我國環(huán)境損害司法鑒定制度的困境及完善路徑

鄭夢蘭

（安徽大學 安徽合肥 230000）

在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，環(huán)境損害從行政管治跨入司法審判新階層。在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害司法鑒定是環(huán)境審判最為重要的技術(shù)保障。作為一項新的鑒定類別，其體系建設(shè)相當滯后，環(huán)境損害司法鑒定主體、資金制度、監(jiān)管機制均存在瑕疵和不足之處。針對上述問題，探究建立完善的環(huán)境損害司法鑒定制度就具有理論和實踐上的意義，研究環(huán)境損害司法鑒定的相關(guān)問題，也是倒逼體系建設(shè)，完善監(jiān)管機制、資金保障制度、提升鑒定意見公信力的重要環(huán)節(jié)。

一、環(huán)境損害司法鑒定的功能分析

（一）確保環(huán)境訴訟順利進行

近年來，環(huán)境糾紛日益增多，根據(jù)相關(guān)研究，近幾年環(huán)境紛爭平均增長速度達到二十五個百分點[1]。然而此類案件在法院成功立案的比率極低，順利進入訴訟環(huán)節(jié)的案件只占案件總量的五分之一，環(huán)境訴訟舉步維艱。溯其根源，大部分當事人難以找尋到合適的鑒定機構(gòu)，或者因為高昂的鑒定費用而望而卻步。因為缺乏作為重要證據(jù)支撐的鑒定意見，導致出現(xiàn)環(huán)境損害因果關(guān)系不明、致?lián)p因素難以理解、損害量化難度大、環(huán)境修復方案不精準等問題。在環(huán)境事故發(fā)生后，無論是公益訴訟還是環(huán)境私益訴訟，抑或是環(huán)境刑事訴訟，當事人及環(huán)境審判人員都需要借助鑒定來明確致?lián)p因素、因果關(guān)系等非專業(yè)技術(shù)知識。環(huán)境損害司法鑒定為環(huán)境審判提供重要的技術(shù)支持，是促進環(huán)境訴訟順利進行的制度保障。

（二）有利于更加精準地恢復到之前的生態(tài)基線

修復受損環(huán)境資源的前提是，明確現(xiàn)有環(huán)境的受損程度、環(huán)境損害的實施者以及環(huán)境修復的主體，防止進一步損害環(huán)境資源。環(huán)境損害司法鑒定可以準確判斷環(huán)境損害結(jié)果與環(huán)境損害實施行為之間是否存在因果關(guān)系，從而明確侵害者應(yīng)當承擔的責任，責任承擔主體也即環(huán)境損害修復主體，修復主體需將受損環(huán)境恢復至之前的生態(tài)基線，如果侵害行為由多方實施，則合理劃分各方的修復責任，達到責任主體明確、責任到人。除此之外，環(huán)境損害司法鑒定也可以將賠償量化，準確計算出環(huán)境修復費用的具體數(shù)額。環(huán)境損害所造成的后果大多是抽象的，然而修復生態(tài)環(huán)境所需的人力、物力卻是具象的，需要提供一個準確的數(shù)額。從抽象的環(huán)境損害到量化損失與賠償，環(huán)境損害司法鑒定無疑是聯(lián)結(jié)二者的紐帶。環(huán)境損害司法鑒定綜合多重專業(yè)知識，量化環(huán)境損害所造成的后果、明確環(huán)境資源的生態(tài)基線、計算修復生態(tài)所需的人力、物力、擬定生態(tài)修復方案，在恢復生態(tài)資源的過程中發(fā)揮著重要作用，環(huán)境損害司法鑒定也有利于更加精準地恢復到之前的生產(chǎn)基線。

（三）規(guī)范企業(yè)和個人的生產(chǎn)生活方式

伴隨著人口的迅猛增長以及經(jīng)濟的迅速發(fā)展，加之工業(yè)化進程中批量生產(chǎn)、高量消費、大量廢置等企業(yè)和個人不合理的生產(chǎn)生活方式，造成生態(tài)功能不斷退化，生態(tài)結(jié)構(gòu)遭到前所未有的重創(chuàng)。環(huán)境損害司法鑒定可以明確環(huán)境侵害行為和生態(tài)破壞結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系、修復生態(tài)資源的具體舉措，可以對侵害個體或者企業(yè)進行歸責和處罰，并通過責罰侵害主體對其他社會主體起到教育警示作用，促進企業(yè)和個人提高環(huán)保意識，從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。傳統(tǒng)的粗放型的生產(chǎn)生活方式是造成環(huán)境污染的一個重要因素，粗放型經(jīng)濟也不利于修復已損的生態(tài)資源，與此同時環(huán)境損害具有復雜性、間接性、隱秘性等特征，環(huán)境損害因果關(guān)系判斷難度較大[2]，完善環(huán)境損害司法鑒定制度，使得致?lián)p因素以及因果關(guān)系清晰、修復主體明確、損害程度以及損害規(guī)模量化科學、修復數(shù)額精準，可以大幅增加企業(yè)違法成本，促進企業(yè)不斷優(yōu)化生產(chǎn)方式

二、我國環(huán)境損害司法鑒定制度的困境

（一）環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)不完備

1.鑒定機構(gòu)少且資質(zhì)審查過于簡單

我國環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)數(shù)量嚴重不足，少數(shù)地區(qū)甚至沒有設(shè)置鑒定機構(gòu)，如西藏自治區(qū)至今未設(shè)立環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)。根據(jù)相關(guān)研究，不論是國家機關(guān)還是社會大眾，對環(huán)境損害司法鑒定的依賴性越來越強，其在保護生態(tài)環(huán)境的過程中扮演著日益重要的角色，環(huán)境損害司法鑒定涉及多重專業(yè)知識，其對鑒定人員的要求也越來越高。然而環(huán)境損害司法鑒定人員卻寥寥無幾，鑒定機構(gòu)更是屈指可數(shù)，難以契合市場的需求[3]。除此之外，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的資質(zhì)審查過于簡單。對于司法鑒定機構(gòu)，我國采用的是二元管理模式，即由中央和省級司法行政部門共同管理，這種二元模式在具體運行中存在部分職能部門工作量過大、管理職權(quán)過于集中或者有關(guān)部門效率不高等[4]。在這種二元管理模式下，我國僅僅采用形式上的資格審查，對鑒定機構(gòu)的資質(zhì)審查較為粗放。

2.鑒定機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不全面

司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)行分類通知中，將鑒定劃分為地表水與沉積物損害、空氣污染等七大類，然而搜索鑒定機構(gòu)名錄，只能精確到環(huán)境損害類別，在具體實踐中，如若一個企業(yè)想要委托鑒定機構(gòu)鑒定地表水與沉積物損害，它需要在環(huán)境損害類別下逐個咨詢所有鑒定機構(gòu)是否具有鑒定該項損害的業(yè)務(wù)能力[5]。依據(jù)我國當前鑒定機構(gòu)的現(xiàn)狀，能夠進行全種類鑒定的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)幾乎不存在，全面包攬七大類環(huán)境鑒定業(yè)務(wù)需要引入一大批高質(zhì)量人才以及精尖的儀器設(shè)備。除了缺乏儀器和高質(zhì)量人才這一因素外，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)主觀上也不愿意承擔過于繁瑣的鑒定業(yè)務(wù)。環(huán)境損害司法鑒定存在鑒定周期長、鑒定費用高昂、因果關(guān)系難以鑒定、要求嚴苛等難題，因此鑒定機構(gòu)一般都不愿意接手收益低、回報慢、風險高的業(yè)務(wù)。

（二）環(huán)境損害司法鑒定資金制度不完善

1.鑒定成本高且收費標準不統(tǒng)一。不同于傳統(tǒng)的三大鑒定類別，環(huán)境損害司法鑒定極為復雜，可能會涉及地理學、天文學、化學、醫(yī)學、法學等多重專業(yè)知識，對鑒定人員的要求極高。因此，環(huán)境損害司法鑒定的費用遠遠高于其他鑒定類別。在具體實踐中，上百萬元的鑒定費用屢見不鮮，如蓬萊溢油事件，其鑒定費用就超過百萬元，云南金鼎鋅業(yè)案的鑒定費用更是高達300 多萬元。環(huán)境損害司法鑒定費用高昂已經(jīng)引起了國家的高度關(guān)注，2019 年司法部發(fā)出的通知中提出，及時在檢察公益訴訟中推出一批不預先收費的鑒定機構(gòu)，說明國家已經(jīng)采取措施解決鑒定成本高的問題，然而檢察公益訴訟在環(huán)境訴訟案件總量中只占很少一部分，并沒有從根本上解決收費高的問題。

2.資金保障體系不成熟。當前，全國多個省市積極開展司法鑒定法律援助活動，然而法律援助的對象卻不包含沒有經(jīng)濟能力且因環(huán)境污染受到侵害的公民。司法鑒定援助基金建設(shè)缺乏積極性，對于基金的來源，基金的具體運作，也沒有建立相應(yīng)的監(jiān)督機制。除此之外，雖然我國已經(jīng)積極探索建立環(huán)境污染責任保險制度，然而與環(huán)境污染直接相關(guān)的保險類別僅限于油污、滲漏責任險。我國環(huán)境污染責任險還存在投保主體缺乏積極性、投保理賠數(shù)額不明晰等痼疾，環(huán)境污染責任保險制度也尚缺乏完善的法律作為支撐，相關(guān)法律的規(guī)定較為抽象，在具體實踐中極容易出現(xiàn)問題。在工作機制上，保險公司與鑒定機構(gòu)、司法行政部門的配合銜接尚不流暢，應(yīng)當強化職能部門與保險公司之間的交流合作，完善環(huán)境污染責任保險市場

（三）環(huán)境損害司法鑒定監(jiān)管機制不健全

1.鑒定執(zhí)業(yè)監(jiān)管缺位問題顯著。首先，環(huán)境損害司法鑒定管理較為分散，存在多頭管理、重復管理的現(xiàn)象，造成以上問題的主要原因在于環(huán)境案件一般涉及多個環(huán)境損害類別，因此需要多個鑒定機構(gòu)在各自的環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)進行銜接配合，而不同的鑒定機構(gòu)對應(yīng)不同的業(yè)務(wù)范圍，不同的業(yè)務(wù)范圍可能對應(yīng)不同的主管部門，因此出現(xiàn)管理不集中的現(xiàn)象。在管理分散的情形下可能出現(xiàn)各部門互相推卸責任，環(huán)境損害司法鑒定啟動較難的問題。此外，環(huán)境損害司法鑒定缺乏社會組織和公眾的監(jiān)督，環(huán)境損害司法鑒定在我國屬于新生事物，2015 年才將其劃分為獨立的鑒定類別[6]，對于大部分普通民眾而言，環(huán)境損害司法鑒定是一個完全陌生的領(lǐng)域，社會組織以及公眾難以利用自身力量對其進行監(jiān)督。

2.缺乏完善的責任制度。我國《刑法》明確規(guī)定，如果鑒定人員在鑒定過程中違反法律規(guī)定作出虛假鑒定，構(gòu)成偽證罪，則需追究該鑒定人員相應(yīng)的刑事責任。然而，《刑法》中追究刑事責任的前提是必須在刑事訴訟中，其他類型的訴訟活動中鑒定人員作出虛假鑒定，是無法追究其刑事責任的，因此在《刑法》以外的法律規(guī)范中規(guī)定鑒定人員的刑事責罰是沒有實踐意義的。與此同時，因為存在專業(yè)隔閡，法官在判定環(huán)境損害虛假鑒定時，很難量化虛假鑒定給當事人造成損失的程度和規(guī)模。因此，實踐中，追究環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)及其鑒定人員刑事責任、民事責任、行政責任的情形極為少見。

三、優(yōu)化我國環(huán)境損害司法鑒定制度的具體建議

（一）大力發(fā)展環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)

1.加強鑒定機構(gòu)的建設(shè)。目前我國環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的數(shù)量尚不能滿足現(xiàn)實需求，首先國家可以采取激勵機制，出臺相關(guān)政策鼓勵現(xiàn)有的鑒定機構(gòu)引進機械設(shè)備和環(huán)境損害司法鑒定方面的人才，將環(huán)境損害納入鑒定評估的業(yè)務(wù)范圍；與此同時鼓勵設(shè)有環(huán)境學專業(yè)的高等院校建設(shè)環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，這樣既可以進行科研活動，也可以擴充環(huán)境損害司法鑒定隊伍。在環(huán)境損害司法鑒定專業(yè)建設(shè)方面，應(yīng)當注重借助交叉學科力量，在法學、物理學、地理學、生態(tài)學等學科下建設(shè)環(huán)境損害司法鑒定研究課題，以培養(yǎng)鑒定類人才，與此同時也不可忽視專項學科建設(shè)。將高校專業(yè)人才作為環(huán)境損害司法鑒定人的預備人員，建立健全環(huán)境損害司法鑒定培訓機制，培養(yǎng)具備專業(yè)知識和職業(yè)知識的高質(zhì)量人才。環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)不僅數(shù)量不足，區(qū)域分布也不均衡。為解決分布不均的問題，國家應(yīng)當優(yōu)化資源配置，對偏遠地區(qū)特別是中西部地區(qū)加強政策扶持，鼓勵具有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)及鑒定人員向落后地區(qū)流動，對自愿為偏遠地區(qū)提供鑒定服務(wù)的機構(gòu)及人員進行財政補貼。

2.建立完善的資格準入評審機制。首先要建立統(tǒng)一的資格準入標準，根據(jù)環(huán)境損害司法鑒定側(cè)重的業(yè)務(wù)種類，在統(tǒng)一規(guī)范中細化鑒定相關(guān)業(yè)務(wù)所需的機器設(shè)備、鑒定人員的業(yè)務(wù)水平、實驗室等。對于即將開展鑒定業(yè)務(wù)的機構(gòu)及其工作人員，如若其在此之前進行過相關(guān)工作，應(yīng)當調(diào)取該鑒定機構(gòu)或鑒定人員的業(yè)務(wù)經(jīng)歷，全面建設(shè)黑名單制度。如若是首次進行鑒定的機構(gòu)，則對其工作人員進行職業(yè)培訓和考核，提升鑒定機構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力和道德素養(yǎng)。其次要及時公布審批準入的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的名單，為法院依職權(quán)指定或當事人申請委托鑒定機構(gòu)提供便利。國家正在積極探索新二元管理機制，即將環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)準入審批權(quán)下放到市級別，應(yīng)順應(yīng)國家的改革潮流，積極推進由市級別司法行政機關(guān)承擔資格準入評審工作。

（二）健全環(huán)境損害司法鑒定資金制度

1.明確環(huán)境損害司法鑒定收費標準。我國并沒有建立統(tǒng)一的環(huán)境損害司法鑒定收費標準，在社會實踐中，大多數(shù)是由委托人和鑒定人協(xié)商決定具體的鑒定費用，而由于環(huán)境損害司法鑒定具有特殊性，鑒定機構(gòu)往往占據(jù)優(yōu)勢地位，這容易導致出現(xiàn)亂收費的現(xiàn)象。為解決以上問題，國家應(yīng)當盡快出臺環(huán)境損害司法鑒定收費指導條例，明確收費標準，與此同時上級政府應(yīng)當督促下級政府積極開展調(diào)研活動，制定出符合當?shù)亟?jīng)濟水平和發(fā)展狀況的收費標準，使當事人在委托鑒定前能提前預估鑒定費用，打消當事人對鑒定機構(gòu)“亂收費”的疑慮，提升鑒定機構(gòu)的公信力。與此同時，當?shù)卣约碍h(huán)保職能部門也應(yīng)加強監(jiān)督力度，監(jiān)督鑒定機構(gòu)日常收費活動，預防亂收費現(xiàn)象的發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)鑒定機構(gòu)違反收費標準，則立即進行整改，并計入鑒定機構(gòu)誠信檔案。

2.完善資金保障機制。首先，應(yīng)當擴充不預先收費的范圍，如前所述當前不預先收費只在檢察公益訴訟中推出，而檢察公益訴訟在環(huán)境訴訟中只占少數(shù)，這并不能從根本上破解環(huán)境損害司法鑒定費用高昂的困境。事件中，環(huán)境損害司法鑒定大多數(shù)是由當事人申請啟動，相對于檢察機關(guān)，公民或者其他社會組織難以承擔鑒定費用的問題更加顯著。因此，應(yīng)當推出一批針對所有訴訟主體不預先收費的鑒定機構(gòu)，并給予一定的政策支持。其次，應(yīng)當完善我國環(huán)境損害責任保險制度，引進外部市場的專業(yè)力量，量化環(huán)境風險，通過對環(huán)境風險的評估定價，提升環(huán)境風險的監(jiān)測力度，確保侵害主體在環(huán)境損害發(fā)生后，有能力承擔修復生態(tài)環(huán)境、賠償損害等費用。當前環(huán)境損害責任保險的承保范圍僅限于人身損害或直觀的物質(zhì)損失，不包括無力承擔環(huán)境損害司法鑒定費用的情形，因此應(yīng)當擴充承保范圍，將環(huán)境損害司法鑒定費用納入責任保險范圍，以預防無力承擔鑒定費用而中止鑒定程序情形的出現(xiàn)。

（三）完善環(huán)境損害司法鑒定監(jiān)管機制

1.建立健全環(huán)境損害司法鑒定監(jiān)管體系。首先應(yīng)當完善法律體系，從立法層面明確環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)及鑒定人員在執(zhí)業(yè)活動中的職責，使司法行政機關(guān)的司法監(jiān)管與責任追究有具體的法律依據(jù)。其次要拓寬環(huán)境損害司法鑒定的監(jiān)督形式，一方面要加強內(nèi)部監(jiān)督，建設(shè)環(huán)境損害司法鑒定專家協(xié)會，提高監(jiān)督機制的專業(yè)性；另一方面要增強監(jiān)督機制的民主性，將社會公眾納入監(jiān)督主體，開展環(huán)境損害司法鑒定的宣傳工作，使公眾對環(huán)境損害司法鑒定有更全面、更清晰的認識。最后，環(huán)境損害司法鑒定的執(zhí)業(yè)監(jiān)督不是靜態(tài)的，其是一個持續(xù)的過程，應(yīng)當采取定期考核制，按期考核司法鑒定機構(gòu)及其鑒定人員的業(yè)務(wù)能力以及執(zhí)業(yè)道德。與此同時要建立健全黑名單制度，將違反法律規(guī)定、職業(yè)道德的鑒定機構(gòu)納入黑名單，并建設(shè)信息平臺，披露黑名單機構(gòu)的具體信息，禁止其再次進入環(huán)境損害鑒定行業(yè)。

2.建立健全責任追究制度。應(yīng)當根據(jù)違法鑒定人員及鑒定機構(gòu)所服務(wù)的訴訟類型，追究其刑事責任、民事責任以及行政責任。如前所述，偽證罪僅在刑事訴訟中適用，但是環(huán)境損害司法鑒定人員也有可能在其他類型的訴訟活動中違反法律規(guī)定，僅在刑事訴訟中追究鑒定人員的刑事責任顯然不夠全面，因此應(yīng)當拓寬偽證罪的適用范圍，在相應(yīng)條款中明確規(guī)定，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)及其工作人員在刑事訴訟以外的訴訟活動中亦可構(gòu)成偽證罪。其次，由于環(huán)境損害司法鑒定具有很強的專業(yè)性，由于存在專業(yè)隔閡，在涉及專業(yè)領(lǐng)域的民事審判中，法官“以鑒代審”的現(xiàn)象非常常見[7]， 因此鑒定活動是否違法一直是司法審查的難題。為了確保訴訟的順利進行，提升鑒定意見的公信力，應(yīng)當明確環(huán)境損害司法鑒定技術(shù)審查標準，使法官不再受限于專業(yè)隔閡，也可以促進責任追究落到實處。