把握經濟發展新機遇推動鐵路市場化改革新發展
——以中國鐵路呼和浩特局集團有限公司為例

黃 潔

(中國鐵路呼和浩特局集團有限公司黨校，內蒙古 呼和浩特 010051)

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)明確提出推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革。隨后，國務院新聞辦公室于2020年12月22日發布《中國交通的可持續發展》白皮書，強調要“堅持市場化改革。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，放開交通運輸市場，推進質量變革、效率變革、動力變革，著力依靠市場解決發展不充分的問題，更好發揮政府作用解決發展不平衡的問題，不斷完善交通運輸市場體系，釋放交通運輸活力。”這都為鐵路市場化改革提供了政策支持，必將釋放發展活力、注入發展動能。因此，鐵路要把握發展新機遇，推動發展新格局。

一、推動鐵路市場化改革發展的重大意義

(一)推動鐵路市場化改革是發揮市場在資源配置中決定性作用的內在要求

2020年5月，習近平總書記在全國政協經濟界聯組會上明確指出，讓市場在資源配置中起決定性作用，不能回到計劃經濟的老路上去。

鐵路作為運輸市場主體，由過去的計劃經濟轉變為市場經濟，它與能源、電信、公用事業等行業所具有的一個共性在于其網絡環節業務具有自然壟斷屬性。如果鐵路繼續利用市場主體自然壟斷屬性以不斷擴展競爭性環節業務，就極易將本應由市場配置資源的競爭性環節業務也納入到壟斷經營的范疇，這就會影響到市場的正常運行，在一定程度上還會出現扭曲市場行為的現象，從而降低市場供給的質量和服務水平。因此，推動鐵路市場化改革是發揮市場在資源配置中的決定性作用的內在要求。

(二)推動鐵路市場化改革是激發企業活力的內生動力

鐵路企業活力不足，究其根本原因既有其歷史因素，更重要的在于缺乏市場化的應對舉措，從而影響了鐵路經營效益。具體表現為，一是產業結構、人才結構不合理。一些不適應市場化改革的部門或項目，以及落后于市場需求的產品或設備等，有時會影響鐵路的經營效益。由于過去勞動就業的渠道較為單一，鐵路雖然吸納了大量勞動力既解決了崗位空缺問題又解決了就業問題，但有些崗位存在人員繁冗的現象，加之管理機制尚未健全，崗位有進無退并且存在“論資排輩”的現象，在選人用人方面缺乏活力和動力。二是有的經營管理者缺乏較好的市場應變能力，不能適應市場經濟的發展要求，這就很容易讓鐵路在市場行為中錯失良機。三是法治意識薄弱，有的經營管理者對于經濟法律法規了解不夠，在參與經營管理時就會因此使企業遭受損失。推進鐵路企業市場化改革，糾正不合時宜的做法，有利于進一步激發鐵路企業活力。

(三)推動鐵路市場化改革是保持職工收入穩定增長的重要舉措

鐵路經營效益直接關系到職工的收入，職工收入穩步增長是企業和諧發展的前提。目前，鐵路運輸收入主要由客運、貨運、非運輸業三部分構成，其中貨運占比較大，但是鐵路貨運與其他運輸方式相比優勢并不明顯。近10年來，我國公路、水路貨運量基本保持穩定增長趨勢，鐵路貨運量呈現出了先上升后下降再上升的趨勢。鐵路的市場占有率仍明顯低于公路運輸，利潤增長率勢必會受到不同程度的影響。鐵路只有加大市場化改革的步伐，提升運輸市場份額，才能獲得更多收益，職工的收入才能實現穩步增長。

二、當前鐵路市場化改革的新機遇

黨中央、國務院有關部署以及內蒙古自治區關于全區經濟發展的一系列規劃與政策，為鐵路市場化改革與發展提供了重要機遇。

(一)補齊鐵路基礎設施短板

按照“十四五”規劃建議，“十四五”時期國家將實施川藏鐵路、西部陸海新通道等一批重大工程，致力于補齊基礎設施短板，促進形成強大國內市場和經濟社會的長遠發展。其中，內蒙古自治區要通過加快通道和物流設施建設，大力提升運輸能力和物流發展質量效率，促進西部陸海新通道建設。目前，內蒙古正在有序推進通道及物流基礎設施建設，例如，建成赤峰至京沈高鐵連接線項目，開工建設集寧至大同高鐵、集通鐵路電氣化改造等工程。自治區以7個國家物流樞紐承載城市為重點，以旗縣物流中心為補充的樞紐網絡。呼和浩特是西部陸海新通道沿線樞紐，內蒙古將進一步提升呼和浩特的樞紐功能。

按照黨中央、國務院部署，為保障“十四五”重大工程實施，將進一步創新投融資模式，鼓勵社會資本積極參與，為西部陸海新通道等鐵路建設提供資金保障。對于符合有關規定的鐵路項目，國家發改委將統籌謀劃和研究安排中央預算內投資予以支持。此項政策有利于鐵路加快基礎設施建設、完善路網布局，更好地激發鐵路參與市場化競爭活力。

(二)推進實施城市群和都市圈建設

黨中央著眼于社會主義現代化全局建設，作出相應重大戰略部署。《建議》中強調，加快建設交通強國，完善綜合運輸大通道、綜合交通樞紐和物流網絡，加快城市群和都市圈軌道交通網絡化，提高農村和邊境地區交通通達深度。

2020年11月30日，國家發展改革委召開專題會議，對于重點區域的城市群、都市圈發展提出了具體規劃。2020年12月初，內蒙古自治區鐵路與民航管理委員會辦公室等相關部門結合自治區區域發展實際情況，圍繞“呼包鄂1小時快速鐵路客運圈”課題展開研究，開展呼包鄂城市群客運通道研究、包頭至西安高速鐵路包鄂段預可行性研究、呼和浩特至包頭高速鐵路預可行性研究、呼和浩特至鄂爾多斯城際鐵路預可行性研究評估工作。城市群、都市圈等區域協同發展，將會帶動鐵路及其周邊地區交融發展，促進鐵路在融入市場化發展的進程中不斷優化和改進。

(三)推進物流園鐵路專用線及觀光旅游等盈利鐵路線建設

目前，內蒙古自治區發展和改革委員會鐵路民航建設管理部門對于自治區帶動經濟發展的重要項目，即清水河縣宏河物流園鐵路專用線建設項目(由大準線二道河站接軌，專用線長度3.788公里，總投資46000萬元)、滿洲里市口岸國際物流中心鐵路專用線項目(專用線長度4.7公里，總投資10349.4萬元)，以及集寧至通遼至長春高速鐵路項目等給予了高度重視，并進行核準評估和預可行性研究。

另外，石拐區商務和科技局成立了“石拐區旅游觀光鐵路線”項目，投資估算5億元。該項目預計通過開通觀光火車、蒸汽機車，結合石拐區礦山建筑、居民舊址、生產生活遺址等人文積淀資源打造專業旅游。建設內容有軌道鋪設、工程施工和技術開發，新建礦山主題樂園、觀光火車主題樂園、鐵路機車公園等。此類專用線、觀光旅游路線等盈利線路建設項目將會為鐵路市場化發展帶來新機遇。

(四)加快推進現代能源經濟發展

內蒙古自治區作為全國重要的能源和戰略資源基地，在國家能源發展戰略中具有十分重要的地位。在加快推進現代能源經濟發展的進程中，內蒙古自治區著力在轉方式、調結構、促改革上聚活力，大力發展可再生能源、煤電清潔改造、電能替代、“氣化內蒙古”工程，推動能源供給和消費綠色轉型。2019年，內蒙古自治區綠色發展分項指數上升至206.39點，較基期上升106.39%，年均復合增長率為12.84%，上升態勢明顯。為加快推進現代能源經濟發展，進一步發揮比較優勢，加快能源經濟發展質量變革，內蒙古自治區將持續堅持以“生態優先、綠色發展”為導向，建設綠色礦山、綠色電廠、綠色電站，協同推進能源發展與生態保護，構建覆蓋能源綠色生產與消費的全鏈條銜接體系。此項政策的持續推進，將有利于鐵路利用綠色優勢廣泛參與到能源綠色生產與消費鏈條中并獲取收益。

(五)煤炭中長期合同制度得到進一步完善

為了扎實做好“六穩”“六保”，穩住經濟發展格局，國家發改委進一步完善煤炭中長期合同制度，確定了煤炭中長期合同范圍和定價標準，保障煤炭安全穩定供應。一方面，進一步明確煤炭中長期合同范圍。電煤合同單筆數量不低于20萬噸，冶金、建材、化工等行業用煤合同不低于10萬噸，經鐵路銜接確認運力并簽訂誠信履約承諾的，納入重點監管范圍。另一方面，供需雙方能夠就中長期合同價格達成一致意見的，按雙方商定意見執行。不能達成一致意見的，應按照“基準價+浮動價”原則確定。

內蒙古自治區是全國最大的煤炭生產基地，煤炭等大宗物資運輸成為鐵路經營效益的主要來源，此項舉措既能給鐵路穩定既有貨源、帶來潛在貨源，又能為鐵路實現更加靈活的市場定價提供了相應的制度保障，對于鐵路市場化發展既利當前、又利長遠。

三、推動鐵路市場化改革的思路探索

(一)加快投融資改革，推動現代鐵路路網建設步伐

路網猶如鐵路的“雙腳”，路網織到哪里，鐵路就能走到哪里，哪里就能不同程度的產生經營效益并為帶動周邊區域經濟發展產生深遠的影響。基于《中長期鐵路網規劃》鐵路路網發展藍圖以及“十四五”時期國家將實施西部陸海新通道等一批重大工程，致力于補齊基礎設施短板等利好機遇，鐵路市場化改革的重要舉措之一就是加快推動現代鐵路網絡的建設步伐。

1.要制定短期、中期、長期鐵路路網建設策略。例如，短期內，可以選擇既在收益率和現金流更貼近市場的路網建設項目，又能得到政府和有關企業兩端支持，找到短期內路網建設投融資市場化合作的落地點。中長期策略，在短期策略的基礎上，以點帶面推動相關的開發政策，進一步優化運營管理政策，通過建立資本平臺，形成鐵路建設、資源開發、投融資一體兩翼的良性循環。

2.要適當參考和采用路網建設的市場化改革模式。具體參考模式包括：(1)鐵路直接投資+IPO(公開募股)。(2)多元化股權。(3)綜合開發。如香港地鐵“地鐵+物業”發展模式。“地鐵+物業”的發展模式使香港地鐵在近半數的車站上蓋建了各具特色、效益顯著的物業項目。廣州和深圳也引入了此模式且發展較好。(4)股權投資+施工總承包。(5)股權投資計劃+IPO。(6)債轉股。(7)ABS模式。基于以上各種路網建設市場化改革模式，鐵路可結合本企業實際情況有選擇性的進行參考和運用。

3.在路網建設市場化改革的進程中，做好權衡與協調。通過分析鐵路、資本市場和政府等各方的差異點，權衡與協調鐵路基礎設施建設項目的投資回報問題、投資進出渠道問題、社會資本進入比例等問題，積極協調當地政府事權、屬地問題及政策支持等事宜，加快投融資改革，推動現代鐵路路網建設步伐。

(二)推動供給創造和引領需求，尋求新經濟增長點

《建議》在暢通國內大循環的具體要求中明確指出，要優化供給結構，改善供給質量，提升供給體系對國內需求的適配性。這一內容戳中了近年來鐵路市場化改革過程中的關鍵性問題。鐵路自2013年實行市場化改革以來，再到2015年國家將推進供給側結構性改革作為經濟工作的主線之后，鐵路在客貨運輸結構方面相應的作出了調整，但是仍然存在競爭力差、市場份額偏低的情況，其重要原因在于供給側不足，沒有形成供給與需求的良性循環。因此，鐵路應順應新時期客貨市場需求側的變化，尋求新經濟增長點。

1.彈性調整客運產品結構。首先，基于現有路網資源優勢，統籌高鐵與普速客車客運資源，通過動態優化和創新客運產品的供給，以提升客運的有效供給。例如，為適應未來城際客運新格局，鐵路應根據呼包集鄂城市群1～2小時交通圈和都市圈1小時通勤圈以及復興號高鐵的需求量大、人流密集的市場優勢，彈性調整客運產品結構，以促進客運服務有效供給。其次，依托優勢地域資源，打造沿線旅游經濟圈。自治區具有區位靠北、資源稟賦、東西狹長的特點，雖然跨度較大、臨省較多，卻沒有形成由經濟發展較好的地區對周邊盟市環形輻射、帶動的發展模式。鐵路要依托地域優勢，優化客運產品結構，重點打造沿鐵路路網經濟帶的旅游經濟圈，哪里有資源鐵路客運服務就延伸到哪里，以推動供給創造和引領需求。

2.創造貨運市場新需求。首先，要以科學、客觀地市場監測分析為基礎，根據市場的供需變化科學調配動力，將各運輸區域、相關鐵路部門視為保障貨物運輸的一張“網”，下好貨運“一盤棋”。其次，不僅要在已有市場合作關系中挖掘新需求，更要創造新需求。例如，積極了解自治區清水河縣宏河物流園鐵路專用線建設項目、滿洲里市口岸國際物流中心鐵路專用線項目以及集寧至通遼至長春高速鐵路等項目，并在前期與其洽談貨運合作的相關事宜，跟進項目進度，為挖掘項目落成后的新需求以及后期的深度合作奠定基礎。再次，以科技創新成果帶動貨運需求。目前，我國成功研制的時速350公里的貨運高鐵在中車唐山機車車輛有限公司正式下線，高鐵“拉貨”誕生了專業選手，使每一件貨物都有電子標簽。鐵路應將這一科技成果推廣和應用，此舉必將扭轉鐵路貨運時效性差、貨物追蹤滯后等長期困擾鐵路貨運的難題，努力形成“智慧鐵路”帶動需求的貨運新格局。最后，發揮鐵路綠色運輸優勢，拉動經濟新增長點。根據國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》以及自治區加快推進現代能源經濟發展的有關要求，鐵路應在“公轉鐵”的基礎上持續發揮綠色優勢，完善綠色運輸的送達、過程銜接、營銷、服務、宣傳等環節或工作，確保綠色、高效、貨暢其流，在推動自治區能源供給和消費綠色轉型中充分發揮作用、促進鐵路健康發展。

(三)完善制度建設，為鐵路市場化改革保駕護航

1.要破解機制梗阻，加大“放管服”改革力度。長期以來，行政審批制度繁瑣、審批延期或滯后，有時會嚴重影響鐵路在經營中的快速反應。面對當前我國煤炭中長期合同制度的逐步完善，尤其是國家發改委確定了煤炭中長期合同范圍和“基準價+浮動價”定價標準，鐵路也要完善既有定價制度，使其與之更加匹配和適應。因此，要進一步深化“放管服”改革措施，就要從持續加大放權力度、推進行政審批制度改革、加強和規范事中事后監管、促進政務服務便利化4個方面著力改進。特別是上級管理或審批部門要加大簡政放權的力度，簡化或減少鐵路經營的行政審批程序、事項，讓鐵路真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險的市場經濟主體。鐵路通過破解機制梗阻，加大“放管服”改革力度，特別是改革行政審批制度等掣肘問題，搭上經濟發展的“順風車”，從而為鐵路市場化經營營造便利經營環境。

2.優化人力資源管理機制。按照市場經濟的內在要求和現代企業制度的基本特征，進一步深化鐵路人力資源管理制度的市場化改革。首先，推行職業經理人制度，在選人用人方面引入競爭機制，實行公開招聘、內部競崗、有進有退相結合的方式，打破“能上不能下”等舊制度，努力做到選賢任能，使德才兼備者脫穎而出，形成重德才、重實績的用人導向。其次，完善培訓長效機制。培訓內容的設置要與市場經濟接軌，按照“學理論+知形勢+實戰模擬”的培訓思路，豐富經濟學理論、法律知識、市場趨勢分析、鐵路改革發展以及實戰演練相結合的課程，特別是要充分發揮集團公司黨校經濟管理教研室、法學教研室的師資作用，培養相關業務部門應對市場競爭的思維和能力，有利于經營管理者避免在市場行為中吃虧、受損。最后，建立與市場接軌的薪酬分配制度。為激發職工干事創業的熱情和積極性，打消一些職工的消極思想，按照“以按勞分配為主體”的分配原則，充分體現公平和效率，形成與市場接軌的薪酬分配制度。

3.建立有尺度、有溫度的容錯機制。在建立容錯機制的過程中，一方面，要寬容失敗。在鐵路市場化改革的路上，走前人沒有走過的路、做前人沒有做過的事，難免會出現瑕疵和失誤。因此，在建立容錯清單時，要劃清“為公”與“謀私”、“無禁”與“嚴禁”、“無心”與“有意”的界限，在紀律紅線和法律底線的范圍內，只要是出于公心，就應該給予包容、理解和保護，依法依規、實事求是、客觀公正地作出處理決定，真正鼓勵創新、允許試錯、寬容失敗，給實干家以專心謀事、勇敢探路的空間。另一方面，糾錯改錯。對于干部應該寬容和包容，但就其錯誤本身不能一“容”了之。要幫助干部盡可能地補救挽回，盡量把失誤錯誤造成的損失降到最低，及時整改糾偏、消除隱患、堵塞漏洞。