于缺乏權利要素中的正當性與合理性，其已經逸出言論自由范圍，屬于言論自由的濫用，故言論自由不能成為也不應當成為政府規制網絡謠言的高墻。

（三）作為“第三條路徑”：政府規制網絡謠言的現實選擇

通常而言，應對網絡謠言有三條路徑：第一，放任主義路徑。即采取完全的自由主義，任由網絡言論的“百花齊放”，經過大浪淘沙，最終能夠被信任的言論就是勝利者，實際上是希望通過競爭的方式達到優勝劣汰的效果。在20世紀90年代中期互聯網興起之初，有學者指出，網絡空間與現實社會不同，現實社會的法律在網絡空間應當止步，以便讓各種言論在充沛的信息融通中實現自動淘汰并完成進化[5]。以這種自由放任的方式應對網絡謠言，由于過于理想化很快被理論和實踐所拋棄[6]。第二，嚴格管制主義路徑。這一路徑主要存在于20世紀90年代中后期，主張對于網絡言論要進行比現實社會行為規范更為嚴厲的管控，不僅要事前審查，而且如果違反則要給予更為嚴厲的制裁[7]。這種嚴格管制主義與作為憲法權利的言論自由直接對立，缺乏正當性來源，不僅不利于信息社會的發展，而且也會極大侵害公民權利。第三，中間的規制主義路徑。即在放任主義和嚴格管制主義中間尋找一條中間通道，針對互聯網架構和技術自身的特點，在言論自由、信息自由流轉與公共利益之間尋求一個平衡點。這一中間通道，可以稱為規制，它是在承認、保護和保障的前提下進行的調整[8]。由于第三條路徑突出平衡性，既宣示憲法層面的言論自由，也強調在限制基本權利時應遵循法律保留原則和比例原則，并符合公共利益，當眾多的權利和自由發生碰撞和沖突時，需要很好地平衡和協調。基于此，規制主義路徑符合互聯網本身的規律，有利于建立健康有序的互聯網秩序，已成為多數國家的現實選擇。

二、可納入政府規制的網絡謠言范圍

（一）理論界對網絡謠言的界定

在信息社會，網絡謠言已經成為謠言的重要組成部分與表現形式，界定網絡謠言，首先要從謠言入手。謠言作為一種社會現象，自古有之，但時至今日，對其概念國內外的理論研究仍然未能達成共識。國外學者對謠言的研究起步較早，Knapp[9]認為，謠言是與當前時事相關，在未經官方證實的情況下廣泛傳播的旨在使人相信的宣言，隨后又舉出一系列的例子和實驗，但皆是關涉虛假的謠言。這一時期的定義都偏向于謠言的“未經證實性”與“虛假性”。Morin[10]認為，謠言是沒有任何根據，即沒有任何事實可以構成謠言的來源或為謠言提供依據。法國的社會學家讓-諾埃爾·卡普費雷[11]對上述觀點進行了駁斥，他認為，以未經證實的，尤其是虛假的信息為標準定義謠言，反映了反對謠言的偏見以及勸人為善的意愿，構成謠言內容的特征并不在于其是否得到證實，而是它的非官方來源，所以，將謠言定義為在社會中出現并流傳的未經官方公開證實或已經被官方所辟謠的信息。相較于國外的研究，國內學者普遍認可“虛假性”“未經證實性”和“無根據性”為謠言的本質特征。雷霞[12]認為，謠言是被廣泛傳播的、含有極大不確定性的信息。郭小安[13]認為，謠言是無事實根據的、未經權威渠道證實或官方明令禁止且被廣泛傳播的消息和言論。

近年來，法學界對謠言問題給予了深切的學術關懷，但研究視角主要集中在刑法對謠言的規制以及立法的完善建議上，對謠言本身的可規范性問題討論較少。實際上，能夠納入法律規制的前提是符合可規范因素，所以，通過法律加以規范的謠言盡管來源于傳統的謠言，但其內涵與范圍又應當與之不同。周安平[14]認為，只有基于謠言傳播者的過錯且造成了危害后果的虛假或是沒有事實根據的傳言，才能成為受制于法律規范的謠言。如果將所有“無事實根據的信息”“虛假的信息”和“未經證實的信息”均納入規制的范圍，恐造成相關法律法規的失范，導致實踐中的處理程序與處理結果出現極大的不穩定性，不僅可能侵害公民的合法權益，而且會降低政府的公信力。

（二）法律文本中的疫情謠言

截至2021年4月11日，筆者在北大法寶“疫情防控專題”中輸入“謠言”進行搜索，共查詢到1部法律（《中華人民共和國治安管理處罰法》）、2部行政法規（《重大動物疫情應急條例》和《突發公共衛生事件應急條例》）、3部地方性法規、41部規章（部門規章17部、地方政府規章24部）、201部地方規范性文件和1部黨內法規，筆者嘗試從形式和內容兩個方面對疫情謠言進行分析。

⒈ 形式分析

第一，從法律文本的名稱來看，有13部地方規范性文件專門以打擊網絡謠言命名，如《汕頭市互聯網信息辦公室、汕頭市公安局關于依法嚴厲打擊網絡謠言的通告》，這些均是針對新冠肺炎疫情期間的網絡謠言的頒布;其他的多以突發事件、疫情防控、復工復產等命名，內容涉及謠言的規制。第二，從法規事項類別來看，共有36類，數量處于前三位的分別為疫情防控、突發事件和衛生，此外還有國家安全、公安、知識產權、財政、銀行、價格、郵政電訊、農業、工商管理、環境保護、勞動工會、教育和交通運輸等。這些事項內容均與人民生活密切相關，可見，法律對謠言規制的覆蓋面相當廣泛。第三，從制定主體的地域范圍來看，有31個省份有對謠言治理的規定，地域分布非常廣泛。第四，從生效時間來看，主要集中在2003年和2020年，其中，2003年生效39部，占筆者查詢到的法律文本總數的15.7%;2020年生效160部，占筆者查詢到的法律文本總數的64.3%。可見，相關規定的出臺跟2003年的非典疫情和2020年的新冠肺炎疫情密切相關，不僅反映出疫情是構成謠言傳播的催化劑，而且也突出了政府規制的重要作用。第五，從立法位階來看，主要是行政規范性文件，由于筆者搜集到的法律文本多涉及疫情防控和突發事件，而此類事件通常要求行政機關快速回應，且操作性很強，采用行政規范性文件方式，其制定程序相對簡單、寬松，適應行政便利性的要求。

⒉ 內容分析

按照搜索結果，疫情防控中的謠言在1部法律和2部行政法規中出現，但都沒有對謠言進行界定，僅僅是規定了散布謠言，擾亂社會秩序等要由行政機關給予行政處罰。其他的3部地方性法規、41部規章、188部地方規范性文件（13部專門以打擊網絡謠言命名的地方規范性文件除外）和1部黨內法規，對謠言的具體規定，如表1所示。

由表1可以看出，疫情防控中的相關法律文本對謠言的規定并不詳盡，有些法律文本將謠言直接作為打擊、抵制、消除或拒絕的對象，如“抵制謠言”;有些則將謠言與其帶來的法律后果一并規定，如“散布謠言，擾亂社會秩序”“傳播謠言，制造社會恐慌”等。對于謠言的內容，從“散布”“編造”等用詞分析，其對象往往是虛假的、不真實的或有害的信息。綜合而言，疫情防控的相關法律文本對謠言范圍的界定一般為虛假的、無事實根據的和未經證實的信息。

在新冠肺炎疫情暴發后，2020年1月至2月有13部專門針對網絡謠言的地方規范性文件出臺，在這13部行政規范性文件中，關于謠言內容的關鍵詞有“虛假信息”“未經證實的信息”和“非官方權威來源的信息”。結合表1可以看出，我國目前與疫情防控相關的法律文本中對謠言范圍的界定為“虛假信息”“無事實根據的信息”“非官方權威來源的信息”和“未經證實的信息”。

（三）可納入政府規制的網絡謠言范圍確定

⒈ “虛假信息”與“無事實根據的信息”可以納入政府規制的網絡謠言范圍

通過對理論界和我國法律文本中疫情謠言的梳理可以發現，虛假性是謠言的本質特征，這種虛假性通常有兩種表現：一是憑空杜撰，即全部信息均是虛假信息;二是斷章取義或夸大其詞，即部分真實、部分虛假。第一種表現為典型的虛假信息。例如，貴州惠水縣楊某的女朋友禹某與其鬧矛盾要求分手，楊某為報復多次撥打110報警電話，謊稱禹某從疫區返回，有疑似感染新冠肺炎的癥狀，此種情況下政府可以直接依法進行規制。第二種表現則較為復雜。例如，有人在網絡上發布視頻稱“看看XX小區，第一次隔離失敗了，現在進入第二次隔離，整棟樓的人全部拉走，單獨隔離”。經過調查，集中隔離醫學觀察所涉及人員為該小區確診患者林某某同單元39戶的102人。此種情況需要進一步界分，標準主要為部分虛假信息與整體事實的關系，如果部分虛假信息對整體事實產生了實質性影響，盡管還有部分信息真實，也構成網絡謠言;反之，如果部分虛假信息對整體事實產生了實質性影響，盡管還有部分信息不夠真實，則不構成網絡謠言。對“無事實根據的信息”，其可以被涵攝為虛假信息的范圍之內可真可假，當有人在沒有任何事實根據的情況下捏造并散布信息，可以納入虛假信息的第一種情形;當有人選擇性地截取部分事實根據進行加工、編造，便可以納入虛假信息的第二種情形，并由政府進行規制。

另外，在將虛假信息與無事實根據的信息納入政府規制的網絡謠言范圍中時，還要將瑕疵信息排除在外。所謂的瑕疵信息，是指客觀上雖然為虛假信息或無事實根據的信息，但信息的發布者、傳播者主觀上為善意的，或在描述客觀事實時，由于過失出現偏差及錯誤，或盡管造成了一定的影響后果，但并不足以侵害社會公共利益。這類瑕疵信息由于主觀惡性小、加上社會危害性不大，將其排除在政府規制范圍之外，是基于政府規制的成本效益分析之后的理性選擇。

⒉“非官方權威來源的信息”與“未經證實的信息”不宜直接納入政府規制的網絡謠言范圍

“非官方權威來源的信息”與“未經證實的信息”存在一個共同特點是真偽的不確定性，既可能為真，也可能為假。新冠肺炎疫情與公民切身利益密切相關，社會關注度高，相應的話題與信息自然較多，而且因為個人的知識背景與關注領域不同，導致信息所涉范圍廣泛，這林林總總、紛繁復雜的信息，要求全部來源于官方權威渠道，不僅會給官方發布者帶來極大壓力，而且亦無法滿足人們信息獲取的需要，這些形形色色的信息也不可能被一一證實或證偽。

疫情信息屬于風險類信息，疫情的進展及相關情況還需要進一步研究，故多處于不確定的狀態。此時，官方可能基于各種因素的綜合考量選擇性地予以發布或不予發布某些信息。同時，正是由于存在這種不確定性，也可能使得官方發布的信息與真實情況存在一定的偏差，進而出現“官謠”現象。例如，武漢市衛健委于2019年12月31日發布公告強調新冠病毒不存在“人傳人”現象。由于疫情相關信息的不確定，所以在當時時間點對一些信息進行真偽判斷并不容易，有可能認為是虛假的，其后又被證實是真實的;也有可能在當時時間點認為是真實的，其后被證實是虛假的。因此，正是基于“非官方權威來源的信息”與“未經證實的信息”的不確定性，不適宜直接納入政府規制的網絡謠言范圍。

三、政府規制網絡謠言的邊界

互聯網興起之初，有學者呼吁推行網絡自治，并不歡迎政府的介入，認為網絡空間造就了現實空間絕對不允許的一種社會——自由而不混亂，有管理而無政府，有共識而無特權[15]。但是，隨著互聯網自治機制的失靈使得政府適度規制的重要性越來越得以凸顯。于是，網絡空間的自由絕非來源于政府的缺席。自由，在那里跟在別處一樣，都來源于某種形式的政府控制[15]。當然，政府介入的必要性并不意味著政府規制的無邊界，尤其是網絡謠言涉及言論自由這一公民的基本權利，所以政府規制網絡謠言必須遵循一定的原則，符合一定的限度，即使在新冠肺炎疫情背景下，這些原則同樣應當被恪守，否則就有可能造成公民言論自由權被徹底架空。

（一）政府規制網絡謠言應遵循的原則

⒈ 法律保留原則

行政機關對涉及公民權利義務事項的干預必須有法律的明確授權，這一要求始于19世紀，初衷是行政機關對公民個人自由和財產的干預，必須得到人民代表機關以法律形式的同意[16]。其沿用至今已經成為衡量政府干預公民基本權利正當與否的首要標準。《中華人民共和國立法法》第8條明確規定，對公民政治權利的剝奪及限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律，第9條又進一步強調上述兩項事項為法律的絕對保留。網絡言論自由屬于公民的政治權利，所以，當政府采用強制刪帖、銷號等方式規制網絡謠言并對散布網絡謠言進行罰款、行政拘留及其他措施時，需要有法律的明確授權，這是從權力來源角度對政府規制網絡謠言的限制。

目前，相關的法律主要有《中華人民共和國網絡安全法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》。其中，《中華人民共和國網絡安全法》第47條將法律、行政法規禁止發布或傳輸的信息處置權授權給網絡運營者，具體包括立即停止傳輸該信息和采取消除等處置措施，第50條又進一步規定國家網信部門和有關部門具有網絡信息安全監督管理職責。《中華人民共和國治安管理處罰法》第25條則對散布謠言故意擾亂公共秩序的，規定罰款和行政拘留兩種處罰措施。當然，鑒于政府規制網絡謠言的正當性，對網絡謠言的行政處罰措施可以不限于罰款和行政拘留兩種，而是可以擴展為所有《中華人民共和國行政處罰法》中法定的行政處罰種類。但是，對于不屬于《中華人民共和國行政處罰法》中的法定處罰種類的處罰措施，因為超出了法律保留原則的限制，其適用便不再具有合法性。

⒉ 比例原則

比例原則濫觴于19世紀警察國家，行政法意義上的比例原則旨在調控行政自由裁量權的行使，現在已經成為審查行政機關裁量權是否正確合理行使的首要標尺。比例原則的基本含義是行政機關為行政行為時應當在全面衡量公共利益與個人利益基礎之上，選擇對相對人侵害最小的方式，且不能超過必要的限度。在新冠肺炎疫情背景下，政府規制網絡謠言適用比例原則的限制主要表現為：第一，由于目前對新冠病毒的認知還是未知大于已知，不能將互聯網上發布、傳播的未經證實的信息和非官方權威來源的信息一概納入網絡謠言的范圍，政府對網絡謠言在認定時應采取謙抑性的態度，不能假借公共利益之名行侵害公民言論自由之實，需要具體區分言論發布主體、言論發布目的、內容、社會危害程度等因素并進行綜合判斷。第二，政府對網絡謠言進行規制時，因存在多種手段可供選擇，此時應選取對相對人權益損害最小的手段。例如，對于社會危害性不大的謠言，通過公開網絡謠言所涉信息和強制刪除發言的方式能夠達到消除謠言與處罰的目的，就不必采用更為激烈的撤銷賬號、罰款甚至行政拘留措施。

⒊ 正當法律程序原則

正當法律程序源于英國普通法上的自然公正原則，后在美國作為一條憲法原則得以確立和保障[17]，20世紀中期以后，隨著各國行政程序立法的發展，該原則在世界許多國家得到確立并廣泛適用。正當法律程序原則發展至今已經成為政府一切權力行使或對公民權利之侵害和限制皆須遵循的法之原則[18]，政府規制網絡謠言同樣應當適用該原則，其限制主要表現為：第一，信息公開不僅可以實現公民知情權，也是預防政府規制權力濫用的有效手段。政府通過公開疫情的相關信息，可以有效防止網絡謠言的滋生并能夠及時消除謠言;行政機關應當及時公布其規制網絡謠言所采取的措施和調查處理結果，保障公民知情權并接受社會監督。第二，政府在對網絡謠言的制造者或傳播者作出不利決定前，有義務給予當事人陳述、申辯的機會，在充分考慮當事人意見的基礎上做出合理決定，政府在作出決定時應當說明理由。第三，政府在做出互聯網相關規制的公共政策或制定法規、規章及行政規范性文件及進行網絡謠言相關調查時，應當充分保障公民的參與機會，并建立保障公民參與權實現的救濟機制。

（二）政府規制網絡謠言應考量的因素

政府規制互聯網最有效的措施是將互聯網與社會分隔開來，然而在當今的大數據時代，這種做法無疑會讓國家、社會和公民個體都付出巨大的代價[19]。于是，人們在享受互聯網帶來的紅利與便捷的同時，也需要對其中一些不實的信息予以必要的容忍，政府規制的意義在于將這種容忍控制在最小的范圍內。“非官方權威來源的信息”與“未經證實的信息”具有相當高的不確定性，非常容易引發爭議。而對表意人而言，其一旦對表意內容是否會被課以法律責任尚缺乏可預見性時，極易產生“言論自禁”的情形[20]。故以這種高度不確定的信息作為政府規制的對象，特別是在言論自由的領域，出于避免引發“寒蟬效應”的考慮，政府需要采取謙抑性的態度，在考量信息的發布主體、目的、受眾范圍、發布者與傳播者的主觀感受、社會危害程度等因素后審慎介入。

⒈ 網絡言論的發布主體、目的與受眾范圍

由于“非官方權威來源的信息”與“未經證實的信息”屬于真偽不確定的信息，政府在將此類信息納入網絡謠言范圍并介入規制時，首先，應當考察發布主體的身份情況，包括發布者的職業、知識背景、教育經歷等，經過考量后如果發現發布者的身份情況與其發布的網絡言論所涉領域存在高度的重合性，即發布者對其發布言論所涉領域具有一定的專業性，就不宜直接將該類言論定性為網絡謠言，而是需要綜合考量其他因素后再行確定。其次，網絡言論本身的目的是政府是否介入規制應考量的關鍵因素。如果言論發布是朋友之間的善意提醒，因為其不具有惡意傳播的主觀心態，就不宜定性為網絡謠言。如果言論發布屬于商業目的，如某藥廠為了牟利借助一些公眾號發布，“XX藥對治療和預防新冠病毒有顯著療效”，民眾相信引發搶購，后經證實并無此效果，則可以將其納入網絡謠言由政府介入規制。如果言論本身是一種評價性的意見，即使觀點有些激進，也不適宜納入謠言范疇，因為意見是主觀的，無法像事實一樣被證偽[21]。當然，評價性意見不屬于網絡謠言范圍并不意味著其不受政府規制，倘若一些評價性意見對國家安全、國防安全、社會秩序和政府的公信力等造成重大損害，亦應進行規制，只是不能以網絡謠言的名義為之。如果言論本身是一種學術上的判斷，也不宜視為網絡謠言。因為學術研究是運用既有的理論、知識和經驗來探索和尋求科學規律的活動，是對未知問題的某種程度的揭示，由于研究者運用的資料、研究的視角、自身的知識結構等存在差異，觀點不一致的現象無法避免，而正是觀點的百家爭鳴才使得研究逐漸深入、社會不斷發展。因此，一種學術判斷不宜通過行政手段來處理，而只能通過學術爭鳴本身來完成。最后，政府介入規制還應當考量網絡言論的受眾范圍。受眾范圍的多寡是網絡言論影響范圍的直接體現，如果一個人把其發表的“未經證實的信息”與“非官方權威來源的信息”控制在人數較少的網絡群體內或僅僅向特定群體發布與傳播，沒有希望或放任向社會公眾傳播的主觀心理狀態，且社會危害程度較小，就不宜由政府介入規制。

⒉ 發布者與傳播者的主觀感受

政府對網絡謠言介入規制時，需要甄別言論發布者與傳播者的主觀心理狀態，政府介入規制的界限為故意制造或傳播的網絡謠言，即網絡謠言具有造謠者的故意與傳謠者的明知。如果發布者惡意發布未經證實的信息意圖危害社會安全與秩序便可認定為具有造謠的故意。對傳謠者的“明知”一般包括“應知”與“可能性認知”，“應知”包括“知道”與“應當知道”，“知道”為實然層面的知曉，“應當知道”則為傳播者負有“知道”的義務。“可能性認知”是傳播者對于其所傳播的未經證實的信息可能為虛假信息具有認知能力，此時只要證明其“可能知道”即可，不要求“確信”，因為確信為主觀層面的認知，無法通過客觀證據予以證明。在認定發布者與傳播者的主觀態度時，可以通過發布的時間、發布的數量以及受眾范圍等相關數據展開分析。