延安時期中國共產黨整治形式主義、官僚主義的歷史經驗研究
——以陜甘寧邊區為例

姬旭輝

(中共中央黨校[國家行政學院]黨的建設教研部，北京 100091)

一、引言

作風建設是黨的建設的重要內容。十八大以來，從黨中央制定八項規定開始，全黨上下推進作風建設，大力反對“四風”，取得顯著成效，特別是享樂主義和奢靡之風已經基本剎住。但是，形式主義、官僚主義在一定程度上仍然存在，在一些地方和部門問題還比較突出，成為黨的作風建設中的頑疾。形式主義、官僚主義與我們黨歷來倡導的理論聯系實際、密切聯系群眾的優良作風相背離，在我們黨的歷史上，反對形式主義、官僚主義始終是加強作風建設的重要內容。回顧和總結我們黨與形式主義、官僚主義作斗爭的經驗，對于當前加強黨的作風建設具有重要的啟示意義。

延安時期是黨的建設發展成熟和黨的優良作風形成的關鍵時期。毛澤東在黨的七大上概括的黨的三大優良作風，是在長期革命斗爭中、特別是經過延安整風形成的，是我們黨區別于其他任何政黨的顯著標志。黨的優良作風是在與錯誤作風的斗爭實踐中逐漸形成的，延安整風就是一次對黨員干部的錯誤思想和不良作風的一次大掃除，它以反對思想上的主觀主義為重點，帶動全黨克服形式主義、官僚主義等不良作風。第二次國共合作開始之后，我們黨取得了合法地位，黨的組織和黨員數量獲得很大發展，在抗日根據地開始局部執政過程中，由于缺乏經驗，一些黨員干部思想上存在主觀主義，不懂得理論與實踐相結合，在工作中脫離實際、脫離群眾，導致形式主義、官僚主義作風開始滋生。這種與實事求是態度相對立的非馬克思主義作風，對黨的事業和黨的自身建設無疑是一種極大的損害，必須及時加以整治和鏟除。

在整風運動開始之前，形式主義、官僚主義往往是交織在一起的，在黨的機關、根據地政府、軍隊和民眾團體系統中都有不同程度的表現。1942年冬至1943年春，西北局召開的陜甘寧邊區高級干部會議檢討和總結了各方面工作中存在的作風問題。毛澤東在講話中指出：“從事經濟和財政業務的工作人員，還必須克服存在著的有些還是很嚴重的官僚主義，例如貪污現象，擺空架子，無益的‘正規化’，文牘主義等等。”(1)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第896頁。任弼時也指出：“在我們黨政軍民的領導機關里，還有這樣的極少數的官僚主義化了的分子，他們雖是出身于工農群眾，雖然也知道群眾的苦難和要求，但他們已經染上了剝削階級的思想意識，不僅不好好地為群眾辦事，反而企圖爬到群眾的頭上”(2)《任弼時選集》，北京：人民出版社，1987年版，第287頁。。邊區政府主席林伯渠則在會議上檢討了政府工作中存在的問題，包括不了解實際情況，以感想代替政策；從國外和國民黨搬來教條，追求所謂“正規化”，制定空洞的形式主義的計劃；主觀主義與官僚主義結合一氣，表現為只顧表面不顧實際的形式主義和只從公文里兜圈子的文牘主義等(3)《林伯渠文集》，北京：華藝出版社，1996年版，第288—300頁。。陜甘寧晉綏聯防軍司令員賀龍總結了部隊中所存在的形式主義作風，認為其表現為“講得多，做得少，計劃多，報告多，工作少”，同時指出部隊政治工作中存在許多繁雜多頭的計劃與報告，以及多種有形式而無內容的連隊組織(4)《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第19冊，北京：中央文獻出版社，2011年版，第504—507頁。。形式主義、官僚主義傾向在黨、政、軍、群系統中都有所表現，其中以陜甘寧邊區最具代表性。有鑒于此，本文即以陜甘寧邊區為例，分析形式主義、官僚主義作風在陜甘寧邊區各項建設事業中的表現，進而總結延安時期黨整治形式主義、官僚主義的經驗做法及其歷史啟示。

二、陜甘寧邊區建設中存在的形式主義、官僚主義作風

延安時期，陜甘寧邊區是黨中央的所在地，是敵后抗日根據地的總后方，我們黨在陜甘寧邊區取得了比較全面的執政經驗。從1937年3月蘇維埃特區政府改為陜甘寧邊區政府之后，邊區政府在黨的領導下開始執政，在1942年陜甘寧邊區開始普遍整風之前，邊區政府各項工作中已存在比較嚴重的形式主義、官僚主義作風。邊區政府1943年3月制定的《陜甘寧邊區簡政實施綱要》指出：“在我們的領導作風上，還存在著官僚主義的傾向，這種官僚主義的傾向，表現在某些計劃、決議、指示的制定，還不是根據群眾的需要與(從)實際可能出發；或雖有計劃而不去認真組織計劃之執行。表現在缺乏積極聯系群眾與克服困難的精神和創造性；表現在形式主義、文牘主義的好表面鋪張，擺空架子，無益的正規化，只在公文程式上兜圈子；表現在事務主義的忙碌于瑣屑細節，忽略了大事，看不見新的環境與新的中心任務；表現在對于工作的消極應付的態度，做一日和尚撞一日鐘；表現在執行上級決定指示時不很好的向群眾解釋，而濫用強迫命令的一套辦法。”這是邊區政府對六年來政府工作領導作風存在問題進行的反思。這些形式主義、官僚主義作風在各項建設事業中都不同程度地存在，而在發展合作事業、公營工廠管理、文化教育、群眾組織工作等方面表現尤為突出。

(一)發展合作事業方面

在新民主主義革命階段，我們黨在陜甘寧邊區組織群眾成立了以初級形式的農業生產合作社為主的各種合作社，把農民引向集體生產的道路，有效促進了農業生產。由于經驗不足和一些干部急于求成，邊區政府在組織發展合作事業的初期，曾出現強迫命令、攤派入股的官僚主義現象，以及“抄名單”追求數量的形式主義現象。

一些合作社干部工作方式存在比較嚴重的官僚主義，主要表現為脫離群眾、強行攤派股金等。例如，永平區合作社主任因厭煩群眾到合作社抽旱煙費火柴，經常把合作社的門關起來，因而群眾都說合作社是“關門主義”；該合作社還采用攤派命令的方式擴大股金，為吸收一家私人小藥鋪加入合作社，合作社干部上門交涉時竟采取威嚇的手法，嚇得對方連夜把藥貨搬到了別的區(5)《鄜縣合作社一年半來擴大股金百三十余倍》，《解放日報》1944年8月19日。。脫離群眾、高高在上的合作社干部被群眾稱為“照廟和尚”，這些干部把合作社看成是“公家生意”，不愿意深入群眾了解他們的需求，為群眾服務的積極性不高。一些合作社集股和擴股采取向群眾攤派股金的辦法，要求必須以現金入股，又不給群眾分紅，因此群眾把合作社叫做“捉鱉社”(6)《實行民辦方針解決群眾困難 隴東合作社蓬勃發展》，《解放日報》1944年6月24日。，在群眾中造成了不良影響。

一些鄉村干部在組織群眾開展互助合作的過程中，存在弄虛作假、有名無實、欺騙上級等形式主義作風。組織群眾開展勞動互助，應當充分考慮群眾的耕地、牲畜、社會關系等具體條件，在與群眾細致商量后再確定結合對象。但是，有的鄉村干部不向群眾進行任何宣傳和商討，坐在鄉政府“抄名單”來“編制”變工隊(7)陜北農村把農戶之間進行的人力、畜力、土地的相互調劑、相互幫助叫做變工。；有的干部不顧具體條件，一律規定以鄉為單位組織變工大隊，以行政村為排，下為班和小組，自上而下組織變工隊。一些區鄉干部虛報變工數字欺騙上級，甚至有的縣府所在地的干部組織群眾每天早起高喊“變工隊上山了”欺騙政府。不少地方出現了有名無實的變工隊，最典型的是慶陽市，417個變工隊中有名無實的竟達416個(8)詹武、云天：《勞動互助的一些經驗》，《解放日報》1945年3月7—8日。。群眾之間開展勞動互助，自覺自愿是基本的前提條件，但是有的干部不顧群眾意愿，單純追求數量，不顧實際發展勞動互助組織。例如，綏德有的干部熱衷于“抄名單”組織變工隊，單純追求數量；赤水、新正有的干部強迫每村都要成立互助組織，規定“硬任務非完成不行”，結果干部一走，互助組織立刻垮臺，農民仍各人到各人地里去了(9)《邊區組織勞動互助的主要經驗和今后工作》，《解放日報》1944年2月11日。。不顧具體條件、生造名單組建勞動互助組織是典型的形式主義，不僅對生產沒有促進作用，而且會挫傷農民的勞動積極性。

(二)公營工廠管理方面

公營工業是黨領導陜甘寧邊區經濟建設的一項重要工作，是保障黨政軍民物資供給和抗戰事業需要的重要依靠。黨中央高度重視公營工業和工廠的發展，不過由于缺乏建設和管理經驗，公營工廠在創辦經營過程中，出現了官僚主義和形式主義現象。

在工廠管理一元化體制下，一些公營工廠出現了廠長領導作風的官僚主義傾向。在陜甘寧邊區公營工業初創時期，公營工廠的管理沿用了土地革命戰爭時期的“三人團”領導體制，后來改革為一元化管理體制，廠長代表政府集中管理工廠內部事務，是工廠生產和行政上的最高負責人。廠長負責制確立后，公營工廠克服了分散管理、多元化領導現象，但是一些工廠廠長出現了獨斷專行、脫離群眾的官僚主義作風。中央職工運動委員會書記鄧發曾經指出，有的工廠“把民主作風也取消了，廠務會議也不開了，廠長就坐在房子里什么也不管，只下命令，甚至有些廠長竟把工會主任當成通訊員，把支部書記當成了多余的東西，他一個人代替了支部和職工會的工作，于是就產生了官僚主義”(10)鄧發：《邊區工業建設中的幾個問題》，《解放日報》1944年7月29日。。邊區建設廳廳長高自立曾經在邊區工廠代表會議上批評過工廠領導上的官僚主義現象，如緯華毛紡織廠，在一個時期內，不論工人發生什么事情，都會被一味訓斥，“從廠長屋里出來的工人曾很少不哭鼻子的”；又如交通工廠，工人無論出了什么事情，動輒予以餓飯、打罵、斗爭、禁閉、開除，而且上行下效，生產管理員也把打罵工人當成了家常便飯；有的廠長身為一廠之長，到廠50多天竟然不曾下過工房(11)高自立：《為工業品的全面自給奮斗》，《解放日報》1944年8月22—25日。。這些公營工廠的領導者不注重依靠工會和黨支部發揮作用，不注重密切聯系職工群眾，表現出了嚴重的官僚主義作風。

公營工廠管理中的官僚主義還表現在管理機構龐大和管理人員繁多，工廠機關化現象嚴重。毛澤東在邊區高干會上指出，許多工廠存在組織龐大、管理人員和直接生產人員分配不當、將管理大工廠的制度應用到小工廠等不合理現象，要求必須克服工廠機關化，實行企業化(12)《毛澤東文集》第2卷，北京：人民出版社，1993年版，第463頁。。在工廠企業化改革之前，許多公營工廠的非生產人員占比很高，例如新華化學廠的非生產人員占了職工總數的45%，光華印刷廠的占比為43.6%，緯華毛織廠為40%，這就造成了極高的管理費用(13)中直經濟問題學習班：《邊區公營工業的發展》(1944年10月)，《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》第3編《工業交通》，武漢：長江文藝出版社，2016年版，第292—294頁。。從工廠縱向層級來看，多數設置廠、科、股、組、工四級五層，致使上下隔閡，領導不靈便；在橫向組織方面，一些工廠下設部門和單位太多，如難民工廠有10個部門之多，彼此分立，領導不統一(14)高自立：《為工業品的全面自給奮斗》，《解放日報》1944年8月22—25日。。邊區的公營工廠通常規模較小，大多只有幾十個職工，在生產力水平落后的條件下，龐大的管理機構和過多的管理人員不僅會滋生官僚主義，而且提高了生產成本，降低了生產效率。

在公營工業建設中，還存在著不顧邊區工業實際、照搬城市大工廠的會計管理制度的教條主義和形式主義現象。一些工廠為了學習城市工廠的管理制度，直接采用城市工廠的“新式簿記、復雜的成本會計”，機械套用城市工廠的所謂科學分工、勞動合同、禮拜休息等制度，與邊區落后的手工業工廠的經濟基礎其實是不相適應的(15)洛甫：《關于公營工廠的幾個問題》，《解放日報》1943年5月1日。。在邊區被服廠整風總結大會上，邊區政府財政廳廳長南漢宸曾指出了該廠過去的缺點，其中就包括“會計制度上，賬簿復雜，項目繁多，充分的表現了形式主義的作風”(16)《邊區被服工廠工作總結大會》，《解放日報》1943年7月17日。。復雜的會計制度需要很多會計人員，浪費人力物力，反而不如老賬簿簡單明了。邊區工業是在落后的農村環境中發展起來的，絕大多數是手工業作坊，把城市大工廠的管理制度照搬到手工業作坊，是教條主義和形式主義在工業建設上的表現，是不切實際的。

(三)文化教育工作方面

為了盡快改變邊區社會經濟文化落后的狀況，邊區政府干部在開展文化教育工作中存在急于求成的心理，導致工作出現失誤。邊區政府秘書長李維漢在邊區文化教育大會的總結報告中提到，有的同志求成心太切，“命令主義產生了形式主義，好心腸引起了壞結果”；有的官僚主義者不調查研究，架子十足，“愛好形式，輕視內容，追求數量，忽視質量”，“官僚主義就與形式主義結合在一起，成為更頑固的病癥了”(17)羅邁：《開展大規模的群眾文教運動》，《解放日報》1944年11月20日。。文化教育工作中的形式主義和官僚主義，在學校教育和群眾教育方面表現得較為突出。

在學校教育方面，存在生搬硬套城市學校教育制度的教條主義，以及強硬推行普及教育的官僚主義現象。邊區的中小學教育工作中，曾經出現過不切實際強調“正規化”的傾向，把大城市的教育制度搬到邊區，邊區教育廳規定的教育制度和教育內容，有許多是從城市照搬過來的，存在不切實際、規定人數、集中辦學、學制死板等問題。在強調“正規化”思想的影響下，教育內容與邊區實際聯系較少，脫離了邊區的實際需要。李維漢針對邊區中等教育工作的失誤指出：“有些學校提出抽象的政治和思想要求，用教條主義、形式主義的方法盲目地給學生講許多政治和社會科學概念，學生學不了，減少了文化教育的時間。”(18)李維漢：《回憶與研究》，北京：中共黨史出版社，2013年版，第443頁。邊區政府為了盡快開展普及教育，采取強迫命令方式，規定學齡兒童必須一律入學，否則予以處罰。1939年12月，陜甘寧邊區第二次代表大會通過的《關于發展邊區教育提高邊區文化的決議》提出：“于一定年限內，分期動員現有將近百分之八十的尚未入學的學齡兒童，全部入學。”(19)⑥ 《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下)，北京：中共黨史資料出版社，1990年版，第377、391頁。在當時條件下，這種規定顯然是不切實際的，也很難為群眾普遍接受。1944年召開的邊區文化教育大會總結了強硬推行“義務教育”的教訓，“代表們都認為這是教育上主觀主義、命令主義、官僚主義、形式主義的頂點”，“善政”結果簡直變成“虐政”(20)⑤ 《邊區文教大會檢討邊區教育歷史》，《解放日報》1944年11月5日。。林伯渠在陜甘寧邊區第三屆參議會的政府工作報告中也坦言，1940年在普及教育的基礎上強調“義務教育”，“結果命令主義和形式主義普遍發生”(21)林伯渠：《陜甘寧邊區建設的新階段》，《解放日報》1946年4月9日。。

在農民群眾教育方面，存在追求數量、不顧質量的形式主義作風。邊區文教大會曾經檢討了群眾教育工作中的錯誤方針，當時許多干部存在一種主觀的想法，邊區既然是全國抗日民主根據地的模范，教育也應成為全國的模范，于是不顧客觀條件要開展普及教育，用動員的方式湊足學生數字，發展有名無實的識字組、婦女半日班、夜校等，“追求數字，不管質量的形式主義作風，便成為普遍的現象了”(22)⑤ 《邊區文教大會檢討邊區教育歷史》，《解放日報》1944年11月5日。。組織群眾讀報識字，是當時最普遍的教育形式，不僅區鄉干部、小學教師等通過讀報教群眾識字，而且群眾之間也要相互讀報，在農村組織了大量各種類型的讀報識字組。邊區政府副主席李鼎銘在參議會的報告中提到，讀報識字教育中存在“只擴大數目字的形式主義與錦標主義傾向”(23)⑥ 《陜甘寧邊區抗日民主根據地·文獻卷》(下)，北京：中共黨史資料出版社，1990年版，第377、391頁。。雖然多數農民群眾愿意參加讀報識字活動，但是一些鄉村的識字組出現了強迫命令和追求數量的現象，有的讀報組不注意研究群眾興趣，沒有把讀報工作與群眾的日常生產生活相結合，工作中出現了形式主義作風。

(四)群眾組織工作方面

抗日戰爭時期，我們黨高度重視通過群眾組織爭取和發動群眾，陜甘寧邊區廣泛建立了工會、各界婦女聯合會、農民協會、學生聯合會等各類群眾組織，在發動群眾積極抗日、參加邊區生產建設、鞏固黨的群眾基礎等方面作出很大貢獻。在邊區開始普遍整風之前，一些群眾組織的工作中存在著嚴重的主觀主義和形式主義的作風。根據西北局1942年底召開的高級干部會議的總結可知，民眾團體存在“內容空虛，上下脫節，和工作作風上形成第二黨、第二政府的傾向，這種傾向，使民眾團體的組織軟弱無力，不能成為聯系黨和廣大人民群眾的橋梁”(24)《延安整風運動紀事》，北京：求實出版社，1982年版，第301頁。。一些民眾團體工作方法陳舊，空喊政治口號而脫離邊區實際，有的民眾團體下層組織很多是有名無實、脫離群眾。

以工會組織為例，陜甘寧邊區1938年至1940年的工會工作中，組織上和工作中的形式主義十分嚴重。陜甘寧邊區總工會于1941年1月發布的《組織工作方向》指出，陜甘寧邊區工會組織存在不少有名無實的形式組織，主要表現為：“各級工會組織在數量上并不比政府行政組織少，而在工作上非常空洞，特別是鄉，有十余名工人甚至于幾個工人就組織起一個鄉工會了，還有工人太少(一、二人)不應有的小組也依然存在著”；日常工作沒有一定的會議制度；粗心大意地審查會員成分；用攤派命令來征收會費等(25)《陜甘寧邊區工人運動史料選編》(上冊)，北京：工人出版社，1988年版，第518—520頁。。一些地區把城市工會組織形式機械地搬到農村，不顧農村工人數量稀少的現實，成立各產業工會，分屬各產業總工會領導，浪費人力物力。除了組織上的形式主義，農村工會工作中的形式主義也十分嚴重。1941年春季邊區各分區、縣工會所作的鄉工會調查發現，上級工會對鄉工會的領導和鄉工會工作都存在比較嚴重的流于形式地傳達上級指示、開無內容的會、收費填表等形式主義作風，具體表現為：一是各縣區往往采取“一把抓”的方式，對于工會工作只是“捎帶”，“只是把上級的形式的計劃往下傳一下”；二是開了許多“形式的沒內容的會議”，工會規定了按期開會制度，不管有無實質內容，“開會開的多，工作就算好”；三是“收會費收文教費填表”是鄉村工會的經常性工作，有人說“工會就做的屁股后面的工作”，工會工作“除了要款開會就(別)沒有個做上的”(26)《陜甘寧邊區工人運動史料選編》(下冊)，北京：工人出版社，1988年版，第493—494頁。。

除了工會組織上的形式主義問題，職工會工作中也還存在官僚主義作風。鄧發在陜甘寧邊區政府直屬各公營工廠會議上指出，職工會的官僚主義表現在：不了解工廠生產計劃和生產情況，不了解工人生產情緒，對工人中的積極分子缺乏一定的聯系，對于落后分子沒有經常的教育，只有發生破壞勞動紀律或偷竊行為才臨時找來談話和糾正，對于工人真正的困難不關心照顧，造成不少工人對于職工會采取冷淡態度；各廠黨的組織對于職工會工作脫離群眾現象并未注意予以糾正，總工會派下工廠的干部，有的下了兩年工廠，仍不能把整個工廠的情況了解清楚(27)鄧發：《論公營工廠黨與職工會工作》，《解放日報》1943年5月1日。。一些工會干部在工作中采取命令式的方法，不會采取耐心說服的工作方式，也影響了工會工作的開展。工會和其他群眾組織工作中存在的這些問題，在1942年干部普遍參加整風之后開始逐漸得到解決，工作作風有了很大轉變。

三、延安時期黨整治形式主義、官僚主義的措施與方法

形式主義、官僚主義作風嚴重妨害了黨的事業和根據地建設，我們黨采取各種措施加以整治，包括發動群眾自下而上監督、建立民主政權、實施嚴厲處罰等，而通過發動全黨整風、確立調查研究制度、提倡科學的領導方法、實施精兵簡政等加強作風建設，取得了很好的效果，積累了寶貴的經驗。

(一)通過整風運動破除形式主義、官僚主義的思想根源

形式主義、官僚主義產生的思想根源主要是主觀主義，它有教條主義和經驗主義兩種表現形態。毛澤東在《改造我們的學習》中指出，許多干部存在主觀主義的作風，不注重研究現狀，不注重研究歷史，不注重馬克思主義的應用，“僅僅根據一知半解，根據‘想當然’，就在那里發號施令”(28)④ 《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第797—800、838—839頁。。毛澤東在《反對黨八股》中分析了形式主義產生的歷史根源、具體表現及其危害，認為有的同志對待問題采取“甲乙丙丁，開中藥鋪”的方法，寫文章作報告“不提出問題，不分析問題，不解決問題，不表示贊成什么，反對什么，說來說去還是一個中藥鋪，沒有什么真切的內容”，指出這是“幼稚的、低級的、庸俗的、不用腦筋的形式主義的方法”(29)④ 《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第797—800、838—839頁。。黨中央決定發動整風運動，對黨內的不良作風加以整治，幫助黨員干部從思想上清算以主觀主義特別是教條主義為代表的各種錯誤，學會運用馬克思主義的立場、觀點和方法認識歷史問題，開展工作。

陜甘寧邊區黨和政府工作中存在的形式主義、官僚主義問題，是邊區整風學習中重點整治的內容。陜甘寧邊區的整風學習是在黨中央和西北局的領導下進行的，1942年4月成立分區總學習委員會，由任弼時、高崗負責，領導陜甘寧邊區政府、軍隊、黨和民眾團體三個系統的整風運動。任弼時在陜甘寧邊區系統整風學習動員大會上指出，整頓三風最基本的問題，就是要在思想方法上來一個很大的轉變，轉變看問題的方法、分析問題的方法、解決問題的方法，能夠用馬列主義精神與方法看問題(30)《任弼時年譜》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第426頁。。邊區系統的整風學習，既包括邊區一級黨政軍民機關，也包括邊區政府所屬各分區、縣級、區級干部。為了把整風運動進一步推向深入，西北局于1942年10月至1943年1月召開陜甘寧邊區高級干部會議，檢討揭露干部思想上和工作中存在的錯誤傾向，包括政府工作中脫離群眾與違反群眾利益的官僚主義傾向、脫離實際追求“正規化”傾向、強調民主形式而忽視民主內容傾向等；黨務工作干部領導方式中的官僚主義，執行政策中的主觀主義毛病；民眾團體干部中存在的脫離實際、脫離群眾傾向，民主組織上的形式主義等(31)閆樹聲等主編：《陜甘寧邊區史(抗日戰爭時期)》(中、下篇)，西安：西安地圖出版社，1993年版，第160頁。。會議結束后，邊區各系統貫徹落實高干會精神，深入進行整風，著重糾正干部中存在的主觀主義和教條主義思想，把整風學習與邊區實際工作相結合，使邊區干部在思想上發生了很大轉變，一定程度上鏟除了形式主義、官僚主義的思想根源。

(二)確立調查研究制度

脫離實際、脫離群眾是形式主義、官僚主義產生的重要原因，在黨的工作和政權工作中出現的問題，很大程度上是因為一些干部憑著主觀想象來制定政策。毛澤東在1941年為《農村調查》所寫的序言中指出：“現在我們很多同志，還保存著一種粗枝大葉、不求甚解的作風，甚至全然不了解下情，卻在那里擔負指導工作，這是異常危險的現象。”(32)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第789頁。林伯渠在邊區第二屆參議會上指出，一些工作人員領導作風上存在官僚主義傾向，只愿做群眾的上司，不愿做群眾的學生，憑官僚架子辦事，不憑調查研究解決問題(33)《林伯渠文集》，北京：華藝出版社，1996年版，第456頁。。調查研究是幫助黨員干部克服主觀主義、把握實際情況、了解群眾需要的有效手段。面對黨內存在的“粗枝大葉、不求甚解、自以為是、主觀主義、形式主義的作風”，毛澤東為黨中央起草了《關于調查研究的決定》，指出：“黨內許多同志，還不了解沒有調查就沒有發言權這一真理。還不了解系統的周密的社會調查，是決定政策的基礎。還不知道領導機關的基本任務，就在于了解情況與掌握政策，而情況如不了解，則政策勢必錯誤。”(34)《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第18冊，北京：中央文獻出版社，2011年版，第530頁。黨中央于1941年8月1日發布了《關于調查研究的決定》和《關于實施調查研究的決定》，把調查研究作為一項制度確立下來。

根據黨中央的決定，中央下設調查研究局，內設調查局、政治研究室、黨務研究室三個部門，作為中央開展實際工作的助手。各地方局和省委也相繼成立調查研究室。西北局成立了中央調查局第四分局，陜甘寧邊區政府也設立了研究室，收集各類材料進行系統研究。黨和邊區政府還組織了許多調查團和考察團，深入農村進行調查研究。最典型的是張聞天帶領的調查團，從1942年1月開始，他們在陜北和晉西北農村進行了長達一年的調查研究，寫出了《陜甘寧邊區神府縣直屬鄉八個自然村的調查》《米脂縣楊家溝調查》《出發歸來記》等調研報告。這些調研成果有助于黨員干部深入了解農村的社會經濟狀況，為黨組織和根據地政府制定政策提供了實際依據。

調查研究的深入開展有效促進了陜甘寧邊區政府工作作風的改善和事業的發展。例如，形式主義、教條主義曾經是阻礙邊區合作事業發展的重要因素，1942年陜甘寧邊區高級干部會議之后，邊區政府開始對合作社進行整頓。毛澤東在邊區高級干部會議上高度肯定延安南區合作社“沖破了合作社的教條主義、公式主義”、“打破了合作社的形式主義”的做法，并號召向南區合作社學習(35)毛澤東：《經濟問題與財政問題》，冀南書店，1946年版，第22—24頁。。南區合作社主任劉建章總結了辦好合作社的經驗，認為“創辦合作社，首先應該進行調查研究，了解群眾的日常生活和需要”，“把調查研究當成一個業務”(36)劉建章：《辦合作社的幾個經驗》，《解放日報》1944年2月4日。。南區合作社作為邊區的模范合作社，被稱為“邊區合作事業的方向”，成為各縣政府和合作社工作人員的學習對象。邊區建設廳廳長高自立在合作社聯席會議上號召，要向模范合作社學習，注重調查研究，“如果合作社主任沒有調查工作，合作社就辦不好”(37)高自立：《合作社聯席會議總結報告》(1944年7月)，《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》第7編《互助合作》，武漢：長江文藝出版社，2016年版，第270頁。。通過調查研究，邊區大多數合作社把辦社方針與群眾需要緊密結合，打破股金限制，取消攤派入股方式，注重解決社員實際困難，使合作社成為了農村經濟的核心。

(三)提倡科學的領導方法，貫徹群眾路線

形式主義、官僚主義之所以產生，除了一些干部思想上的主觀主義之外，還在于不懂得科學正確的領導方法。1942年9月，西北局召開的陜甘寧邊區分委、特委和直屬各縣縣委組織部長聯席會議分析了邊區干部的領導作風，認為優點是在動員工作中迅速緊張、工作樸素踏實，缺點是情況了解很差、政策研究很差、檢查則只重形式不重內容等，指出這些缺點是官僚主義的具體表現(38)《延安整風運動紀事》，北京：求實出版社，1982年版，第260頁。。任弼時在1943年初召開的西北局高級干部會議上作了《領導方法和領導作風》的講話，指出邊區黨政軍民各種組織的領導方法和作風都存在一定官僚主義傾向，如不區分臨時性工作和經常性工作，一律采取動員工作方式；對群眾濫用攤派和強迫命令，而不采取說服教育方式；醉心于主觀主義地制定計劃，形成一種文牘主義、形式主義，而不去組織執行等(39)《任弼時選集》，北京：人民出版社，1987年版，第277—294頁。。針對黨內存在的主觀主義和官僚主義的領導方法，1943年6月1日，中共中央發布了由毛澤東起草的《關于領導方法的決定》，號召共產黨人做任何工作都要采取馬克思主義的科學的領導方法，這就是“領導和群眾相結合、一般和個別相結合的方法”。毛澤東分析了官僚主義的領導方法產生的原因，包括不注重和不善于使領導核心同廣大群眾密切地結合起來；不注重和不善于總結群眾斗爭的經驗，主觀主義地自作聰明地發表許多意見；滿足于工作任務的一般號召，不注重和不善于在作了一般號召之后從事于個別的具體的指導，使自己的號召停止在嘴上、紙上或會議上，而變為官僚主義的領導(40)⑤ 《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第899—900、1012—1013頁。。

陜甘寧邊區的群眾文教工作就曾因為干部缺乏正確的領導方法而出現了形式主義、官僚主義現象。邊區干部急于在農村推廣群眾教育，提出普及教育和義務教育口號，采取命令主義方式強迫群眾參加集中開辦的冬學，群眾因擔心耽誤生產生活、天冷路遠等積極性不高，教學效果差，不可避免地出現了形式主義。為了糾正文教工作中的缺點，李維漢在邊區文教大會上提出要采取內容上為群眾、形式上經過群眾的路線，要注意運用更復雜更細致的領導方法，要憑著需要與自愿的原則、熱情與計算的原則、艱苦與細致的作風開展群眾文教運動(41)羅邁：《開展大規模的群眾文教運動》，《解放日報》1944年11月20日。。毛澤東也在邊區文教大會上指出，文化教育工作要聯系群眾，就要按照群眾的需要和自愿，不能按照我們腦子里幻想出來的需要，不能由我們代替群眾下決心，如果沒有群眾的自覺和自愿，就會因徒有形式而失敗(42)⑤ 《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第899—900、1012—1013頁。。經過邊區文教大會，群眾文化教育工作改變了命令主義、教條主義的領導作風，不再開辦集中的冬學，以村學形式分散辦學，根據群眾意愿決定辦學形式和內容，有力地促進了邊區的文化建設。

(四)實施精兵簡政改進執政效率

精兵簡政是延安時期我們黨應對財政經濟困難的必要舉措，也是克服根據地政權工作中的形式主義、官僚主義的重要政策。黨中央高度重視精兵簡政，毛澤東專門為《解放日報》寫了一篇社論，把精兵簡政稱為“一個極其重要的政策”。精兵簡政最初是由黨外人士、陜甘寧邊區政府副主席李鼎銘在邊區參議會上提出來的，毛澤東非常重視，把整個提案抄到自己的本子上，并加了一段批語：“這個辦法很好，恰恰是改造我們的機關主義、官僚主義、形式主義的對癥藥”(43)《毛澤東傳》第2冊，北京：中央文獻出版社，2013年版，第628頁。。機構臃腫、脫產人員龐雜是導致根據地政權工作產生官僚主義的重要原因，也必然造成資源浪費和行政效率降低。根據陜甘寧邊區政府財政廳的一份文件，雜務人員與工作人員之比高得驚人：1940年機關每百名工作人員中，平均配有勤務員、通信員、伙馬夫等雜務人員82人；就勤務員而言，每百名工作人員平均配有勤務員20.8人，平均每5名工作人員就有1名勤務員，而在江西時代，百余人的龐大機關只有兩名勤務員(44)邊區財政廳：《1940年財政狀況及臨時辦法》，《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》第6編《財政》，武漢：長江文藝出版社，2016年版，第408—409頁。。因此，黨中央決定下大力氣實施精兵簡政，從1941年12月開始對邊區政府進行了三次精簡。

精兵簡政是陜甘寧邊區高級干部會議作出的一項重要決定。毛澤東在這次高干會上指出，精兵簡政必須達到精簡、統一、效能、節約和反官僚主義五項目的，把精兵簡政作為克服官僚主義的必要措施(45)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第895—896頁。。林伯渠所作的《簡政整政問題》的報告，指出干部要在思想上改正官僚主義、形式主義、文牘主義和事務主義傾向(46)《林伯渠文集》，北京：華藝出版社，1996年版，第293—294頁。。會議通過的《陜甘寧邊區簡政實施綱要》，對簡政的目的、任務、機構職權、干部管理、領導作風等方面作了全面規定，成為實施精兵簡政的基本依據。高干會之后，精兵簡政在中央機關、西北局、軍隊系統和陜甘寧邊區政府普遍開展起來。

精兵簡政政策的實施，有效地糾正了陜甘寧邊區工作中的形式主義、官僚主義。例如，針對邊區群眾工作中存在的組織上的形式主義和領導作風上的官僚主義問題，西北局于1943年5月作出《對邊區群眾工作的指示》，要求邊區工、青、婦各群眾團體的領導機關自上而下合并，把領導與組織統一起來，工作在一個機關辦，干部盡可能進入各經濟文化機關，不脫離生產，利用自己的職務去建立與群眾的聯系。西北局還指出，要克服那種有名無實的形式主義的組織，一切組織都要重內容而不重形式，有什么就組織什么，哪一名義妥善、哪一方法好就用哪一名義、哪一方法組織之(47)《陜甘寧邊區工人運動史料選編》(下冊)，北京：工人出版社，1988年版，第64頁。。在西北局的提議下，邊區總工會、邊區青救會、邊區婦聯會合并組成抗日救國聯合會，實行統一政策、統一組織。經過整風和簡政，邊區的群眾團體自成系統、脫離群眾的狀況逐漸得到糾正，精簡了機構，取消了一些徒具形式的組織，提高了群眾團體的工作效率。邊區的公營工廠也進行了管理機構的精簡，改革機關化、實行企業化，縱向上減少管理層級，橫向上合并減少管理部門，克服了工廠管理的多級制，使官僚主義失去了生存空間。

四、延安時期黨整治形式主義、官僚主義的歷史啟示

延安時期是中國共產黨優良作風的形成時期。形式主義、官僚主義等不良作風在黨的迅速發展和根據地局部執政過程中就已經開始出現，這充分說明了形式主義、官僚主義的長期性、頑固性、反復性。形式主義、官僚主義是古代官僚政治社會和現代科層官僚制社會普遍存在的現象，中國共產黨作為馬克思主義政黨，其性質、宗旨和執政目標，都與封建官僚和西方政黨有著根本區別，因而形式主義、官僚主義是必須堅決予以反對的不良作風。我們黨歷來反對形式主義、官僚主義，早在中央蘇區時期，我們黨開始建立蘇維埃政權之時，黨的六大制定的《蘇維埃政權的組織問題決議案》就提出：“蘇維埃政權從其成立的第一天起，就應號召廣大的勞動群眾起來反對蘇維埃政府中辦事人員可能作出的各種流弊，如官僚主義、辦事遲鈍和濫權等等。”(48)《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第5冊，北京：中央文獻出版社，2011年版，第463頁。延安時期，我們黨處于日本帝國主義侵略和國民黨封鎖侵擾的惡劣環境中，在黨的安全得不到保障的情況下，形式主義、官僚主義在根據地尚且有存在的土壤，在當前強調堅持黨對一切工作的領導的長期執政背景下，形式主義、官僚主義更有大行其道之勢。2014年10月，習近平總書記指出：“作風建設是攻堅戰，也是持久戰。這么多年，作風問題我們一直在抓，但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，一些不良作風像割韭菜一樣，割了一茬長一茬。癥結就在于對作風問題的頑固性和反復性估計不足”(49)③⑤ 《習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第26、45、128頁。。2017年12月，習近平總書記就新華社文章《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》所作的指示再次強調：“文章反映的情況，看似新表現，實則老問題，再次表明‘四風’問題具有頑固性反復性。”(50)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第499頁。要時刻對形式主義、官僚主義保持高度警惕，既持續用力又集中發力，針對不同時期的不同表現，經常性地進行整治，防止老問題死灰復燃。

思想上的主觀主義錯誤是產生形式主義、官僚主義的重要根源，必須從干部思想上入手進行整治。延安整風是黨的歷史上第一次大規模的集中教育運動，目的在于糾正黨員干部思想上的錯誤觀念，而理論脫離實際的主觀主義和教條主義是整治的重點。黨中央通過建立干部理論學習制度，用馬克思主義教育了規模迅速擴大的黨員干部隊伍，幫助黨員干部在思想上清理形式主義、官僚主義的影響。解決形式主義、官僚主義問題，既要治標更要治本，查找問題產生的深層次思想上的原因，教育黨員干部堅定理想信念，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和政績觀。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上指出，形式主義、官僚主義問題必須從思想和利益根源上來破解，形式主義背后是功利主義、實用主義作祟，政績觀錯位、責任心缺失，官僚主義背后是官本位思想，價值觀走偏、權力觀扭曲(51)③⑤ 《習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第26、45、128頁。。在全黨開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，就是為了教育全體黨員牢記黨的性質宗旨，加強理論武裝和黨性修養，在思想上政治上不斷進行檢視、剖析、反思，以自我革命精神解決“四風”等阻礙黨的事業健康發展的突出問題。

不懂得正確的領導方法和工作方式，是導致形式主義、官僚主義的重要原因，必須不斷改進領導方法，提高干部解決問題的能力。毛澤東為中共中央起草的《關于領導方法的決定》提出，共產黨人必須采取一般和個別相結合、領導和群眾相結合的科學的領導方法，如果只有一般號召而沒有具體直接地深入實施，就有使一般口號歸于落空的危險；如果不注重和不善于把領導與群眾相結合，就會把自己的領導變成脫離群眾的官僚主義的領導(52)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第898—900頁。。如果上級只是官僚主義地下達任務，而沒有詳細研究和具體指導，那么下級就可能形式主義地進行應付，出現空對空的現象。習近平總書記指出，一些問題病癥在下面，病根卻在上頭，“上頭搞形式主義，下面就會弄虛作假；上頭是官僚主義，下面就會照搬照套”(53)③⑤ 《習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第26、45、128頁。。當前一些上級部門動輒以屬地管理為名，把不該由基層承擔的工作“甩鍋”下去，基層干部應接不暇，只能形式主義地對付糊弄。還有的上級部門收到下級的請示后作出的批示含糊其辭，不提出具體的解決辦法，請示、批示轉了一大圈，就是無法落實。改進工作作風要以上率下，領導機關和領導干部要轉變領導方法，從上面減少可能導致形式主義、官僚主義的源頭性問題，不定不切實際的目標，不開不解決問題的會，不發沒有實質內容的文件，使一般號召與具體指導相結合。對于地方和基層干部來說，不作為和亂作為是影響抓好落實的主要障礙。不作為的重要原因在于不懂得正確的工作方法，回避矛盾而不敢擔當；亂作為主要表現為脫離群眾和實際需要的事務主義，也就是鄧小平所說的“辛辛苦苦的官僚主義”(54)《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年版，第153頁。。一些同志雖然工作十分努力，看起來忙得很，但是與黨中央的要求和群眾的期盼相差甚遠。破解不作為和亂作為問題，一方面要健全正向激勵機制，調動黨員干部干事創業的積極性；另一方面要針對一些黨員干部政治本領不強、施政能力較差、工作方法簡單生硬等情況開展精細化培訓，不斷提高他們解決實際問題的能力，做到既政治過硬又本領高強，破除形式主義、官僚主義的桎梏。