“綠水青山”轉化為“金山銀山”的實踐探索、制約瓶頸與突破路徑研究

羅 瓊

(中共天津市委黨校生態文明教研部，天津 300191)

2005年，習近平總書記首次提出“綠水青山就是金山銀山”科學論斷，2015年和2017年，“兩山”理念先后被寫入中央文件《關于加快推進生態文明建設的意見》和十九大新修訂的《中國共產黨章程》之中，正式上升為我黨治國理政基本方略和重要國策，成為新時代我國生態文明建設的基本遵循和行動指南。而踐行“兩山”理念的關鍵是轉化問題，即：推動生態產品價值實現，將生態優勢轉化為經濟優勢。這既是保持生態文明建設戰略定力的迫切需要，也是“十四五”時期鞏固全面建成小康社會成果的必然要求。

“兩山”轉化是踐行“兩山”理念最具挑戰性和創造性的環節之一，目前關于“兩山”轉化的機制、路徑和模式等關鍵問題還沒有真正摸清楚、回答好，只有來自先行區的經驗探索，沒有固定模式。各地必須結合自身實際情況，敢于創新，深入挖掘提煉“兩山”轉化路徑、模式，尋找轉化突破口，才能真正推動“兩山”理念落地生根、開花結果。

一、關于“兩山”理念的理論基礎與文獻綜述

(一)“兩山”理念的內涵

1.從概念含義來理解。狹義來看，“綠水青山”是指自然界清新的空氣、干凈的水源、宜人的氣候等良好生態環境，而“金山銀山”意指豐厚的經濟收入或物質財富，“綠水青山就是金山銀山”是指良好的生態環境能帶來源源不斷的經濟收益和豐厚的物質財富。廣義來看，“綠水青山”是指自然界中所包含的不同形態的優質生態資源，“金山銀山”是指包括經濟增長、經濟發展水平、收入水平等在內的人們對優美生態環境的需要或者民生福祉。“綠水青山就是金山銀山”意味著只有保護好生態環境和自然資源，生產出更多優質生態產品，才能實現經濟的可持續增長、更好地滿足人們日益增長的對美好生態環境的需要(1)胡繼妹：《多維度解讀“兩山”理念的科學內涵》，《青海日報》2019年8月5日。。

2.從兩者的關系來理解。“綠水青山”與“金山銀山”之間是辯證統一的關系，“金山銀山”與“綠水青山”可以兼得。一方面，“綠水青山”是前提和基礎，為“金山銀山”的實現創造可能，只有擁有“綠水青山”才能換來“金山銀山”，所以必須保護好“綠水青山”。另一方面，“金山銀山”對“綠水青山”具有反作用，保護好“綠水青山”的最終目的是為了廣大人民群眾的福祉，是為了獲得經濟收益讓人民群眾過上好日子，守著“綠水青山”過窮日子不是“兩山”理念的初衷，也是不可取的。另外，守護“綠水青山”需要大量的資金投入，這都需要“金山銀山”作支撐。

3.從本質要求來理解。首先，要正確處理好生態環境保護與經濟發展之間的關系。“兩山”理念很好地回答了發展與保護的本質關系問題，要求必須統籌考慮經濟社會發展與資源節約、環境保護，經濟發展絕不能以犧牲生態環境為代價，把經濟活動限制在自然資源和生態環境能夠承載的限度內，限定在紅線管控范圍內。其次，要正確處理好生態環境保護與民生福祉的關系。良好生態環境作為最公平的公共產品，黨的十八大以來，習近平總書記反復強調其對于提升民生福祉的重要意義，指出“良好生態環境是最普惠的民生福祉”(2)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第362頁。，開創性地把生態環境問題提升到民生福祉的高度并作為重大政治問題和重大社會問題來推進。“民之所好好之，民之所惡惡之。”重視生態環境保護，既源自廣大人民群眾對改善生態環境質量的熱切期盼，也來源于黨全心全意為人民服務的根本宗旨。“兩山”理念充分說明，黨始終堅持以人民為中心，以人民利益為出發點和落腳點，把解決人民群眾關心的生態環境問題作為民生優先領域。再次，要正確處理好生態環境保護與中華民族永續發展的關系。改革開放以來，我們用幾十年的時間走完了發達國家上百年走過的歷程，經濟總量躍升為世界第二位，但中國在經濟社會等各領域都取得巨大進步的同時，生態環境危機日益嚴重，其嚴峻性和復雜性為世界各國所罕見。為此，習近平總書記警告“這種吃祖宗飯、砸子孫碗的事情絕對不能再干，絕對不允許再干”(3)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第362頁。。如果處理不好生態環境問題，就會影響資源開發的代際平衡，為中華民族永續發展帶來災難。“兩山”理念意味著只要合理開發利用自然資源就能夠實現可持續發展。因此，黨的十八大以來，習近平總書記明確提出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計和根本大計。

(二)關于“兩山”轉化的相關研究

1.關于推動“兩山”轉化對踐行“兩山”理念的重大意義研究。胡繼妹認為，只求“金山銀山”而不顧甚至犧牲“綠水青山”的事情我們不能做，但是守著“綠水青山”讓老百姓過窮日子的生活我們也不能要。只有找到了讓生態資源、自然資源轉化為經濟財富和物質財富的有效路徑，才能保持長期踐行“兩山”理念的戰略定力，才能讓老百姓守著綠水青山真正的富起來，從而成為實現鄉村振興戰略的重要力量源泉。李宗堯認為，在踐行“兩山”理念過程中，生態財富、自然財富不會自動轉化為經濟財富、物質財富，需要國家加強頂層設計，各級政府因地制宜發揮主觀動能性，積極探索“兩山”轉化機制和模式，使“綠水青山”源源不斷地轉化為“金山銀山”，這是踐行“兩山”理念的關鍵和核心。王金南、王夏暉認為，在踐行“兩山”理念過程中，應該把如何推動“兩山”轉化作為優先行動與重點任務，實現“綠水青山”到“金山銀山”的轉化既是推動經濟社會高質量發展的必然要求，也能為推動全球生態文明建設注入中國信心和力量。未來應該把推動“綠水青山”向“金山銀山”的有效轉換作為中國經濟新增長點，作為建設美麗中國、實現中華民族永續發展的支撐點和發力點(4)王金南、王夏暉：《推動生態產品價值實現是踐行“兩山”理念的時代任務與優先行動》，《環境保護》2020年第14期。。

2.關于“兩山”轉化現狀研究。王夏暉等認為，與發達國家相比，當前我國的生態資源并沒有帶來豐厚的物質財富，“兩山”轉化還需要進行更多的探索。另外，“兩山”轉化過程中面臨的問題突出，生態資源未能有效地轉化為生態產品，并且生態產品價值在科學計量方面還存在難度；以政府為主導的生態產品價值實現力度不夠，以市場為主導的生態產品價值實現內生動力不足(5)王夏暉等：《生態產品價值實現的基本模式與創新路徑》，《環境保護》2020年第14期。。胡彩娟認為，生態產品價值實現是一項龐大而又復雜的改革任務，目前總體上還處于低效轉換的狀態，切實打通“兩山”轉化通道，既是全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅收官之戰的迫切要求，也是形成生態富民內生發展動力機制亟需研究的重要問題(6)胡彩娟：《打開“兩山”轉化通道的浙江實踐、現實困境與破解策略》，《農村經濟》2020年第5期。。王金南指出，建立生態產品價值實現機制是一項系統工程，當前在“兩山”轉化中存在認識不統一、基礎制度不健全、轉化不完全、通道未打開等突出短板，未來政府需要在頂層設計、制度供給方面進行更深入的探索，努力提高“兩山”轉化的效率，開拓更寬泛的轉化渠道，提供更豐富的優質生態產品，全面建立“綠水青山”與“金山銀山”轉化通道(7)王金南、王夏暉：《推動生態產品價值實現是踐行“兩山”理念的時代任務與優先行動》，《環境保護》2020年第14期。。

3.關于“兩山”轉化路徑研究。馬建堂指出，“兩山”轉化的關鍵問題是轉化路徑，當前要實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉化，必須依靠政府和市場兩種手段。政府方面要在制度保障、政策導向方面進行頂層設計，建立健全“兩山”轉化的體制機制。同時，構建完善的生態產品市場交易體系，充分發揮市場在生態產品配置中的作用，通過市場機制決定生態產品價格(8)馬建堂：《生態產品價值實現路徑、機制與模式》，北京：中國發展出版社，2019年版，第 102—116頁。。馬永歡等指出，在“兩山”轉化過程中，如何有效發揮市場機制的作用是擺在政府和學者面前的一道難題。從國內來看，由于自然資源產權體系不清晰、交易體系不完整等問題，致使僅有一少部分生態產品進入市場進行交易，絕大多數生態產品還未能進入交易市場，即使在自然資源產權清晰、交易體系較完整的發達國家，在“兩山”轉化過程中，市場也只是發揮調節或輔助作用。因此，市場究竟能發揮多大作用以及如何發揮作用，還需要進行更多的探索(9)馬永歡：《對我國生態產品價值實現機制的基本思考》，《環境保護》2020年第21期。。

綜上可知，目前國內學術界關于“兩山”轉化的研究起步較晚，再加上“兩山”轉化是一個涉及因素多、極具抽象性以及實現機理較為復雜的過程，目前學術界缺乏“兩山”轉化的系統性理論框架構建，關于“兩山”轉化的研究只是從某個角度來展開，仍處于個別區域轉化實踐的經驗總結和案例分析階段。

二、十八大以來推動“兩山”轉化的實踐探索

目前，雖然從頂層設計方面尚未出臺關于“兩山”轉化的統一指導文件，但黨的十八大以來，從中央層面到地方政府，對“兩山”轉化的機制和路徑進行了積極的探索——中央政府不斷強化頂層設計，完善體制機制；地方政府因地制宜，積極創新“兩山”轉化模式，形成了一批典型轉化案例，具有較強的示范意義。

(一)黨中央積極開展“兩山”轉化決策部署

2005年8月15日“兩山”理念的正式提出，標志著黨中央對推動“綠水青山”轉化為“金山銀山”的重視并開始了積極探索。十八大之后，黨中央著重對“兩山”轉化進行頂層設計與決策部署：2012年，十八大報告中第一次提到“生態產品”這一概念，鼓勵大力開發“綠水青山”所蘊含的生態產品價值；十九大報告提出要增強生態產品供給能力，不斷滿足人民群眾對優美生態環境的需要。2016年以來，國家把建立健全“兩山”有效轉換機制作為踐行“兩山”理念過程中的重要任務來抓，福建和云南相繼被確定為生態產品價值實現的先行區和試驗區；2017年，國家圍繞著生態產品價值實現機制開始了重點探索，并選擇自然資源相對豐富的貴州、浙江、江西和青海四省作為試點省份；2018年4月，習近平總書記對“兩山”轉化進行重點部署，強調要“積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”(10)習近平：《在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話》，《求是》2019年第17期。。2020年3月，習近平總書記再次強調“積極發展多種經營，把生態效益更好轉化為經濟效益、社會效益”(11)《習近平在浙江考察調研時強調 統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作 奮力實現今年經濟社會發展目標任務》，《人民日報》2020年4月2日。。

(二)各部委積極創新“兩山”轉化體制機制

在推動“兩山”轉化的過程中，國家各部委積極作為，自然資源部、生態環境部、發展改革委等部門從創建全國生態文明示范市縣和“兩山”創新基地，到對轉化機制的探索，再到對典型案例的經驗總結，積極打通“兩山”轉化通道。

2017年以來，生態環境部積極推進“兩山”理念實踐創新基地和國家生態文明建設示范市縣建設工作。截至2020年10月，在全國各地已分別命名實踐創新基地87個、示范市縣262個。同時，生態環境部就如何在重點區域建立生態補償機制進行了積極探索，為推進其他地區生態文明建設和“兩山”轉化提供了寶貴的經驗借鑒。

國家發改委統領全國開展生態產品價值實現機制的探索，于2018年和2019年相繼印發了《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，明確提出“將生態環境成本納入經濟運行成本，撬動更多社會資本進入生態環境保護領域，加快促進生態產品價值實現”，要求“建立生態產品價值實現機制、市場化生態補償機制”。

2020年4月，自然資源部印發了《生態產品價值實現典型案例(第一批)》，通過對國內“兩山”理念實踐先進地區生態產品價值實現典型案例分析，從具體做法中總結主要成效，并著重分析了不同地區生態產品價值實現的關鍵環節，為全國其他地區推動“兩山”轉化提供經驗借鑒。

(三)各地方積極探索“兩山”轉化模式

2017年以來，各級政府在“兩山”轉化方面進行了積極探索，建成了一批以麗水市為代表的全國生態產品價值實現機制試點縣市。試點縣市在堅持習近平總書記提出的“政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作”原則下，因地制宜，積極探索生態產品價值的實現路徑，其主要做法包括生態資源指標確定及產權交易、生態修復及價值提升、生態補償和生態產業化經營等方面。

1.生態資源指標及產權交易。在“兩山”轉化過程中，針對生態產品公共物品屬性，以及產權不清晰導致的受益主體界定難等問題，政府通過設定生態限額，以發放生態資源指標的方式創造出對生態產品的需求，進而在市場上對指標進行交易的一種做法。福建省南平市通過創建“森林生態銀行”這一運作平臺，對全市生態資源進行集中管理、開發和運營，在對碎片化的森林資源進行集中整合基礎上，引入社會資本和專業運營商對其進行具體管理，不僅提高了優質生態產品的供給能力，還打通了“兩山”轉化的通道，使南平市生態優勢成功轉化為經濟發展優勢(12)福建省林業局：《福建省南平市深入推進“森林生態銀行”助推“兩山”轉化》，http://www.zjly.gov.cn/art/2020/7/9/art_1276367_50163617.html。。重慶市立足于自身生態優勢，提出把“森林覆蓋率”作為各區約束性考核指標，通過政府搭建的平臺，讓森林生態資源在達標地區和不達標地區進行自由交易，成功打通了“兩山”轉化的通道，實現了生態資源向物質財富的轉變，調動了各區踐行“兩山”理念的積極性(13)重慶市規劃和自然資源局：《自然資源部為重慶“點贊”：二案例上榜生態產品價值實現典型案例》，http://ghzrzyj.cq.gov.cn/zwxx_186/mtgz/202005/t20200508_7316833.html。。

2.生態修復及價值提升。主要是指對于生態系統遭到嚴重破壞進而導致生態功能缺失的地區，通過綜合整治、系統修復，在其自然生態系統功能充分恢復之后，對其開發運營，進而實現生態產品價值提升和價值“外溢”。山東省威海市由于長期高強度、無節制的采礦對本地生態環境和自然生態系統造成嚴重破壞，進而導致生態功能缺失。在“兩山”理念的指導下，威海市通過明晰產權，分類開展受損山體綜合治理和礦坑生態修復，引入社會主體投資，打造不同形態的文化旅游產品，利用優質生態產品的溢出效應帶動周邊旅游和經濟發展，促進生態資源向經濟財富的轉化(14)威海市自然資源和規劃局：《威海市人民政府辦公室關于進一步加強山石資源開發管理的意見》，http://bnrp.weihai.gov.cn/art/2018/10/29/art_10909_1484920.html。。江蘇省徐州市長期以來由于煤炭開采造成了沉重的生態包袱，面對嚴峻生態形勢，徐州市政府多方施策，推進國土綜合整治，對采煤塌陷區進行系統修復，大力發展生態型產業，最終把其建成風景秀美的國家級濕地公園。目前，濕地生態產品價值逐步顯現，帶動了生態旅游等現代新興產業快速發展，區域住宅地價大幅上升，實現了生態產品價值的外溢(15)徐州市自然資源和規劃局：《江蘇徐州賈汪區以“礦地融合”理念推進潘安湖采煤塌陷區生態修復》，http://zrzy.jiangsu.gov.cn/xz/gtzx/tpxw/202009/t20200910_969386.htm。。

3.生態補償。生態補償主要是政府主導下的生態產品價值實現方式，按照“誰受益、誰補償”的原則，生態受益地區向生態保護地區購買生態產品。受益主體購買生態產品的方式包括資金補償、園區共建以及產業共建等，讓保護“綠水青山”者能夠獲得“金山銀山”的報酬，同時實現“誰保護、誰受償”。湖北省鄂州市在對自然資源進行調查與確權登記之后，采用當量因子法開展生態價值核算，將自然生態系統提供的各類服務和貢獻，統一計量為無差別的貨幣單位，運用于各區之間的生態補償，生態產品價值實現渠道逐步暢通(16)鄂州市自然資源和規劃局：《鄂州市生態價值核算和生態補償案例》，http://zrzyhghj.ezhou.gov.cn/sy/zwtz/201901/t20190109_241096.html。。

4.生態產業化經營。主要是指在立足于本地生態資源優勢的情況下，通過有效的產業組織與運作，以產業化的經營方式開發生態產品，并將生態產品價值附著于農業、工業和服務產品中，在市場上直接進行交易，實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉變。江西省尋烏縣通過對廢棄礦山的綜合治理和生態修復，因地制宜發展生態產業，一方面通過建設工業園區，吸引大量高新產業進駐；另一方面結合當地實際，在生態修復地種植百香果、油茶、獼猴桃等經濟作物，同時大力發展生態健康、生態旅游等產業，通過生態產業化經營，使“綠水青山”成功轉化為“金山銀山”(17)江西省自然資源廳：《讓“廢棄礦山”重現“綠水青山”》，http://bnr.jiangxi.gov.cn/art/2019/11/19/art_28791_1358581.html。。云南省玉溪市在對撫仙湖進行綜合整治、系統修復的基礎上，大力發展生態型產業，引進種植大戶、合作社等新型經營主體，發展藍莓、荷藕等特色農業，全力打造藍莓、水稻、荷藕、綠色烤煙等生產基地。同時，以重大旅游項目為載體，發展休閑農業，目前已成功打造生態觀光、商務會議、運動休閑、健康養生等品牌，促進了生態產品價值實現(18)云南省自然資源廳：《云南省澄江縣撫仙湖徑流區山水林田湖生態環境修復工程礦山環境治理》，http://dnr.yn.gov.cn/html/2020-04/94989.html。。

三、推動“兩山”轉化的制約瓶頸

在“綠水青山”轉化為“金山銀山”的過程中，國內先進地區的經驗探索雖然給全國其他地區以啟發，但不具備普遍適用性。從全國范圍內來看，全社會對“綠水青山”生態產品價值實現的認識、理解和設計尚處于初級階段，尚未形成“兩山”轉化的一套完整體系。

(一)全社會對“綠水青山”的生態產品價值實現尚處于摸索階段

一是關于生態產品的內涵尚未形成廣泛的共識。目前，全社會對于生態產品的內涵認知還大多局限于茂密的森林、清新的空氣、清澈的水源以及碧海藍天等自然生態資源，而對于自然生態產品衍生出來的生態服務產品、生態文化產品以及有機食品等生態物質產品的理解還不充分。二是關于生態產品價值如何計量處于探索階段。“綠水青山”順利轉化為“金山銀山”離不開科學的計量方法，而目前生態價值核算體系還不成熟。由于生態產品的價值計量牽涉到價值來源、方法確定、價格體系、價值模型等，是一個復雜的系統工程，并且局部問題爭議較大，再加上生態產品個體消費的不可計量性、價值多維性等，致使國內目前并沒有形成一套成熟規范、具有普遍推廣性的生態產品價值核算方法體系，生態產品價值如何計量還處于不斷探索階段。

(二)政府在“兩山”轉化過程中尚未充分發揮作用

一是政府在生態產品價值實現過程中主動性不夠。在踐行“兩山”理念過程中，部分地方政府還處于把保護修復“綠水青山”作為第一目標，而對于“兩山”如何有效轉換主動性不夠、投入精力不足，缺乏探索，辦法不多。二是政府在生態產品價值實現過程中政策手段匱乏，資金使用效率低下。政府的政策手段主要包括財政轉移支付和政府購買等，在實施過程中，生態補償覆蓋面過窄、漏補、錯補等問題突出。三是政府生態補償資金來源單一、資金緊張。目前，地方政府的生態補償資金來源主要包括中央財政轉移支付、優惠貸款以及生態資源稅征收等，資金來源單一、缺口較大。同時，生態保護地區與受益地區、流域下游與上游地區之間橫向生態補償的長效機制尚未建立，而且難度較大。

(三)“兩山”轉化的市場機制不完善

一是市場內生動力不足，尚未充分調動各方積極性。由于生態產品初期修復保護成本高，后期回報率相對較低，再加上收益回報周期過長，不能充分調動各相關方投身生態環境保護修復的積極性，導致市場內生動力不足。二是“兩山”轉化市場機制不健全。具體包括：生態產品統計和監測體系不健全，影響了生態產品價值評估，比如對外部補償價值和代際補償價值忽略的情況較為常見；自然資源產權邊界不清晰，導致所有者不到位、所有權邊界模糊，阻礙其在市場上順暢流轉以及轉讓、出租等；生態產品估價及核算體系不完善，導致生態補償對象交叉重合、補償資金難以形成合力、資源配置效率不高等問題，不能完全體現生態服務價值；區域之間交易市場不通暢，主要表現為尚未建立起統一的市場交易準則，導致區域間交易成本加大，阻礙了生態資源在更廣范圍內優化配置。

(四)保障“兩山”轉化的基礎性制度不健全

一是生態資源統計調查和監測制度不完善。生態產品價值核算首先需要對生態資源情況進行詳細的統計、調查及監測，然而我國尚未建立起完善的生態資源統計、調查、監測體系，生態產品基礎數據和信息的規范性、完整性、精確性等方面亟待提高，再加上生態產品類型復雜、涉及管理部門眾多，不同部門之間數據封鎖、“打架”現象嚴重，不能及時共享，進而制約了生態產品價值核算工作的開展。二是缺乏統一規范的生態價值評估與核算制度。目前，國家尚未出臺規范統一的生態產品價值核算方法，雖然在先進地區進行過“森林生態系統”“濕地系統”等生態產品價值核算工作，但由于核算方法、評估模型以及數據來源不統一，難以形成一套科學的核算方法，再加上基礎數據缺失或難以獲得，導致核算結果不精準；不同區域對生態資源統計口徑、統計時間不統一，統計人員素質不高，技術手段落后，統計工作缺乏有效監督，導致生態資源統計結果質量不高；生態資源市場發育遲緩，造成生態資源價格體系嚴重扭曲，對生態價值核算帶來極大困難；在自然資源產權界定不清情況下，再加上自然資源自身價值多維性，導致在生態產品價值核算過程中主觀性較強。三是生態資源產權制度不完善。我國自然資源所有權和使用權一直分屬于不同部門，造成了長久以來權屬不清、權力交叉重疊以及缺位遺漏等問題。無法清晰界定生態資源的產權和責任，難以形成有效激勵機制，同時也造成了監管效率低下，為自然資源開發保護帶來困擾，嚴重制約了生態修復和治理的效果。四是資源有償使用制度和生態補償制度不健全。從全國范圍來看，資源有償使用方面存在著監管難問題，生態補償缺乏法律保障，導致所有權人權益落實不到位；生態補償機制與政策設計不完善，缺乏統一規劃管理，致使補償的范圍、對象、標準無章可循，補償覆蓋面積不全、覆蓋領域不全、重復補償；對于補償監督考核難度大，導致補償資金使用效率低下甚至浪費等。

(五)生態產品價值實現的人才和基礎資金缺乏

一是高技能、復合型人才短缺。在對生態資產進行核算過程中，需要具有經濟、生態、統計等相關學科背景的綜合性人才；在對自然資源資產確權登記過程中，又需要具有地理學、遙感等專業知識背景的人才。但目前該領域人才短缺現象突出，無法滿足生態產品價值實現的需要。二是基礎資金缺乏。在“兩山”轉化過程中，需要大量的資金投入，比如在自然資源資產確權登記、生態價值評估核算過程中，需要大量的計量設施、技術設施以及專業監測設備等，這都需要前期資金的投入。目前前期資金短缺已成為“兩山”轉化的重要障礙。

四、“綠水青山”轉化為“金山銀山”的突破路徑

“兩山”轉化是踐行習近平總書記“兩山”理念的關鍵和核心，是一項涉及經濟、政治、社會等各領域，以及政府、企業、個人多方面的系統性工程，是一項創新性戰略舉措和任務。國內外先進地區雖然在“兩山”轉化方面進行了積極的探索，但是目前還沒有任何國家摸索了一套成熟的、可推廣、可復制的經驗模式。基于此，一方面要盡快解決目前“兩山”轉化中遇到的突出共性問題；另一方面要在吸取國內外經典案例做法的基礎上，結合各地實際情況，加大“兩山”轉化創新實踐力度以及體制機制探索。

(一)發揮政府主導作用，做好“兩山”轉化頂層設計

政府作為公權力的代表，可以通過政策、法律、制度等手段的干預來彌補市場失靈。從國內外典型案例做法中可以看出，政府在生態產品價值實現過程中均發揮著主導作用。目前，我國以政府為主導的生態產品價值實現力度還不夠，需圍繞著如何充分發揮政府主導作用做文章，促進生態產品有效供給，加快生態產品價值實現。

一是加強頂層設計。充分發揮政府規劃引領作用，圍繞如何盡快打通“兩山”轉化通道展開制度體系和政策體系設計，清理或修復部門間法規制度相互“打架”現象；將生態產品價值體現在各級政府重要發展規劃中去，比如國民經濟和社會發展規劃、產業發展布局、國土空間格局規劃等領域，發揮好“指揮棒”作用；加快生態資源信息化平臺建設，進行統一確權登記，摸清底數和存量，對生態資源數量和質量變化做到心中有數；有關部門要及時總結并推廣先行試點地區“兩山”轉化的經驗做法。二是加強“兩山”轉化關鍵制度供給。建立完善生態產品制度，確保自然資源和生態產品權責明確、監管有效、流轉順暢；統籌考慮地方環境治理的財政需求，建立健全與地方政府事權相匹配的財稅制度；加大政府綠色采購力度，充分發揮政府采購政策在促進生態產品價值實現中的導向作用。綜合考慮生態產品的生產性功能、服務性功能以及調節性功能，制定針對性的開發指南。

(二)健全產權制度，形成權責清晰的多元化生態產品生產和供給主體

產權清晰是“綠水青山”由公共物品屬性轉化為具有商品屬性進而進入市場進行交易的前提，所以產權制度是生態產品價值實現的前置性基礎性制度。在產權清晰前提下，自然資源和生態產品才能通過轉讓、抵押等多種形式讓產權在市場上順暢流轉，從而將生態產品轉化為生態資產和生態資本。

一是健全自然資源資產產權制度。構建“山水林田湖草”生態資源統一確權登記系統，盡快界定各類生態資源產權主體，明確確權登記的原則、技術、規范等，確保確權登記的科學性和合理性；制定產權主體權利清單，從根本上解決生態產品“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”等問題，形成多元化生態產品生產和供給主體。二是健全環境使用權交易制度。建立環境產權制度，賦予產權人依法處置環境產權的權利，比如排污許可證制，用市場手段解決污染排放超標、污染嚴重等問題；建立環境權益市場，激發企業通過技術創新、對傳統設備改造升級，降低污染排放，控制污染物排放總量。

(三)建立生態產品監測和生態價值核算機制，夯實“兩山”轉化基礎

實現生態產品價值的前提是對生態產品進行準確的監測并對其價值進行科學合理的評估核算。根據先進經驗，應從以下兩方面著手：

一是建立生態產品監測機制。加快構建生態監測網絡，注重運用信息化手段，推進生態環境監測網絡建設，形成覆蓋陸地海洋等陸海自然資源統籌、天地一體的調查監測體系；建立生態資源區域實物賬戶、功能量賬戶和資產賬戶，以此作為生態資源體管理的工具；摸清生態資源存量底數和流量現狀，將有關指標作為綠色發展和生態文明建設考核的重要內容；加強對自然資源基礎數據監測，為開展資源資產定價、審計、監管等提供依據。二是完善生態價值核算機制。根據先進地區已開展的生態產品價值核算試點情況，在全面總結不同區域生態系統生產總值(GEP)和經濟生態生產總值(GEEP)核算實踐的基礎上，形成包括陸海自然生態資源在內的不同類型生態產品的核算方法和技術規范，為各級政府和專業部門推進生態產品核算提供指導。

(四)建立資源有償使用制度和生態補償制度，充分調動各方在“兩山”轉化中的積極性

建立體現生態價值的資源有償使用制度和生態補償制度是實現“兩山”轉化的重要保證。從國際先進地區的做法來看，皆把其作為生態產品價值實現的主要方式。

一是加強生態補償頂層設計。政府要按照“誰污染、誰付費”“誰保護、誰受益”的原則進行頂層設計；科學界定生態補償領域，重點包括生態功能區、江河流域保護以及林地、草地、海洋等重點領域；理順部門間法律法規，避免與生態補償政策相互沖突或重疊。二是合理確定生態補償標準。生態補償標準的確定對于廣泛推動生態補償政策至關重要，在遵循生態價值評估前提下，綜合運用機會成本確定法、生態服務價值確定法以及補償方和受償方意愿相結合的補償方法。機會成本確定法要求以生態保護或破壞的外部成本內部化為準則進行補償；生態服務價值確定法要求通過構建指標體系，科學合理評估生態功能區的生態服務價值，以此為基準進行生態補償；補償方和受償方意愿法是一種非市場化的補償方法，通過咨詢補償方和受償方的支付和受償意愿，從中找到補償平衡點的一種補償方法。三是加快形成“縱橫結合”生態補償體系。既要加快完善中央財政對地方生態保護“自上而下”式的縱向生態補償機制，又要加快完善流域間、區域間的橫向生態補償機制，推動生態受益區向生態保護區進行合理補償，最終形成縱橫聯動、共同發力的生態補償體系。四是探索多元化生態補償方式。積極借鑒“森林生態銀行”“濕地銀行”等典型做法，吸引更多社會資本和利益相關者參與到生態產品的供給和交易中去；探索生態受益區以資金補償、產業扶持、園區共建等方式向生態保護區進行補償；探索政府和社會資本合作(PPP)的模式，鼓勵金融信貸支持。

(五)完善生態產品市場交易機制，打通“兩山”轉化市場通道

發揮市場對資源配置的決定性作用是促進生態產品價值實現的關鍵，應建立生態產權交易市場，通過市場激勵機制，促進生態環境外部成本內部化，從而打通“兩山”轉化的市場通道。一是積極探索培育生態產品市場。重慶市的“地票”制度、福建省的“濕地占補平衡”、海南省的“林地占補平衡”以及美國的“濕地銀行”制度，其典型做法是政府通過“占補平衡”政策，讓生態產品供給與建設用地指標增減“掛鉤”，強調開發者在占用自然資源時需對其進行異地補償。以美國“濕地銀行”為例，允許政府、個人或非營利組織通過保護濕地創造濕地信用，然后將濕地信用以市場價格出售給無法避免會對濕地造成損害的開發者，并從中獲取收益。應借鑒以上成功經驗和做法，積極培育生態產品市場，引導社會資本參與到生態資源的保護和恢復中去。二是積極探索生態資源變資本的市場交易機制。針對一些稀缺性的自然資源，探索競價與拍賣交易機制，從而獲得溢價收益，比如浙江、貴州等地在林權抵押貸款、水權交易以及排污權交易等方面進行了積極的探索并取得了一定成效。應以此為起點，不斷總結經驗，建立完善生態變資本、變財富的市場交易新機制；在森林、濕地等不同生態產品領域開展資源資產化、證券化、資本化改革。三是加快完善生態產品價格形成機制。要充分發揮價格機制作為最基本市場機制的重要作用，建立反映生態產品供求關系、資源稀缺程度以及生態要素價值、環境損害成本的價格形成機制。

(六)立足生態優勢，推進生態產業化經營

習近平總書記指出：“要加快建立健全以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系”(19)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，《求是》2019年第3期。。生態產業化經營要求把生態環境優勢積極融入到生態農業、生態工業、生態旅游業發展中去，從而轉化為實實在在的經濟優勢，“綠水青山”自然而然就變成了“金山銀山”。

一是大力發展生態產業與環保服務業，直接實現“兩山”轉化。依靠技術進步和制度創新，加快產業結構轉型升級，加強對傳統產業改造升級。培育經濟發展新動能，大力發展有機農業、生態農業、生態旅游等綠色產業和節能環保產業，推動節能環保技術、裝備和服務水平顯著提升。聚焦突出生態問題，通過環境整治助推產業升級。在不斷增加“綠水青山”的供給中形成市場對“綠水青山”的需求，從而實現“兩山”直接轉化。二是發展生態利用型產業，間接實現“兩山”轉化。以優質生態產品為依托，構建以“政府主導、市場主體、多元參與”的生態利用型產業發展模式，結合本地情況打好綠色生態牌，大力發展地方特色產品深加工、主題旅游、婚慶產品等生態利用型產業，將本地的“綠水青山”成功轉化為實實在在的現實消費品。三是培育新型生態產業化經營主體，加快生態產品價值實現。以地方森林綠色屏障建設為例，在不影響生態系統服務功能的前提下，積極培育包括大農場主、工商企業、合作組織、股份制林場等新興經營主體，依靠專業化優勢，積極發展林下經濟、健康養老、度假休閑、旅游觀光等生態產業，加快生態物質產品、生態文化產品以及生態服務產品的融合發展，通過生態產品銷售實現森林綠色屏障的價值。四是加快建立完善的綠色金融產品體系，為生態產業化發展擔保共資金支持。加強對綠色金融產品系統化設計，創新綠色金融支持模式；加大融資力度，開發綠色信貸、綠色金融債券等多元化金融產品；設立綠色發展基金；在企業上市等方面為環境產業開通“綠色通道”。