黨建引領城市社區治理：內在邏輯、現實困境與路徑探討

單博雅

（中共中央黨校（國家行政學院） 北京 100091）

十九大報告強調，中國特色社會主義進入新時代，要進一步提高和改善民生水平，加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。社區是社會治理體系的基礎單元，基礎不牢，地動山搖。根據最新中共中央組織部《2019 年中國共產黨黨內統計公報》顯示，中國共產黨現有基層組織468.1萬個，共有105257個社區（居委會）建立了黨組織。這些廣泛覆蓋于城市社區的黨組織，承擔著領導本地區工作和基層社會治理的職責，直接影響著社區治理的能力與水平。在國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標下，怎樣更好地將黨建引入城市社區治理，發揮好社區黨組織“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”[1]的積極作用，成為新時代社區黨建工作創新的重要內容。

一、黨建引領城市社區治理的內在邏輯

十九大在修改黨章時，在原有社區黨組織“領導本地區工作”的基礎上，進一步賦予其領導“基層社會治理”的職責要求。早在浙江工作時，習近平同志就指出：“基層處于承上啟下的節點、各種矛盾的焦點和工作落實的重點”[2]，工作的復雜性和困難性可想而知，要將不同的治理主體有效組織起來，共同打造共建共治共享的社會生活共同體，需要一個堅強的領導主體。與城市社區的其他治理主體相比，社區黨組織分布最廣泛，組織最嚴密，群眾凝聚力最強，具有其他主體不具備的政治優勢和組織優勢[3]。新時代下將黨建融入城市社區治理的實踐過程，實際上是將黨的領導嵌入城市基層社會的良性探索。因而，社區黨組織作為黨的肌體的“神經末梢”，在城市社區治理中要健全其功能，充分發揮自身優勢。

（一）政治領導力

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，城市社區治理必須在社區黨組織的領導下有序進行。在城市社區治理的實踐中，不僅要應對各種事務性難題，也會面臨一定的方向性問題，需要社區黨組織發揮其政治領導能力。第一，堅決貫徹落實黨中央和上級黨組織的各項決策部署，在政治路線和政治方向上始終同黨中央保持高度一致。第二，要旗幟鮮明講政治，推動習近平新時代中國特色社會主義思想進社區，進頭腦，防止政治思想脫軌。第三，構建“一核多元”的社區治理格局，增強“核心”意識，確保社區黨組織的領導核心地位，既要激發多元主體的積極性，同時也要對其進行有效監管，保障社區治理在依法依規的基礎上平穩進行。當前，全國各大城市都在推動“紅色社區”建設，將黨建工作融入社區中心工作，突出“紅色引領”，筑牢“紅色陣地”，激活“紅色細胞”，繁榮“紅色教育”，這些創新性的紅色試點是新時代發展的必然要求，也是提升我國治理能力和治理體系現代化的畫龍點睛之筆；是增強人民幸福感、獲得感最有效的途徑，也是提升社區黨組織自身建設的關鍵因素。

（二）社會協調力

隨著城市社會的發展和變遷，社區人員構成復雜，一元空間下潛藏著多元利益矛盾，治理難度較大。社區黨組織不僅是“黨在群眾中的領導核心”，也是“黨在群眾中的耳目手足”，要協調好、解決好不同主體間的利益矛盾，敦促各方履行社會責任。特別是城鄉流動已經成為社會發展新常態，很難通過舊的手段來解決新的問題。因此，要推動黨建工作方法創新，提升社會協調合力。第一，厘清社區內各組織和單位之間的矛盾、各組織和單位同社區群眾間的矛盾、社區群眾內部的矛盾，根據不同主體采取不同的應對策略，維護多元治理網的整體穩定。第二，摒棄舊的行政手段，更多地采取政治手段、經濟手段、文化手段和法律手段，實現“剛性”與“柔性”的統一。

（三）文化宣傳力

中國共產黨始終代表中國先進文化的前進方向，社區黨組織作為黨在城市基層的“觸角”，必須堅定文化自信，擔當文化使命。第一，弘揚主旋律，培育、踐行社會主義核心價值觀，壓實壓細社區文化教育工作。第二，要“不忘本來、吸收外來、面向未來”[4]，繼承和發揚本土文化，積極引進世界文化，但對于傳統糟粕和外來不良文化也要進行堅決抵制。第三，引領社區成員追求更高層次的價值，不斷喚醒和激發市民意識和法治意識，讓居民在平凡的生活中尋找不平凡的意義。在實現中華民族偉大復興中國夢的同時，實現自身的價值理想。

二、黨建引領城市社區治理的現實困境

十八大以來，黨中央對于社區黨建工作提出了一系列新理論、新戰略，系統回答了社區黨建該如何抓、抓什么等重大理論和實踐問題，為新時代下加強社區黨建工作指明了方向、提供了路線。在城市治理格局中，社區黨建一直是被作為加強和改善黨的領導、鞏固黨的執政基礎和城市基層政權的一項重點工作來執行，多數社區面貌煥然一新。但隨著市場改革的深入，社區工作面臨全新的時代環境，社區基層事務遞增的同時，各種潛在的利益矛盾也在不斷增多，導致整體實踐效果與最初設想存在一定出入，部分社區的黨建工作成效尚未得到充分體現，在機制、隊伍、能力和體系等方面還存在著一些實踐難題，亟待引起相關部門的高度重視。

（一）社區黨建工作機制仍顯不順

隨著城市化的高速發展，社區治理的多方合力尚未形成，短時期內迅速提升社區治理功效難度較大。目前，一些社區的黨建工作機制仍然不規范、不完善，與社區整體建設的繁重任務不相適應。具體表現為：一是在領導機制方面，盡管成立了領導和議事機構，但處理溝通、協調運轉等各項機制仍不健全，出現“只掛名，不出征”的情況，成為無謂擺設，上下聯動出現部分斷層現象，難以提升各方創新實效。二是在管理體制方面，城市長期存在以條為主、條塊分割的管理體制，部分社區黨組織參與社區建設的工作意識薄弱，距離新時代下共建共治共享的要求還有很大差距。三是缺乏有效的約束激勵機制和容錯糾錯機制，黨員干部晉升渠道不暢通、不透明，導致整體動力不足、效率不高，黨員參與社區黨建活動的積極性較弱。四是經費來源機制尚不完善，經費需要與現實所得存在較大差距。一些社區的相關辦公經費主要依靠有限的行政投入和“化緣”采集來維持，活動經費一旦短缺，會給黨支部開展相關工作、活動造成一定阻礙和壓力，且財力投入與社區職能的不斷增加不相協調，城市社區黨建物力、財力匱乏的狀況已然成為一個難題。

（二）社區黨員隊伍建設相對滯后

當前人民對美好生活的向往標準日益提升，社區群眾的需求日趨多樣化，這對于社區工作者的實踐能力和專業水平提出了更加嚴格的要求。但現實生活中，部分城市針對社區黨員隊伍的培養機制還不完善，黨員素質能力與社區治理需求尚不匹配。第一，黨務人員囿于傳統活動方式，舊理念跟不上新要求，習慣在辦公室、文件中開展黨建，習慣用命令式行政式的方法開展群眾工作，共產黨員的先鋒作用、引領作用、紐帶作用、協調溝通作用未能彰顯，制約了社區黨建工作的高效推進。第二，部分黨務人員學歷較低，眼界較窄，服務意識欠缺，隨機應變能力較差，不能系統掌握現代管理學理論及黨建工作方法，對日常工作消極應付，經常處于“隱身”狀態，不情愿、不敢或不善于亮明自身的共產黨員身份，事不關己，高高掛起，甘愿做個“透明人”，面臨脫離群眾的危險。最后，部分社區的黨員數量較少，日常工作任務過于繁重，大大壓制了培訓學習的時間和精力。同時，一些社區負責領導看重行政事務，忽視黨建工作培訓，使得不少黨務人員的專業水平的提升完全依靠在實踐中的摸索總結，缺乏邏輯性和系統性，在收集需求、設置議題、供需配套、多元參與等方面存在較大漏洞。

（三）黨建資源與社區資源間的整合亟待改善

現代社區治理的關鍵在于整合多方資源，發動多方力量協調行動，推動平等，實現共贏，達到“善治”。但在現實情況中，部分城市的社區黨組織與其他治理主體相互獨立，多重矛盾相互交織，黨建資源與社區資源尚未實現有效結合。一是重視“單位黨建”忽略“區域黨建”。[5]目前，大部分在職黨員的“單位黨員意識”相對較強，而“城市社區黨員意識”則相對較弱。在一個城市社區中，多元主體共存是正常現象，例如社區黨組織及黨務工作人員、政府職能部門、社會組織、物業管理公司和城市社區居民多方共存，但受職能權限、單位從屬等方面的影響，這些主體間傾向于獨立開展工作，處于分離狀態，缺乏信息的交融、傳遞和反饋。共建共治工作僅靠局部利益維持，工作成本較高，主體間融合度較低，勢必會影響社區協同治理的效果，最后結果就會變成“各搭各的臺，各唱各的戲”。二是社區黨組織未能高效整合區域人才資源。現代社會發展的新形勢下，群眾的主人翁意識顯著提高，不單單滿足于成為福利的受眾，更希望參與到創造福利的活動中來，實現自身的價值訴求。但在實際工作生活中，一些社區黨組織掌握大量人才資源卻不善于搭建平臺，使得資源分散，不能滿足居民的多樣需求。三是社區黨建活動趨于單一，黨員和群眾參與熱情不足。傳統填鴨式和灌輸式的活動與現代信息社會早已脫節，活動流于形式、流于教條，缺乏針對性，難以滿足社區黨組織和社區成員對彼此的期望。

（四）社區黨組織設置和社區配套保障缺乏創新

目前，我國社區黨組織設置仍然存在不少短板，部分地區呈現聚不起民眾、辦不了實事、管不了黨員、統不了全局的情況，少數社區黨組織趨于弱化、虛化、邊緣化。“三化”問題的出現一方面會弱化社區黨組織自身的群眾信任度，影響社區內黨群關系；另一方面因為組織渙散性從而削弱黨在社區內的組織力。第一，社區黨組織在組織設置和組織形式方面呈現“粗放化”的特點。黨組織若職能定位不當，就會出現缺位、越位或錯位的情形，在治理實踐中無法有效發揮其職能，缺乏政治威信。就當前我國城市社區實際運作的治理體系來看，所采取的方法主要有以下三種：一是居民完全自治，而這種自治所表現出來的是一種無序的狀態，基本屬于散養型的治理；二是其他組織“代治”，就是把社區的治理權委托給一些社會組織或者物業公司，全部外包；三是“一刀切”傳統型的行政治理方式，以行政命令代替民主協商。社區黨組織若跳不出傳統僵化的“牢籠”，勢必會削弱自身的治理效力。第二，社區基礎服務設施的投入供給不健全。社區治理現代化的視閾下，社區發展離不開完善的社區硬件保障。城市居民對便捷生活的需求與社區配套設施不完善之間存在矛盾，居民幸福感和獲得感較弱，要求社區黨組織應著重關注居民的現實生活問題。例如，城市人口老齡化加劇，如何將養老孝老敬老真正落到實處；“全面二孩”的政策下，如何保障幼兒在良好的社區環境中健康成長。

三、黨建引領城市社區治理的路徑探討

打造“一核多元”的共建共治共享治理格局是一項系統性工程，社區黨組織必須發揮好戰斗堡壘作用并承擔起領導社區治理的職責。在路徑選擇上，可以通過以黨的建設科學化引領社區治理法治化、以黨的建設規范化引領社區治理專業化、以黨的建設民主化引領社區治理社會化，以黨的建設信息化引領社區治理智能化等多重方式，互相配合，增強組織力，全方位提高城市社區黨建工作成效。

（一）以黨的建設科學化引領社區治理法治化

社區治理法治化的核心是依法依規依章程辦事，既要遵守國家憲法和法律法規的“大法”，又要遵守社區守則和章程民約的“小法”，推動法治與德治相結合，依法化解社會矛盾。要貫徹落實中央各項決策部署，加強社區黨建科學化，要從規章制度層面深度思考治理舉措，而不局限于一事一物、一草一木，引領治理逐步走向法治化。第一，推動責任清單和權力清單建設，厘清多方治理主體的法定職責權限，培育規則意識，以制度建設化解有權無責與無權有責并存的困境。第二，以社區黨組織帶頭，引導各方參與制定《城市社區居民公約》《城市社區自治章程》等管長遠顧根本的社區規章制度，維護社區公共環境和基本秩序，保障居民家庭和社區內各組織、各單位的合法利益，有令即行，有禁即止，始終做到有所為和有所不為。第三，社區黨建工作要依法推行，營造法治氛圍，關乎居民利益的各項決策要及時公示，確保各項決議公開透明，引領社區建設在法治的軌道內平穩運行。

（二）以黨的建設規范化引領社區治理專業化

提升社區治理專業化水平，是推進基層治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。當前，城市迅速發展，社區承載的功能日益增多，社區類型發生轉變，要求社區治理的手段和方法應與時俱進，社區黨組織要在角色定位、功能運轉以及運行模式上適應社會發展的內在規律，通過一系列規范化建設，最終實現社區治理專業化的目標。社區黨建規范化的核心即標準化考核，推動“黨建+標準化”[6]，全面提升社區黨組織的政治功能和服務功能。一是組織建設標準化，以“唯賢不唯親”的原則選優配強社區黨組織書記，打造一支“講政治、講紀律、講知識、講服務”的社區干部隊伍，自覺發揮先鋒模范作用，做社區黨建工作的奉獻者、創新者、改革者；二是黨建陣地標準化，以“學習有場地、服務有平臺、休閑有場所、訴求有著落”為著力點，規范設置“黨建思想宣傳中心”“社區服務中心”“社區愛心志愿小屋”“社區工作發展中心”等綜合機構，提倡居民參與，關注居民面臨的實際問題，排除潛在隱患；三是教育管理標準化，在監督黨員、教育黨員、發展黨員、開展黨建工作培訓等方面要明確嚴格的標準。完善民主評議、定期述職和績效考核等制度，聯合黨建工作巡查進行定性定向評價，年末根據績效考核進行專項權重激勵獎勵，激發黨員工作的主動性、創造性和積極性。

（三）以黨的建設民主化引領社區治理社會化

社區治理社會化即動員社會組織和公民共同參與，縱橫打通，多方聯動，提升各方主體的治理熱情，在協商互動的過程中解決現實問題，打造共建共治共享的社區治理格局。近年來，社會管理逐步被社會治理取代，治理主體從傳統的一元化變為現代的多元化，社會組織、社工群體蓬勃發展，社區建設快速推進，群眾主人翁意識日趨高漲，社區治理社會化基礎被不斷夯實。新時代下，為確保社區治理的社會化效果，最根本的就是要推動社區黨建民主化進程，加快服務型社區黨組織的構建，促進社區的長效可持續發展。一要牢固樹立“以人民為中心”的發展思想。要堅持人民至上，從“替民做主”轉變為“由民做主”，提升整體服務意識。日常社區工作直接面向群眾，要將滿足群眾需求作為開展各項工作的出發點和落腳點，及時收集社情民意，做好跟蹤反饋工作，始終做到有求必有應。二要創新社區協商議事平臺。面對社區分散而多元的利益及其矛盾糾紛，社區黨組織要發揮居間協調斡旋的功能，貫徹落實民主聽證會、協調會、評議會制度，充分保障人民群眾的利益需求。積極運用線上線下兩個平臺討論社區公共問題，打破時空局限，暢通協商渠道，整合多方多元意見。會前廣泛征求社區群眾意見，聽取各方建議；會中積極交流，充分反映問題實質，不怕紅臉出汗；會后總結經驗，認真分析組織及工作效果的優勢和缺陷。最終實現“社區內明明白白協商，群眾中真真切切受益”。三要完善社區黨員工作反饋機制，定期開展黨員民主考核評價，讓居民充分參與，共同決定黨員的提拔重用等決定以及先進骨干等榮譽稱號的評定工作，并將結果予以公示，確保公平。

（四）以黨的建設信息化引領社區治理智能化

以黨的建設信息化引領社區治理智能化，是實現新時代下社區治理現代化的重大探索。社區治理智能化即在大數據視角下利用各種資源信息和數字媒體技術，精準高效開展各項工作。若要實現智能化的治理成效，則必須推動黨建工作與信息技術的深度融合，打造“數字黨建+智慧社區”新模式[7]。一要提升數據賦能的能力。數據不只是數據，不只是信息，不只是民意，也是相關關系、因果關系。黨建工作不僅需要收集材料的能力，更需要洞察數據、解讀數據、利用數據的能力。二要提升信息化硬件設施條件。時常更新電腦、投影儀、展示板、顯示屏等基本設備，確保社區黨建信息化工作在良好的環境中開展。三要加大信息化專業培訓力度。聘請信息化專業人才，負責互聯網技術講解、電腦等設備維修更新使用工作，加大力度宣傳，使社區居民也融入新時代互聯網的大環境中。四要構建新媒體工作平臺。通過開通官方微博、微信公眾號、黨建App 賬號等形式，大力宣傳本社區黨建工作成效，創新文化活動方式，在平臺上推動黨建時事討論、發布政策頭條、開展新聞答題比賽、黨史活動競猜、民主評議黨員等活動，提升居民和工作人員參與熱情。