芻議《民法典》老年人意定監護的立法理念與完善

朱宇

（湖南科技大學 湖南湘潭 411100）

隨著中國經濟的高速增長，國民健康普及率得到大幅度提升，人均預期壽命和健康預期壽命顯著增長。與此同時，中國近幾年人口出生率同比下降，體現在中國人口數據結構上，中國老齡人口占全國總人口的比重迅速上升。習近平總書記強調“中國未來要完善《老年人權益保障法》的配套政策法規，建立起針對老年人群體的全面統計調查制度、老年人監護制度、長期照護保障制度、養老機構分類管理制度。有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。”

一、中國步入老齡化社會的現實特征

（一）人口老齡化數據復雜嚴峻

全國老齡委2006 年首次發布《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，報告指出1999 年中國將全面步入老齡化社會。2015 年國際社會組織發布《全球老齡事業觀察指數》，報告指出中國是世界上擁有老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一。2020 年2 月28 日國家統計局發布《2019 年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，中國60 周歲以上人口為25388 萬，65 周歲及以上人口為17603 萬，分別占全國總人口的18.1%和12.6%。[1]根據最新發布的《中國人類發展報告預測》，到2030 年我國65 歲以上的人口占全國總人口比重將提高到18.2%，因此未來我國老齡化的人口壓力是長期性、持續性的。人口老齡化趨勢嚴重，使得高齡老人的日常監管、照護、輔助需求急劇增加。

（二）傳統家庭贍養功能趨于弱化

有別于西方國家的社會化養老模式，中國長期以家庭式贍養和護理老人為主，老齡人口的贍養和護理責任依附于個體型家庭。但隨著人口老齡化數據的增長，中國傳統的家庭養老功能呈明顯下降趨勢。這主要是由社會結構轉型以及家庭結構變化而引發。因為長期嚴格執行計劃生育政策，中國城市家庭人口結構以“4-2-1 型”為主，隨著代際傳遞效應的減弱，個體家庭規模趨于核心化、小型化。[2]而廣大農村地區，伴隨工業革命和國家現代化進程的推進，越來越多的適齡青壯年勞動人口從農村遷徙到城市，導致農村人口老齡化數據的明顯加劇。

二、完善我國老年人意定監護制度的必要性分析

（一）應對人口老齡化的緊迫需求

世界銀行 2018 年公布的一份報告預計，到 2027 年，我國 65 周歲及以上人口的比例將從 2002 年的 7% 上升到 14%，進入深度老齡化社會。這意味著，我國從老齡化社會邁入深度老齡化社會僅需 25 年，與世界其他國家相較呈高速增長態勢——英國同比增速耗時 45 年，美國用了 69 年，法國經歷了 115 年。20 世紀末我國進入老齡化社會時人均國內生產總值為840 美元，參照聯合國的劃分標準，我國人口老齡化趨勢具有基數規模大，發展速度快，未富先老等特征。在積極老齡化視域下，完善老年人監護制度的構建，輔佐身體機能日益衰減的老年人更好地融入社會，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業全面協調可持續發展，更是現實緊迫的需求。有效應對人口老齡化，不僅能提高老年人生活和生命質量、維護老年人尊嚴和權利，而且能促進經濟發展、增進社會和諧。

（二）家庭養老功能弱化的有效彌補

出生率的下降以及“4-2-1 型”家庭結構的轉型，使得以親屬關系為存續基礎的傳統監護體系日趨薄弱，進而影響到世界各國監護制度在立法理念上的轉變與調整。隨著西方發達國家社會化養老保障體系的全面構建，監護體系中規定的監護人范圍已不再局限于血緣親屬，成年監護制度中的監護人范圍從“被監護人近親屬”擴大到“其他個人和組織”，更多社會主體積極參與到老年人權益保障機制中去。社會組織被依法賦予監護人身份參與到監護民事法律活動中，是當代中國家庭養老功能弱化的有效補充。以家庭為中心的監護責任逐漸向社會轉移是老年人意定監護制度設立的初衷和目的。為解決成年養老問題，我們需不斷完善社會保障機制，同時在立法層面也需不斷完善監護相關立法。

（三）維護老年人合法權益的有效保障

養老權是公民在年老時要求子女提供贍養與扶助,以及要求國家和社會提供基本養老社會保障的權利。從權利屬性分析，公民勞動權和養老權同屬于基本的人權，是憲法賦予公民所享有的一項社會權。它是實質正義觀的內在要求，符合社會正義原則。為機體功能逐漸喪失的老年人設定有效監護制度，契合了人類生命發展的客觀規律，適應了多元化的社會需求。失能老人群體存在諸多生活需求，具體體現在對財產、人身、精神等民事領域內合法權益的保護訴求。現行民事法律制度中，除卻代理制度，尚無其它行之有效的制度可對老年人群體的上述權益進行有效輔佐性保護。至于民法領域的代理制度，側重于對被代理人財產性權益的處分，較少涉及人身和精神領域的保護。老年人群體屬于典型的社會弱勢群體，針對該類弱勢群體的關懷，既是公法領域的社會保障法所面臨之責任，也是民法典等私法制度所必須解決的法律問題。

三、《民法典》老年人意定監護制度立法理念的轉變與突破

受國際人權觀念的影響，世界各國監護制度立法都積極引進“尊重自我決定權”和“維持本人生活正常化”等全新監護理念，革除原有監護制度存在的諸多弊端，切實保障身體逐漸失能老人的各項權益。該理念從人權視角，強調了人格尊嚴的法理價值與倫理價值。首先，從法理上分析，“自主決定權”是自然人享有的以發展人格為目的，對生命、身體、健康、姓名等具體外在人格要素的控制，就其權利屬性而言屬于抽象人格權，以保護權利人的意志人格為目的。[3]其次，“維持本人生活正常化”的監護理念具有積極倫理價值。原本的成年監護制度秉持“法律家父主義”的理論，監護人是缺乏行為能力的成年人意志的替代決定者。這種“他治式”保護措施，不利于身心障礙者的正常社會參與度，諸多老年人被限制、剝奪了決定自身事務的權利和機會，監護制度借保護之名過度限制了個人的自由。[4]轉向后的監護理論在尊重自我決定權的基礎上，結合身心障礙者在精神、體能、智力等方面的醫療指征和指數，由監護人輔佐機體失能老人適度參與社會活動。從倫理方面解讀，亦是傳統主義“法律父愛”向現代主義“尊重自我”的轉向。

就老年人監護制度而言，過去那種消極保護行為能力欠缺者的立法理念已經跟不上日益推進的老齡化社會進程。2012 年修訂的《老年人權益保障法》第26 條首次確立了我國老年意定監護制度，其立法意義在于，適應了世界各國成年監護制度改革的趨勢，對喪失或者部分喪失民事行為能力的成年人設定了意定監護制度，填補了老年人權益保障領域的立法空白。2021 年1 月1 日起實施生效的《中華人民共和國民法典》，在《老年人權益保障法》《民法總則》所設立的監護體系基礎之上，以基本法的形式正式確定了意定監護制度。意定監護實現了從法律“家父主義”到“意思自治”的轉變。通過“替代決定”向“協助決定”的范式轉變，讓老年人借助于監護人之手，依其本人的意思融入普通人的正常社會，并對本人基本生活享有自主決定權。[5]《民法典》意定監護制度的設置，充分體現出老齡社會形態下，法律對于老年人自我決定權的尊重，適應了現代新型監護理念。

四、《民法典》老年人意定監護制度的立法缺憾及完善

（一）寬泛式規則缺乏具體可操作性

2012 年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》第26 條第1 款首次增設老年意定監護制度，2017 年《中華人民共和國民法總則》和2020 年通過的《中華人民共和國民法典》第33 條概括規定了成年意定監護制度：“具有完全民事行為能力的成年人，可以與其近親屬，其他愿意擔任監護人的個人，或者組織事先協商，以書面形式確定自己的監護人，協商確定的監護人，在該成年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，履行監護職責。”有學者認為《民法總則》和《民法典》中涉及的老年人意定監護規則，充其量只是起到宣示價值，屬于綱領式規范，[6]缺乏現實具體的可操作性，兩者對意定監護制度都只是原則性的認可。綱領式條文雖然具有適用彈性，但也造成法律責任主體和義務主體在具體實施層面的不明確性，以及當事人可尋求救濟的程序性、實體性權利缺失。[7]由于老年人意定監護制度缺乏具體的實施細則性規范，在適用層面留下了法律漏洞，司法實踐中涉及相關意定監護的案件往往裁判結果不統一。[8]因此，應對意定監護制度進行系統性、整體性的構建與梳理，設置分層級、多種類的監護措施，使《民法典》意定監護制度實現與現有監護制度的良性對接。

（二）監護人的范圍和資格有待明確

《民法典》第28 條規定，無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人，其法定監護人可以是“其他愿意擔任監護人的個人或者組織”，《民法典》第33 條意定監護中亦有“其他愿意擔任監護人的個人或組織”的法律表述。這兩款法條中“有關個人或組織”的法律文本表述過于籠統，司法實踐中缺乏具體的判斷標準。對于該項規定，學界存有不同的理解。有學者認為，該“組織”只能局限于《民法典》第24 條第3 款所列的“居民委員會，村民委員會，學校，醫療機構，婦女聯合會，殘疾人聯合會，依法設立的老年人組織，民政部門。”但大部分學者對其釋義持廣義理解，認為《民法典》第33 條中的“個人”可以是除去近親屬以外可以信任的任何人，有關“組織”可以是專門保護被監護人權益的任何其他組織，包括養老機構和醫療機構等各種社會組織。只要法律沒有明令禁止，就不應該阻止其成為意定監護人。[9]

從《民法典》第33 條的語義解釋來看，能夠擔任監護人的個人和組織，是沒有任何限制的。筆者以為，社會組織擔任監護人的任職資格缺乏準入性規定，有礙被監護人權益的保障與實現。法律若認可“組織”承擔老年人意定監護的任職資格，則應當就該“組織”擔任意定監護人的資格、資質等方面予以明確。如，該組織是否需要獨立法人資格，其性質屬于營利性組織或非營利性組織，該組織及其從業人員的準入資格是否有明確的行業參照標準。同時應予以明確，擔任監護人資格的自然人或者組織不得與被監護人有實際或潛在的利益沖突。上述這些，應在后續立法中做出更為明確性的規定。

（三）監護人缺乏有效監督機制

任何權利的行使都需要監督，否則將導致權利的濫用。目前，涉及老年人意定監護監督機制的法律條款，只有《民法總則》第34 條、第36 條以及《民法典》第34 條、第36 條的規定。縱觀兩部法律始末，均未出現“監護監督”這一法律術語。《民法總則》第36 條和《民法典》第36 條對監護人不履行監護職責以及侵害被監護人合法權益的情形，規定了人民法院依申請的撤銷權，但監護監督人的選任方式和具體監督事項等，未予以規定。[10]《民法總則》第34 條和《民法典》第34 條條文的內容屬于滯后的事后監督模式，即當被監護人的合法權益受侵時，監護人應承擔相應的民事責任，最關鍵的“事前監督”措施在此條款未有體現。現有法律對監護人的日常監護行為缺乏必要約束，則不能排除各順位有資格的監護人互相串通，損害被監護人權益的事情發生。

歐美發達國家和日、韓兩國步入老齡化社會早于我國，積累了較成熟的理論研究和實踐經驗。西方國家的監護監督機制，總體分為三種模式：私力監督、公權力機關監督、私力監督和公權力機關監督相結合。第一種模式的典型代表國家是美國。意定監護制度在美國又稱為持續性代理權授予制度，這種監督模式被規定在美國《成年意定監護監督法案》中。第二種模式的典型代表國家是英國，對意定監護進行監督的機構為高等登陸法院。采用第三種模式的典型國家是日本，日本于2000 年正式確立了雙軌制監護監督模式，即家庭法院和監護監督人相結合的監督機制，由法院選任監護監督人對任意監護進行公法監督，該監督模式相較于單向性私人監督具有更高級別的安全保障。我國老年人意定監護監督制度可以考慮第三種模式，采用公力監督與私力監督相結合的雙軌制監督，細化監護監督的事前監督措施和事后監督措施，加強公權力主體在監督行為中的主導地位。[11]

放眼當今國際社會，人口老齡化是全球關注的緊迫問題，也是關系到國家和諧穩定的重大社會問題。習近平在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調指出，“要著力制定家庭養老支持政策，不斷完善老年人家庭贍養和扶養、社會救助以及老年人權益保障法的配套政策法規。”無論是應對積極老齡化發展的需求，還是從人權發展的角度，都應當科學合理構建老年人監護制度，完善老年人群體的民事權益保護制度。在養老法律法規體系構建過程中，要充分借鑒發達國家的立法經驗，制定出符合我國國情的、先進的、具有人文關懷的老年人監護法律制度，實現對弱者的法律保護，促進社會主義和諧穩定建設。

〔基金資助：2019 年湖南省教育廳科學研究項目“老齡化背景下成年監護制度的研究”（編號19B196）〕