容錯糾錯機制實施困境及提升路徑分析

鄧 帥

(中共山東省委黨校[山東行政學院]校刊編輯部，山東 濟南 250014 )

隨著我國全面深化改革進入深水區和攻堅期，各類問題與矛盾不斷凸顯與加劇，如何科學有效地認識問題與解決問題，需要我們及時建立起行之有效的容錯糾錯機制。2018 年5月，中共中央辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，首次從制度層面提出“三個區分”“四個原則”“七個條件”，為各地建立容錯糾錯機制提供了指導原則和政策依據。2019年3月，中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中規定：“建立對基層公職人員履職既有約束又有激勵的考核評價體系以及容錯糾錯機制，為愿干事、干實事、多干事的人解除后顧之憂”，從而既進一步將容錯糾錯機制與基層具體工作進行了有機銜接，又將容錯糾錯的主體范圍由黨員干部擴大到了基層公職人員。相關制度文件的出臺，為容錯糾錯機制的建立提供了制度性框架和基礎。實地調研中發現，當前各地都在不斷進行容錯糾錯的有益探索與嘗試，有些地方也取得了一定的成效，但是如何更加有效地執行仍然是當前制約容錯糾錯機制發揮其作用的難點問題，這也為本文由實施角度對容錯糾錯機制進行研究提供了契機與空間。

一、容錯糾錯機制建立的理論基礎與現實意義

容錯糾錯作為針對廣大黨員干部和基層公職人員的一項重要機制，是政府治理現代化題中應有之義，有其必然的現實需求，也應有其必要的理論基礎作為支撐。以當前我國全面深化改革為背景，深入分析容錯糾錯機制建立的理論基礎與現實意義，能夠為此項機制的順利實施提供巨大助力。

(一)以激勵理論為基礎促進干部隊伍擔當作為

領導干部是黨和國家事業的中堅力量，是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要支撐。然而當前“為官不為”“庸政懶政怠政”現象屢見不鮮，某些領導干部出于“有限理性”的本能在嚴格問責制度的“高壓”下更多選擇了“趨利避害”的“自保”，對此習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，要建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明地為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁，李克強總理也連續四年(2016—2019)在政府工作報告中強調應建立健全激勵機制與容錯糾錯機制。可見，容錯糾錯機制建立的首要目的在于改變當前干部隊伍中工作動力嚴重不足的情況，激發廣大干部干事創業的信心和決心，促進全體干部有作為、敢作為。

激勵理論是關于如何滿足人的各種需要、調動人的積極性的原則和方法的概括總結。激勵的目的在于激發人的正確行為動機，調動人的積極性和創造性，以充分發揮人的智力效應，做出最大成績。激勵理論認為，工作效率和勞動效率與人的工作態度有直接關系，而工作態度則取決于需要的滿足程度和激勵因素。同時期望理論認為，人們之所以采取某種行為，是因為覺得這種行為能夠達到某種結果，并且這種結果對其有足夠的價值。換言之，動機激勵水平取決于人們認為在多大程度上可以達到預計的結果，以及人們判斷自己的努力對于個人需要的滿足是否有意義。在黨員干部管理體系中，“干部的激勵有效性依賴于充分了解干部的需要，并選用合適的刺激物，將其設置為若干干部需要的目標，由此來調動干部的積極性，激勵干部的心理動機和行為”(1)段忠賢、喻文靜：《干部激勵資源類型及配置機制探析》，《領導科學》2017年第15期。。綜合當前的人文環境以及干部的普遍心理，職務晉升是領導干部的首要激勵內容，而積極作為、有效作為、做出政績則是晉升的唯一渠道。根據“人性假設”理論，韋弗構建了“政府官員追求連任和最大化”的理性行政人行為假設(2)R． K． Weaver.The Politics of Blame Avoidance，Journal of Public Policy，1986,6(4)．，但同時心理學家認為，負面事件比正面事件對個體心理過程的影響更為明顯(3)Michael． Diamond，“Psychological Dimensions of Personal Responsibility for Public Management:An Object Relations Approach”，Journal of Management Studies，1985,22(6)．，因此，現實中已經形成的他人或者自身因為問責而影響晉升現象的存在，將會直接影響干部對自身行為的選擇，具體而言，即使考慮到積極作為能夠帶來職務的晉升，但是對于結果的不確定性也會使其作出“不作為”或者“慢作為”的行為選擇。容錯糾錯機制的建立是從當前廣大干部中普遍存在的對于“如果做錯就得擔責”行為邏輯的破除，從激勵的源頭出發，首先消除干部“只要做就有可能出錯”的顧慮，明確并不是所有“錯”都必須擔責，也不是所有擔責行為都會直接或者最終導致晉升的終結；其次積極解決或提醒干部工作生活中的“小錯”，防止其成為“大錯”，進一步減小干部積極作為的阻力，激發其敢于作為的主動性。

(二)以政府部門權責分立現實為背景實現對風險的有效防控

權責配置是政府規范運行的最重要的制度之一，而權責一致是權責配置的理想狀態，但在我國尤其是基層當前面臨的一個很重要的現實就是政府的權責分立，即我國基層政府受到黨委、人大、上級政府及其職能部門的管理、指導，呈現出多任務多委托的模式，根據各項任務的難易程度和緩急情況進行權力配置(4)倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》2018年第5期。。權力和責任的分立造成了當前我國政府部門以及行政人員在執行行政任務中不斷陷入困境。同時隨著社會的發展和急劇變遷，無論在公共領域還是私人領域，風險已經成為一個具有普遍性的問題范疇，被視為現代化進程的必然結果(5)烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年版，第9頁。。對政府部門而言，權責結構是抵御風險的工具性選擇，但基層政府權責分立的現實安排不僅無法有效抵御和化解外部系統性風險，還成為了內部非系統性風險產生的根源，這導致基層行政人員在面對不確定性、不平等性和擴散性陡增的情況下，采取諸多避責策略，以減少因風險帶來的直接責任和潛在責任(6)倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》2018年第5期。。

就當前而言，政府部門權責分立的現狀雖然正在通過行政體制改革等進行積極的改善，但是首先這是一個具有長期性和復雜性的工程，需要有條不紊地一步步扎實推進。其次從現實出發的權責不對稱狀態，往往是組織對特定環境高度適應的結果，具有靈活性的權責配置是行政過程中不可缺少的運行機制，并且是被默許或形成共識的(7)哈爾·費埃德伯格:《權力與規則——組織行動的動力》，張月等譯，上海：上海人民出版社，2005年版，第59頁。。這說明我國政府部門權責分立的現狀是要在一定時期內存在的，并且由此導致的一系列風險也將是長期存在的，這就勢必要求我們在這一過程中應同時采取一定的有效措施，來降低這一風險對我國政府部門以及行政人員的行為影響，使其向著積極作為的方向發展。容錯糾錯機制的建立由鼓勵責任承擔角度入手，允許政府和行政人員在抵御風險的過程中出現失誤甚至是錯誤，強調政府和行政人員都應該主動承擔起應有的責任，積極進行外部系統風險以及內部非系統風險的抵御與化解。習近平總書記強調：“對可能發生的各種風險，各級黨委和政府要增強責任感和自覺性，把自己職責范圍內的風險防控好，不能把防風險的責任都推給上面，也不能把防風險的責任都留給后面，更不能在工作中不負責任地制造風險。”(8)《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第82頁。因此，面對嚴峻的國際與國內環境，積極推進容錯糾錯機制，變被動為主動，以增強自身的方式來抵御風險的侵蝕，將是我們在以后較長時間內需要采取的必要措施。

(三)以漸進決策理論為依據推進全面深化改革

自十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》之后，我國開啟了全面深化改革的新征程。當前改革已經進入了深水區、攻堅期，社會利益格局受到嚴峻挑戰，各種矛盾沖突不斷顯現，各種以前從未遇到過的新問題、新挑戰也開始不斷涌現，作為全面深化改革的領頭羊，黨和政府亟需在“摸索”中不斷前進，積極增強內生動力，不斷開創改革新局面。

漸進決策理論由美國政治學家查爾斯·林德布洛姆(Charles Lindblom)在理性決策理論的基礎上提出，其核心觀點認為，決策過程是一個不斷修補、糾錯的過程，其在保持穩定的前提下，不斷通過小的變化的逐漸積累，最終實現量變到質變的飛躍，即決策目標的實現(9)丁煌：《西方行政學說理論概要》，北京：中國人民大學出版社,2005年版，第142—150頁。。漸進式決策模型的最大特點與優點就在于注重循序漸進而非強調一蹴而就，因此也就尤其適用于未知的情景，特別適合于不斷探索創新的過程。漸進決策理論特別強調漸進過程中的不斷試錯與糾錯，認為這是實現決策目標的必然程序，因此某種程度上我們可以認為，漸進決策的過程實際上就是一個容錯糾錯的過程。

在我國的革命和建設實踐中，毛澤東曾指出：“共產黨人不要怕犯錯誤。錯誤有兩重性。錯誤一方面損害黨，損害人民；一方面是好教員，很好地教育了黨，教育了人民，對革命有好處。……錯誤犯得太多了，一定要反過來。這是馬克思主義。‘物極必反’，錯誤成堆，光明就會到來”(10)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年版，第136頁。。鄧小平指出：“看準了的，就大膽地試，大膽地闖。……不冒點風險，辦什么事情都有百分之百的把握，萬無一失，誰敢說這樣的話？……對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊解決。”(11)《鄧小平文選》第3卷,北京：人民出版社，1993年版，第372頁。在全面深化改革進入深水區、攻堅期的今天，習近平提出：要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。這不僅為我們的容錯糾錯機制中“錯”的認定提供了基礎標準，也表明了當前我們的全面深化改革中需要進行大量的積極探索與創新，因此出現一定的失誤和錯誤有其必然性。容錯糾錯機制的建立，就是面臨著新任務新要求，從國家制度的層面為改革創新者“搭奮斗的梯，拉保護的網”(12)中央黨校黨建部課題組：《搭奮斗的梯 拉保護的網——東營市紀委監委激勵黨員干部擔當作為的經驗啟示》，《中國領導科學》2019年第5期。，保護和激發其改革創新的信心和動力，從而使其自覺承擔起改革創新的重要任務，有力保證全面深化改革的順利推進。

二、容錯糾錯機制的實施困境

容錯糾錯機制建立以來，全國各地都在開展積極的實踐，當前存在的最大難題是“容”和“糾”中“錯”的認定標準以及執行細則的欠缺，知易行難、說易做難的矛盾非常突出，機制能否順利實施與案件本身是否能夠嵌套入當前的制度規定密切相關，容錯糾錯大環境還需進一步塑造與完善。

(一)容錯糾錯的整體氛圍尚未形成

有學者認為：“容錯糾錯機制有利于改善社會風尚，構建良好改革環境。在社會上形成包容失敗的社會氛圍，在組織內部形成積極進取的團隊文化。推動全社會形成想改革、敢改革、善改革的良好風尚，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”(13)葉中華：《容錯糾錯機制的運行機理》，《人民論壇》2017年第26期。然而由當前的實踐來看，我國容錯糾錯的整體氛圍尚未形成，各地對于容錯糾錯機制的實施還基本上采取比較保守的態度，更多處于“觀望”狀態，究其原因主要在于：其一，容錯糾錯機制的建立時間還不長，形成整體氛圍的根基不深。氛圍的形成是一個不斷“浸染”的過程，容錯糾錯整體氛圍的形成需要以容錯糾錯機制為主題，政府各部門、廣大領導干部以及社會等進行長期的反復實踐。自2016年提出建立容錯糾錯機制以來，迄今還不到5年的時間，雖然機制的主體逐漸建立起來了，但是各種具體的規定仍然需要不斷地進行充實與完善，容錯糾錯機制仍然處于初始建立階段，塑造起良好的整體氛圍也仍需繼續努力。其二，廣大干部的思想顧慮還沒有完全打消，容錯糾錯整體氛圍的形成內生動力不足。廣大干部思想意識的深度改變是容錯糾錯整體氛圍得以形成的關鍵。習近平總書記在分析“為官不為”現象時指出，當前干部隊伍中存在的一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的“為官不為”，并把“為官不為”分為三種情況：一是能力不足而“不能為”，二是動力不足而“不想為”，三是擔當不足而“不敢為”(14)習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。。已有的實證調查也同樣表明，“怕而不為”已成為當前阻礙我國領導干部擔當作為的普遍現象(15)謝來位：《領導干部容錯糾錯的制度基礎及優化路徑》，《中國行政管理》2020年第8期。。因此，嚴重的思想顧慮所造成的內生動力不足是當前影響我國干部隊伍“為官不為”的重要原因，而思想顧慮的打消需要積極的宣傳引導以及不斷的實踐來共同作用，目前來看這方面仍存在較大努力空間。其三,容錯糾錯的典型案例較少，難以形成示范效應。在文獻查閱以及實際調研中筆者發現，一方面當前關于容錯糾錯機制的運行全國各地都在進行積極的實踐與探索，雖有典型案例出現但是數量不多，并且共性較大；另一方面這些典型案例都有其明顯的行業性或者已有規定適用性等特點，這使得其難以在大范圍內進行推廣應用，也就難以形成示范效應。可見，整體氛圍的尚未形成嚴重制約著容錯糾錯機制的落地實施。

(二)容錯糾錯的操作性依據缺乏

任何機制建立與運行的關鍵都在于有效實施，而科學性與操作性是有效實施的基礎。當前關于容錯糾錯機制的相關規定主要是《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》等，以及由此出臺的各種地方性文件。總體上來看，一方面，中央層面已經建立的容錯糾錯制度體系只是對容錯糾錯的制度性規定，操作性規定欠缺，更多體現出地方先行的特征；另一方面，部分省市縣層面雖已出臺了相關的制度文件，但是其中的具體內容基本上都與中央文件保持一致，探索范圍有限，尤其是關于“錯”的認定沒有具體的相關規定。習近平總書記提出的“三個區分開來”是確定容錯糾錯內容和邊界的依據，各地雖然在此基礎上進行了一定程度的具體化，但是基本上都是在恪守道德底線、法律紅線以及黨紀高壓線的基礎上進行錯誤識別。當前已經完成的容錯糾錯案件基本也都是以已有的政策文件為依據，從動機、緣由、后果等方面進行“嵌套”，能夠完全“嵌套”進已有政策文件，那么即認為符合容錯糾錯的相關規定，可以實行容錯糾錯。然而當前最大的問題就是有大量的案件不能夠“嵌套”進現有政策文件，從而造成容錯糾錯機制的推進停滯不前。另外，當前少量出現的典型案例缺少更高權威部門的認定與匯總，也是容錯糾錯機制有效實施的一大阻礙。原因在于，既然當前關于容錯糾錯的相關制度建設還存在很大的提升空間，那么實質性的實踐經驗就將是此機制進行進一步完善的有效方式。但就目前來看，已出現的少量典型案例或者說在一定范圍內具有代表意義的案例并沒有得到更高權威部門的認定與匯總，容錯糾錯典型案例庫的建設在地方實踐中也是偶有出現，這很大程度上不利于由實踐層面來推動容錯糾錯機制的進一步構建與實施。

(三)容錯糾錯實施主體擔當作為力度有待加強

實施主體是容錯糾錯機制能否有效落實的關鍵因素，其作為機制中重要的能動性要素，首先是能夠保證機制的順利實行，其次則是能夠一定程度上提高機制實施的有效性。具體而言，容錯糾錯機制能否有效實施，一定程度上取決于實施主體能動性發揮的程度，在當前的情況下主要表現為能否積極主動擔當作為。在容錯糾錯機制中，各級黨委(黨組)、紀檢監察和組織部門是主要實施主體。根據現有規定，各級紀檢監察機關和組織部門在黨委(黨組)領導下開展工作，它們既聯動合作又分工負責，其中事件的調查和認定由兩部門聯合進行，申請受理和涉及組織處理的問題由組織部門負責，紀律處分問題由紀檢監察機關負責。對于確實存在的失誤或過錯，各級黨委(黨組)要承擔糾錯主體責任，各級紀檢監察機關應承擔糾錯監督責任。當前對廣大干部而言，受處理干部的使用問題是其能否建立起勇于試錯、敢于創新精神的關鍵，這其中涉及的是一個制度的執行問題，也即只有實現了從“文件中的制度”到“實踐中的制度”，才能真正發揮制度的作用，對于具體措施還不完善的制度這一步驟更為關鍵。具體而言，雖然當前已有制度文件中已明確規定了要對廣大干部盡力容錯糾錯，但是如何操作并沒有明確的規定，那么實踐層面的操作就成為制度落地的關鍵，也成為廣大干部能否擔當作為的“風向標”。而從當前的實施主體來看，各級組織部門和紀檢監察部門主動擔當作為的力度還有待提高，具體表現為對于犯錯誤干部的使用問題還存在一定的保守性，從而不能夠從實踐層面給廣大干部以積極正面的引導與激勵。

三、容錯糾錯機制實施效果提升的路徑分析

為切實回應當前容錯糾錯機制中出現的突出問題，盡快實現激勵廣大干部擔當作為、有效抵御風險以及扎實推進全面深化改革的最終目標，本文以相關理論為基礎，以提升機制操作性和有效性為抓手，提出以下實施路徑。

(一)延伸容錯內涵

容錯糾錯機制的相關規定中，一般都是將黨員干部或者公職人員等個體作為實施對象，雖然針對性很強，但是現在看來并不能完全覆蓋當前我國政治社會發展中的各種問題，也容易導致單純將問題或者失誤、錯誤集中于個人的情況，因此有必要對容錯的內涵在“三個區分開來”的基礎之上，從三個維度進行延伸。一是干部個人維度。干部個體作為具體決策的制定者以及具體政策的執行者，是實際失誤與偏差形成的直接關系人，也是實施容錯的第一對象。實踐中要綜合考量主觀意愿、客觀條件以及實際結果等進行研判，特別是要看干部的一貫表現，綜合考慮處理結果。這是激勵干部擔當作為的關鍵。二是組織或部門維度。組織或部門是國家職能承擔者，也是干部個體的管理機構，既要對黨和國家負責又要對干部進行管理。在實踐當中，某項工作出現失誤時可能并非某一個或者某幾個人的事情，而是某個部門、某些部門甚至是某一機構的事情，那么容錯的對象相應地也就不應該只指某一個人或某幾個人，而是應該凸顯部門或者組織的擔當。因此，當干部個體出現失誤或偏差時，組織或部門的盡力容錯以及積極擔當是首要的和必要的；而當這種偏差或失誤是組織或部門決策或工作實施造成的，也應按照實際情況進行盡力容錯。這是組織或部門落實“為擔當者擔當、為負責者負責”的關鍵。三是歷史維度。政策的更迭有其復雜的各種因素，問題的形成也有著各種復雜背景的交織，對于當前進入全面深化改革深水區、攻堅期所出現的各種問題尤其需要進行認真的分析。在容錯糾錯機制的實施中，對于因歷史政策所導致的問題，要歷史地看、動態地看，要看到其在當時歷史條件下的合理性和必要性；對于發生在不同時期的問題，不能搞“一刀切”，按“一個方子開藥”。具體而言，歷史性問題的容錯糾錯應盡力秉持三項原則：應容盡容原則，即在當前條件下只要不是大是大非的原則性問題，都要應容盡容；從舊兼從輕原則，即首先按照舊有規定進行容錯，如果舊有規定相對現有規定責任認定過重則應按照現有規定進行；實事求是原則，即針對具體事實進行容錯，不搞泛化和擴大化。這是使廣大干部卸下歷史包袱、輕裝上陣的關鍵。

(二)細化正面與負面清單

清單管理制度是李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上所作政府工作報告中提出的一項制度，現已成為我國政府治理中的重要手段與方法。清單管理制度的優點在于明確、具體，從而有利于操作與執行。容錯糾錯中“錯”的認定是核心，而明晰責任是認定是否為“錯”以及如何追責的關鍵。在當前情況下，干部個人以及組織、部門的責任認定變得越來越困難，表現為一是職責難以界定、細化，更難以將所有職責全部羅列；二是黨委政府職責隨著社會需求的不斷變化在不斷更新。據此，制定詳細的正面與負面清單，既能為干部以及組織、部門的政策制定及執行設定底線，也能為容錯糾錯機制的落地實施提供依據。

容錯糾錯中正面清單的細化主要是指將屬于“容錯”范圍的內容按照一定的標準進行“分門別類”的具體劃分，從而將實踐中出現的各種情況進行“歸類”。一是違反程序、結果良好類，包括因為情況緊急沒有嚴格遵照程序以及因程序復雜、所需時間過長、存在延誤時機的可能性而對程序進行簡化或缺項，但結果良好的情況。二是執行偏差類，包括落實上級重大決策部署過程中，確因不可抗力、難以預見等因素或現有政策文件不能適應、涵蓋現有情況等所導致的執行偏差。三是未達預期結果類，是指主觀意愿良好、決策程序完備、執行過程嚴格，但仍出現結果不良的情況。此種類型多見于因市場波動而造成的最終結果沒能達到預期的情況。四是探索創新、先行先試類，主要是指在先行先試或急難險重等工作中，因無先例或政策界限模糊而出現的某些失誤。具體又包括勇于創新類，即在貫徹新發展理念、實施創新驅動發展戰略、推動新舊動能轉換重大工程、雙招雙引和服務企業服務群眾工作等過程中，積極作為、勇于探索的；在全面深化改革、推進體制機制創新中，先行先試、突破常規，出現探索性失誤、產生一定的負面影響，或未達到預期效果的；攻堅克難類，即在解決歷史遺留問題、化解矛盾糾紛過程中，立足維護穩定和全局利益，積極破除障礙、打破僵局，因勇于破除阻礙造成一定失誤或不穩定問題的；臨機決斷類，即在處置重特大事故、群體性事件、突發性事件或承擔其他急難險重任務過程中，因主動擔責涉險、臨機決斷且事后及時履行報告程序，仍出現一定失誤或負面影響的。

如果說正面清單在于確定什么為“是”的問題，那么負面清單的作用就在于確定什么為“非”的問題。正如前文所述，當前我國政府職責千頭萬緒、千差萬別，因此為加強負面清單的可操作性，需要采取從上而下+從下而上的政策制定策略。具體而言，首先由上級部門設定大的原則及條件，在此基礎上再由各部門或系統制定各自的具體清單內容，由紀檢監察機關審查通過后備案，并在本部門或行業系統內進行公布。詳細的負面清單能夠起到類似于“法無禁止即可為”的積極作用，從而有力轉變干部在工作中的“畏手畏腳”狀態，促使其放開手腳、大膽作為。

(三)明確容錯糾錯實施要件

對于容錯糾錯主體來講，實施要件是其對容錯糾錯機制進行實踐的工具性手冊，是對相關案件進行正確有效處理的操作規程。筆者對當前搜集到的容錯糾錯案例進行了詳細的解剖性分析，并由此歸納出了其中的核心構成要件。(1)主觀意愿。凡事看初衷，對錯皆有因。在全面深化改革的特殊時期，尤其需要在現有法律框架下的銳意進取的斗志與精神。習近平總書記在關于“三個區分開來”的精辟論述中明確指出，“明知故犯”“明令禁止后依然我行我素”“為謀取私利”是不能進行容錯的主觀條件。因此，實踐中應首先將容錯對象是秉公心還是為私利、是無心之失還是有心之過、是履行程序還是破壞規則、是遵紀守法還是違法亂紀作為標尺，理清容錯免責的界限。(2)錯在何處。習近平總書記的“三個區分開來”還明確指出，“推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤”“上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤”以及“為推動發展的無意過失”是進行容錯免責的重要依據。實際應用中應該首先用黨的紀律規定和上級有關政策對“錯”進行衡量，不能一概而論。具體而言，對于屬于明令禁止、明知故犯的，必須嚴肅查處；屬于界限不清的，應當予以寬容；屬于大膽嘗試、改革創新的，則應旗幟鮮明地鼓勵支持；屬于歷史問題的，應當本著實事求是的精神區別對待。(3)實際結果。實際結果是當前背景下是否對當事人進行容錯免責的重要事實依據。綜合已有的案件處理筆者認為，在“三個區分開來”的基礎之上，實際結果良好或者雖造成一定不良結果但當事人能夠積極彌補，是能夠實行容錯的必要條件。(4)因何而容。因何而容是判定是否實行容錯的法律依據，當前實踐中大多數已處理案件的相同之處就在于有著明確的法律或者制度規定。以習近平總書記的“三個區分開來”為指導性原則，各地(包含省、市、縣各級層面)基本都制定了各自的規定、辦法，例如山東省出臺了《關于激勵干部擔當作為實施容錯糾錯的辦法(試行)》。雖然當前各地出臺的相關制度規定還有待完善，但是確實給各實施主體在實踐中提供了一定的法律和制度支撐，同時這也要求我們盡快對相關制度進行完善，以給案件的處理提供更為有力的支持。(5)主體責任。實施主體能否積極擔當作為是實行容錯糾錯的能動性要件，因此扎實推進容錯糾錯機制離不開相關主體的積極履責，這就要求各級黨委、紀檢監察機關、組織部門切實遵循鼓勵干部干事創業、擔當作為的文件精神，積極為擔當者擔當、為干事者負責，最終實現保護和激勵干部的目的。(6)處理形式。處理形式是關于案件處理結果的相關規定，實際包括兩種情形：一種是符合容錯的相關規定，需進行容錯免責或減責處理；另一種就是不符合容錯的相關規定，而需進行糾錯。其中容錯免責形式是對容錯案件處理結果的相關規定，存在完全免除責任與部分免除責任兩種情況，應視具體情況而定。當前關于容錯免責的形式，主要包括“從輕”“減輕”和“免除”等，如山東省出臺的《關于激勵干部擔當作為實施容錯糾錯的辦法(試行)》中規定，對于符合容錯條件的對象可以從輕、減輕處理或者予以免責。而對于需要進行糾錯的情形，應當深化運用監督執紀“四種形態”進行處理。如《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》第10 條規定: “采取監察建議、提醒約談、誡勉談話、責令糾錯等方式督促有關單位或個人分析查找原因，及時糾正偏差和失誤。”這里需要明確的是，無論是對于容錯處理，還是糾錯處理，都應該結合當事人的主觀意愿、錯在何處、造成的實際結果以及是否具有明確的法律依據等情況進行綜合量定，而非由其中某一項決定。

(四)匯編典型案例

當前制約容錯糾錯機制落地實施的最大障礙，就是缺乏詳細的、可操作性的實施細則，導致紀檢監察機關對于相關案件的審理大多采取謹慎保守的做法，以兜底來解決，無法真正實現靈活運用容錯糾錯相關政策的目的。為此，可借鑒司法體系中最高人民法院不定期公布典型案例并要求各級人民法院在審判中予以參考的做法，對當前容錯糾錯中出現的典型案例進行匯總，從而一方面為以后相關以及類似案件的審理提供參考；另一方面也可為制度條文的提煉與形成提供原始素材。

實踐中容錯糾錯典型案例的匯編，應該在國家層面由權威部門主導進行，以盡快實現容錯糾錯整體氛圍的營造以及容錯糾錯機制的扎實推進。具體而言，在匯編典型案例過程中，一要拓展典型案例來源。由于當前我國政府職能較多，應積極建立暢通的典型案例報送渠道，使實際辦理中的各種具有典型性或者普遍意義的案件都可以及時進行報送。典型案例的篩選可設置一定的層級制度，例如可先由省級層面進行匯總與篩選，然后再進行國家層面的報送，也可以在一定的行業或系統內進行層級報送。總之就是要在全國范圍內進行典型案例的搜集與報送，盡可能地涵蓋所有的政府職能。二要建立典型案例信息庫。在搜集與匯總典型案例的基礎之上建立典型案例信息庫，以及時為各地實踐提供參考。典型案例信息庫的建設應積極借助當前最新的信息科技技術，并實現在一定范圍內的公開或者相關人員的有權限查閱。同時實行動態更新機制，即在不斷補充新案例的同時不斷發現案例之間的共性與規律，進行“合并同類項”操作，以減少在實踐參考中的“匹配困難”，提高容錯糾錯案件審理的精準度與有效性。三要及時總結提煉形成抽象化的條文。法律條文或者道德規范等都是在長期的實踐中逐漸總結與提煉出來的，是被實踐驗證過的具有約束性的行為準則，能夠對人們的行為起到指導作用，進而塑造良好的社會氛圍。以此為鑒，在容錯糾錯機制的建立過程中，通過典型案例的梳理，可逐漸總結提煉出其中蘊含的內在規律，形成抽象化的條文，充實與完善現有制度，實現對實踐更大的指導作用。

(五)促使紀檢監察機關與黨委組織部門有效配合

容錯糾錯的根本目的在于鼓勵干部擔當作為、干事創業，這就要求實施主體首先一定要牢固樹立起保護干部的導向，在對于“錯”的認定以及“犯錯”干部的處理中，切實從保護以及挽救的角度出發，珍視干部的政治生命，允許干部“建新功、補舊過”，鼓勵干部在平時工作中多干事，“累功濟過”，對待受處分的干部，“瞻前功”“觀后效”，始終秉持公心善意(16)中央黨校黨建部課題組：《搭奮斗的梯 拉保護的網——東營市紀委監委激勵黨員干部擔當作為的經驗啟示》，《中國領導科學》2019年第5期。。各級黨組織要切實履行主體責任，對干部在工作中特別是改革攻堅中的因公失誤、錯誤大膽包容、主動保護，充分調動廣大黨員干部的積極性、主動性，促使其履職盡責、干事創業。各級紀檢監察機關和黨委組織部門要始終按照“三個區分開來”的要求，研究并推動落實容錯糾錯機制，實事求是運用監督執紀“四種形態”，對該容錯的應容盡容，該免責的應免盡免。

紀檢監察機關與黨委組織部門在始終堅持保護干部的基礎之上，既要有明確分工，又需通力合作，因為只有彼此間有效配合才能達到最大化容錯糾錯的目的。在典型案例分析以及實際調研中都發現，容錯糾錯的實現與兩大實施主體的主動擔當作為以及通力配合密切相關，缺少任何一方，容錯糾錯的實施效果都會大打折扣。在容錯糾錯機制的實施過程中尤其需要兩個部門有效配合的環節以及情形包括：一是對于“錯”的認定需要在已有的正面和負面清單基礎之上，從保護與激勵的角度由兩部門聯合進行。兩者應就“錯”的認定達成共識，而不能“各持己見”，從而為容錯糾錯的順利推進奠定基礎。二是高效合作推動容錯糾錯落地實施。容錯糾錯案件的審理是當前容錯糾錯機制落地實施的關鍵步驟，對于激發廣大干部敢于擔當作為的斗志、塑造擔當作為的大環境非常重要。因此在實踐中對于相關案件的處理一定要既講求質量又講求效率，尤其是對處于提拔任用關鍵期的干部，要本著既實事求是又高度負責的精神進行高效合作，積極爭取在最短時間內得出處理結果。三是對于受處分的干部，應做好關心關愛工作，不能因其被容錯糾錯就被排除在提拔任用的范圍之外。“人非圣賢，孰能無過。”“過而能改，善莫大焉。”如前所述，無論是從個人成長角度還是從全面深化改革的艱巨性角度，失誤以及錯誤的出現都有其一定的必然性，并且也并非所有的錯誤都是由于個人原因所造成的，這就要求對于犯錯誤干部要及時采取關心關愛措施，幫助他們分析錯誤、改進工作，引導他們放下包袱、輕裝上陣(17)《旗幟鮮明為敢于擔當者擔當——“關于建立容錯糾錯機制的實施意見(試行)”解讀》，《新華日報》 2017年6月19日。，幫助其重燃干事創業的信心，使其作出更大的成績。同時更為重要的是，對于受處分干部不能簡單地抹殺其提拔任用的資格，而是要在嚴格考察的基礎之上公平公正地進行使用，從而促使整個干部隊伍最大程度消除顧慮、擔當作為。

四、結語

容錯糾錯機制是進一步激勵干部新時代新擔當新作為的有力措施，其操作性是其作用發揮的重要影響因素。原因在于，一方面，現實情景的急迫性要求我們必須首先解決容錯糾錯機制的操作性問題，因為我們迫切需要改變當前干部隊伍中屢見不鮮的“為官不為”“庸政懶政怠政”等狀況，激發起廣大干部敢擔當、勇作為的積極性、主動性，以應對當前全面深化改革中出現的各種問題以及國內外的各種風險；另一方面，容錯糾錯機制的進一步完善需要實踐支撐。理論的得出依靠實踐，制度的形成同樣需要實踐，在當前容錯糾錯制度框架和運行機制已建立起來的前提下，亟需進行實踐，以實踐來驗證和豐富當前的制度機制。本文針對當前容錯糾錯機制實施中存在的若干問題，重在探尋容錯糾錯機制構建的理論基礎，剖析相關典型案例，由多層次多角度切實回應當前落實容錯糾錯中存在的實施主體“不敢為、不能為、不會為”的突出問題，從而希望能夠為改變案件審理中“無據可依”只能使用兜底政策進行處理的“常用做法”提供啟示，為解決因無明確責任清單而缺少擔當作為積極性的難題創新路徑。在以后的研究中，政府機構改革將會是容錯糾錯機制更好實施的關鍵，并且廣大干部隊伍中以容錯糾錯為基礎凝聚起來的擔當作為的良好氛圍將會進一步推動政府機構改革的持續深化，同時基層將會是容錯糾錯機制實踐與發展的重點區域。總之，不管是現在還是將來，容錯糾錯機制的構建與實施，就是要形成“上級為下級擔當、組織為干部擔當、干部為事業擔當”的良好局面，匯聚激勵擔當作為、崇尚真抓實干的強大合力，為開啟全面建設社會主義現代化強國新征程提供堅強保障。