新時代民族地區對口支援初探

王倩楠

（中共四川省委黨校 四川成都 610072）

新中國成立以來，黨和國家就重視我國民族地區發展，在堅持和發展馬克思主義民族理論的實踐中,為加快民族地區經濟社會發展，我國制定與實施了一系列符合各民族發展的政策和措施。改革開放以來，我國頒布并實施的相關政策措施中，對口支援就是其中重要一項內容。為深入貫徹落實民族地區對口支援制度，黨中央從政策、資金、人才隊伍、教育、醫療等方面加大對西部地區尤其是新疆和西藏的援助力度。十八大以來，民族地區對口支援再次成為黨中央關注的重點問題。中央第三次新疆工作座談會上習近平指出，“中央支持和全國對口援疆力度不斷加大”，[1]中央第七次西藏工作座談會上習近平強調，“中央支持西藏、全國支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長期堅持”。[2]新時代為進一步貫徹落實民族地區對口支援工作，有必要將馬克思主義民族理論與我國實際相結合，探索符合我國國情的民族地區發展模式。

一、對口支援的基本概述

（一）對口支援的基本內涵

對口支援是20 世紀70 年代末80 年代初提出,是在中央或上級政府主導下,為促進民族地區經濟社會發展,縮小我國發展差距,相對發達地區或部門對口幫扶落后地區或部門的政策，主要包括災難援助、經濟援助、醫療援助、教育援助等援助形式。

（二）對口支援的理論依據

我國實行的民族地區對口支援依托于馬克思主義民族理論和我國民族地區社會發展實際，有深厚的理論淵源與現實依據。我國首位馬克思主義民族理論與政策專業博士生導師金炳鎬教授在其編著的《馬克思主義民族理論發展史》指出，“馬克思主義民族理論，是由馬克思恩格斯創立的關于民族和民族問題的科學理論，是馬克思主義科學體系的重要組成部分。”[3]作為馬克思主義的重要組成部分，在社會實踐中馬克思主義民族理論得到不斷豐富、發展和完善。列寧根據俄國社會發展經驗對馬克思主義民族理論進行補充與完善，中國共產黨人將馬克思主義民族理論與我國多民族的國情相結合，形成了中國化的馬克思主義民族理論。正是在中國特色民族理論的引導下，為促進我國民族地區經濟社會發展，黨中央適時提出了民族地區對口支援政策。

（三）民族地區對口支援的時代意義

截至2020 年，黨中央相繼召開了三次新疆工作座談會和七次西藏工作座談會，在歷次座談會上黨中央多次強調要加強對口支援工作力度。新時代為更好地推進民族地區發展，應深刻認識民族地區對口支援的重要意義，深入貫徹落實新時代有中國特色的民族地區對口支援。新時代貫徹落實民族地區對口支援是中國共產黨將馬克思主義民族理論進一步中國化的過程，是縮小區域發展差距、提升民族地區人民的幸福感，進而實現中華民族偉大復興中國夢的生動寫照。新時代要想實現中華民族偉大復興的中國夢和全面建成小康社會的奮斗目標，就要以習近平新時代中國特色社會主義思想為總指導，堅持以馬克思主義民族理論作為處理民族地區經濟社會發展的指導思想，并將馬克思主義民族理論與我國社會實踐發展相結合，不斷深入貫徹民族地區對口支援。

二、新時代民族地區對口支援的實踐發展成效

改革開放以來，我國堅持以經濟發展為中心，為促進區域協調發展，我國堅持以政府為主導、地方政府為主要推動力量，從資金、政策、人才、教育等方面加大對民族地區的援助力度，至今已取得良好成效。總體概括起來，新時代民族地區對口支援主要有以下五方面的成效。

（一）民族地區對口支援實踐發展起步較早且發展較快

從民族地區對口支援實踐發展可以看出，民族地區對口支援實踐發展起步較早與我國改革開放同步推進。改革開放初期，我國堅持以發展經濟為中心，為促進民族地區發展，黨中央提出把國家幫助民族地區與全國各地協同發展納入頂層制度設計。1979 年中共中央召開的全國邊防工作會議，開啟了對口支援西藏自治區與各省市幫助民族地區的政策實踐，最初的支援工作主要集中在幫助民族地區發展交通基礎設施、經濟建設等項目。為支援西藏地區建設，1994 年和1997 年我國從全國各內地省市、國家機關和國有企業派出一大批骨干力量開展援藏工作，對西藏自治區對口支援的制度實踐，為西藏自治區經濟社會發展增加了大批人才隊伍力量。

進入21 世紀，在國內外局勢深刻變化的時代背景下，穩定社會秩序、促進地區發展成為我國面臨的主要問題。穩定新疆、西藏等民族地區社會秩序，首先就要保證民族地區經濟社會發展。1996 年中央政治局常委會發布《中共中央關于新疆穩定工作的會議紀要》首次提出引進干部人才支援新疆地區建設。2002 年中央委員會組織部將哈密市和霍城縣作為援疆干部擔任縣市委書記試點，并于2005 年擴大規模至阿圖什市、疏勒縣和和田市。援疆干部的到來為受援地各方面建設與發展注入了一股新的力量與生機。民族地區多發地震、泥石流等自然災害，2008 汶川特大地震、2010 年青海玉樹地震后我國民族地區順應時勢將預防、降低地質災害納入對口支援的重要項目。2010 年中央新疆工作座談會后，對口支援全面擴大到新疆維吾爾自治區和其他民族地區，由單向的經濟幫助擴大到智力對口支援，注重提高民族地區自我發展能力，向區域優勢互補的長效機制轉型。

經過40 余年的發展實踐，民族地區對口支援在諸多領域已取得重大進展。從最初的經濟援助擴大到重大工程項目、教育醫療科技、災后恢復、社會管理等各個領域，項目范圍涉及到道路交通、醫院學校、體育場館等設施，包括義務教育師資合作，醫務人員培養、產業經營管理，還包括防災減災、人力資源、產業扶貧等各個方面。在黨中央和全國其他省份的大力支持下，受援地在經濟、基礎設施建設、重大工程建設發展、教育、醫療等方面得到極大發展與提高。民族地區對口支援已成為縮小區域發展差距、推動區域協調發展、協同發展、共同發展的重要舉措。

（二）國家加大對民族地區對口支援的政策支持力度

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障。”[4]新中國成立以來至今，黨中央先后制定并頒布多項法律法規，助力民族地區經濟社會發展。1979 年中央發布第52 號文件要求組織內地省市實行對口支援邊境地區和少數民族地區；1983 年國務院批轉《經濟發達省市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要》提出繼續加大對口支援工作。隨著對口支援實踐的發展和經驗的成熟，我國將對口支援的范圍逐漸擴大到教育領域，并頒布了多項關于民族地區對口支援教育的法律法規。2000年國務院發布《關于東西部地區學校對口支援工作的指導意見》提出要促進貧困地區教育發展，2002 年發布《國務院關于深化改革加快發展民族教育的決定》提出要加快發展民族教育。黨的十八大以來，為積極響應“打贏脫貧攻堅戰”的國家戰略，黨中央又相繼頒布了若干文件。例如，2015 年發布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》；2016 年發布《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》；同年發布《中共中央國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》和《國務院關于印發“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃的通知》；2020 年中央發布《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二零三五年遠景目標的建議》。這一系列法律法規的頒布和實施為民族地區對口支援工作的深入實施提供了法律支撐。此外，根據我國社會發展需要，我國還專門制定并頒布了重大工程與災后重建方面的政策文件，如1992 年黨中央頒布《國務院辦公廳關于開展對三峽工程庫區移民工作對口支援的通知》；2014 年頒布《全國對口支援三峽庫區合作規劃（2014－2020 年）》；2008年頒布了用于指導汶川災后重建工作的《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。在建設社會主義法治國家的總趨勢下，國家為促進民族地區建設而制定和頒布的系列法律規范為新時代促進民族地區各方面發展提供了法律依據與遵循。

（三）以特色產業為依托，帶動民族地區經濟發展

民族地區環境差異較大且實際情況復雜，因地制宜發展特色產業是對口支援的成功經驗。產業對口支援為貧困民族地區的可持續發展提供保證，基礎設施建設便利了交通運輸，打通了農村發展瓶頸促進了當地產業結構調整，為當地產業發展等奠定了良好基礎。從我國民族地區對口支援的發展經驗來看，依托受援地當地特色，大力發展特色產業是幫助民族地區經濟快速發展的主要途徑和渠道。在對口支援的實施過程中，各地都在探索不同的發展模式。云南勐海縣盛產普洱茶，在上海松江區的對口支援下，憑借普洱茶產業，依托百畝茶園、千家茶場的規模效應，大力發展旅游觀光業和相關配套產業，至今已形成了完整成熟的產業、企業、就業鏈并帶動文旅商貿等相關產業發展，為受援地提供了許多就業崗位，解決了當地許多人的就業問題，有力提升了當地經濟發展水平。2017 年天津援疆工作隊在新疆策勒縣探索實施易地搬遷與設施農業、工業園區融合發展的“產城融合”項目，解決了許多當地人的住房問題。汶川災后重建過程中，支援省市緊抓當地公路等基礎設施的建設與發展，交通的便捷也為當地發展帶來機遇。根據汶川當地氣候、地形等特征，當地人民在該區種起了李子樹，建起了800 多畝青紅脆李基地，產品暢銷全國，帶動了當地經濟發展。浙江援疆隊伍將先進的農業種植技術帶入了茫茫的沙漠戈壁，在新疆廣闊的戈壁灘上培育出了新鮮的黑木耳，并建立了近千座鄉村車間，農產品通過電商平臺遠銷到全國各地，帶動當地人民增收脫貧。廣東省援疆隊伍將其成功的綠色循環發展理念帶入新疆，并融合當地發展特點設計形成了完整的農村庭院經濟模式，盤活受援地農村庭院經濟，打造特色民俗旅游同時提高貧困農戶勞動致富的積極性。

因地制宜發展特色產業，提高受援地經濟社會發展是我國民族地區對口支援實踐中探索出的一條正確發展道路。將民族地區特有的自然環境、風俗民情等優勢與各支援隊伍的優勢聯系在一起，將民族地區發展優勢最大化，從而最大程度上提升民族地區經濟發展、增加民族地區人民收入，達到民族地區對口支援脫貧致富的初衷與目的。新時代，應不斷總結推廣民族地區對口支援成功發展模式與經驗，帶動更多地區發展。

（四）加大教育支援力度，提升民族地區教育水平

教育是一個國家的基礎性事業，教育可以培養大批優秀技術型或應用型人才，進而推動地區或國家經濟社會發展。1986 年第六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》規定我國實行九年義務教育。但是由于民族地區經濟文化發展相對較弱和教學師資力量以及基礎教學設備設施的不足，民族地區教育發展相比東部沿海地區較為落后，因此民族地區對口支援教育是我國民族地區對口支援的一項重要工作。通俗來講，對口支援教育就是將全國其他省份先進的教育理念、完善的教學設備、優秀的教師隊伍引入相對落后的民族地區，以提升民族地區整體教育水平為主要目的。教育對口支援可以直接增加受援地師資力量、提高受援地教育教學能力和水平，為區域經濟社會發展培育有力的人才支撐。

為推動區域間教育公平、提升西部地區整體教育水平，教育部于2001 年開始實施“對口支援西部地區高等學校計劃”，該計劃發展至今已初見成效。2009 年，以湖北省華中師大附中為首的28 所高中學校共派遣43 名在職骨干教師赴新疆博爾塔拉蒙古自治州進行對口支援教育，該支隊伍的到來壯大了受援地師資隊伍，提升了該區整體教育教學質量和水平。2014 年以來，浙江推進從幼兒園到大學“全鏈式推進”“全學科覆蓋”“全員培訓”的組團式教育援疆模式，突出“雙語教師培訓、職業教育內涵提升、大力推進高等教育發展、幫帶成效鞏固提高”，在傳承的基礎上精準發力，助力阿克蘇地區和新疆生產建設兵團第一師教育水平與教學質量提升。[5]2018 年，江蘇省鎮江市遴選出30 名骨干教師赴可克達拉鎮江高級中學執教，將江蘇鎮江的教育理念融入學校教學管理當中，為當地人才培育輸入新的管理理念。教育對口支援實施以來，整體上提升了民族地區教育教學水平，為民族地區發展培育了大批人才。2020 年國務院頒發文件指出，“持續推動東西部地區教育對口支援，繼續實施東部地區高校對口支援西部地區高校計劃。”[6]在新時代大力建設社會主義文化強國的時代背景下和推進“五位一體”總體布局的國家發展戰略指引下，新時代對口支援應以教育為主要抓手，加大民族地區對口支援教育實施力度，為民族地區教育事業發展提供高素質教育團隊與師資力量，有效提高民族地區教育發展水平，培育新一代社會發展人才。

三、新時代提升民族地區對口支援路徑研究

從民族地區對口支援的實踐發展來看，對口支援極大地促進了民族地區經濟社會發展，不僅增加了民族地區人民收入，而且提升了人民的幸福感和獲得感，極大地維護了民族地區乃至整個社會的和諧穩定。但是，在發展中也存在一定的不足，暴露了我國民族地區對口支援制度在頂層設計和組織實施環節等方面還存在的一些不足。因此，可以從以下四個方面著手發展，以提升新時代民族地區對口支援整體發展水平。

（一）完善民族地區對口支援法律法規制度

民族地區對口支援工作雖取得顯著成效，但是與民族地區對口支援相關的法律法規尚不健全。現階段，民族地區對口支援主要參考與遵循的法律體系主要包括《民族區域自治法》《國務院實施〈民族區域自治法〉若干規定》和近年來頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》等相關政策文件，這些文件之間缺乏相關性與協調性，且與民族地區對口支援具體實施辦法的法律條文并不多。因此，新時代為進一步提高民族地區對口支援法治化水平，應將民族地區對口支援納入相關立法規則。

2020 年中央全面依法治國工作會議上習近平強調，“要堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障。”[7]為順應新時代我國建設社會主義法治國家總目標和進一步加快民族地區對口支援工作、滿足民族地區人民日益增長的美好生活需要，有必要推進民族地區對口支援相關法律法規制度化、法治化、規范化研究。為此，國務院及相關部門應制定專門行政法規如《民族地區對口支援條例》，或者由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布具有法規效力的《加強民族地區對口支援的指導意見》，以中央和國務院有關機關具體協調，相關省市組織指導、對口支援單位具體實施的相結合的法律程序機制。同時應根據受援地發展實際建立健全完善包括對口支援教育、醫療、基礎設施建設、支援人員的獎勵等在內的法律法規體系，為對口支援的深入貫徹落實提供有力法律支撐。

（二）建立健全民族地區對口支援管理體制和激勵機制

任何部門的正常有序運行，都需要有完善的管理體制和激勵機制。由于民族地區對口支援的受援地多為新疆、西藏、青海、云南、四川等經濟發展落后、自然環境惡劣、基礎設施建設落后的貧困地區，若缺乏合理完善的管理體制和激勵機制，不僅無法調動對口支援人員的工作積極性，而且可能會造成對口支援工作無法正常運行。

為此，要加強國家宏觀指導，建立健全對口支援工作的實施、考核、協同與激勵機制。對口支援工作的有序進行離不開國家相關部門的指導，為了使對口支援制度化和規范化，在未來發展中，國務院應增設民族地區對口支援委員會，作為專門機構落實中央統籌全國對口支援的總體部署和全局把握，加強各省市縣鄉的溝通協調，定期召開全國性的對口支援座談會，聽取社會意見，提高對口支援時效性。通過宏觀指導協調統籌，健全地區間財政橫向轉移支付制度和項目跟蹤審計制度，確保專項經費使用符合法律規定，保證物資劃撥合理使用，設置專門的對口支援物資監察小組，明確監督領導責任，對官僚腐敗等行為進行專門化和常態化監督，嚴懲挪用國家支援資金、濫用國家政策的不良行為，大力宣傳積極榜樣力量。將對口支援作為一項政治責任和政治任務貫穿到全過程、各環節，不斷完善和發展。同時國家應建立健全對口支援的政策推廣與激勵機制。第三次中央新疆座談會上黨中央作出研究制定新疆干部隊伍培養培訓規劃，指出對廣大新疆干部要政治上激勵、工作上支持、待遇上保障、生活上關心、心理上關懷，穩定新疆干部人才隊伍。第七次西藏工作座談會作出要關心愛護西藏干部職工，完善好、落實好工資收入、住房、就醫、子女入學、退休安置等各方面支持政策，解決好他們的后顧之憂的重要指示。通過舉辦民族團結表彰會議等方式，為對口支援工作中有突出貢獻、取得良好成績的先進團體和個人進行表彰，對優秀干部和民眾進行獎勵。推廣宣傳對口支援成功經驗做法，鼓勵當地政府參與。注重民族干部培養，發揮干部帶頭作用和典型農戶表率作用，激發當地自我發展的內生動力。使支援單位有成就感，受援地方有獲得感，增強各族人民的國家認同，提升對口支援社會效果。

（三）加大對民族地區對口支援工作的宣傳力度

目前由于國家和社會對民族地區對口支援的重要性以及所取得的積極成效宣傳力度不夠，以至于從高校大學生到廣大農村地區的多數人群民族地區對口支援幾乎沒有概念，其他社會各界對對口支援的相關知識也知之甚少，以至于幾乎沒有人志愿參與到對口支援的實踐活動中，一定程度上影響了我國民族地區對口支援的實踐與發展。

新時代發展民族地區對口支援工作，有必要提高各有關省市和國務院有關部門對于進一步加大對口援藏工作力度的重要性、必要性的認識，加大關于對口支援相關工作的宣傳力度。鼓勵全國范圍內各大高校、企事業單位、社會組織等各界人士共同參與，強化社會資金支持和人才支援，發揮對口支援的社會效能、合作效能。增強社會協同意識，要從國家安全、國家利益的戰略高度動員各方有效落實，讓社會各界的人士進一步了解民族地區對口支援工作的意義與價值，在全社會營造“自覺學習對口志愿相關知識、志愿投入到民族地區對口支援工作中”的良好社會氛圍，共同維護民族地區和諧穩定與長治久安。堅持全國一盤棋，完善黨中央統一領導、中央部門支持指導、各省市支援配合、新疆西藏發揮主體作用的工作機制。各援疆援藏省市要加強同新疆、西藏協調配合，長期堅持對口援疆、對口援藏，提升對口支援綜合效益。

（四）各受援地發揮主觀能動性，提升本地區自身發展能力

民族地區對口支援由于是黨中央主導下進行的一項國家工程，很多政策的制定、對口支援方案的實施都是由國家主導下而進行的，在對口支援實踐發展中，受援地中很多地方政府和當地人民過分依賴中央和對口支援省市，而將地區發展建設過多的寄托于援助省市人員，缺乏自身積極主動、自力更生的精神，從而抑制受援方自身能力發展。

因此，在今后發展中要減少甚至排除對口支援中的援助依賴弊端，培養受援地自力更生、艱苦奮斗的優良傳統，避免抑制受援地自我發展的能力，造成國家財力、物力、人力煩人無效和浪費。對此，一方面，國家和全國其他各省市要繼續加大對口支援民族地區支援力度。繼續擴大對口支援覆蓋面，加大深度貧困地區幫扶力度，吸收社會資金參與，吸引各類人才參與脫貧攻堅和農村發展；推進“硬件”建設的同時，應當繼續加強教育“軟件”發展，通過雙語教育、職業教育、就業培訓等提升當地人口素質；培養更多理工農醫等緊缺人才，著眼經濟社會發展和未來市場需求辦好職業教育，科學設置學科，提高層次和水平，培養更多專業技能型實用人才，提升對口援助質量，實現民族地區的人的能力現代化。另一方面，各受援地區人民要發揚艱苦奮斗、自力更生的優良傳統，依托國家政策優勢，在對口支援人員的幫助下，不斷學習各省支援隊伍力量經濟社會發展經驗，努力學習新技能，不斷提升自身素質，為本地區發展貢獻力量。

綜上所述，民族地區對口支援是符合我國社會發展的一項重大國家發展戰略。改革開放以來，我國在社會實踐中不斷探索民族地區對口支援發展模式，至今已取得良好社會成效。新時代為進一步完善民族地區對口支援，要不斷完善民族地區對口支援法律法規制度、建立健全民族地區對口支援管理體制和激勵機制、加大國家對民族地區對口支援工作的宣傳力度，同時各受援地發揮主觀能動性，提升本地區自身發展能力，為完善新時代民族地區對口支援實踐發展提供路徑選擇。