新形勢下構建“雙循環”新發展格局的路徑解析

韓 晶,陳 曦

(北京師范大學經濟與資源管理研究院，北京100875)

黨的十九屆五中全會指出，“要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”(1)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日。。這是黨中央立足于國內國際形勢的變化，從建設社會主義現代化強國目標出發提出的重大發展戰略，對今后的高質量發展、高水平市場體系建設和高水平對外開放，都具有根本性的指導意義。因此，厘清構建“雙循環”新發展格局提出的現實依據，理順構建“雙循環”新發展格局的主要路徑，進一步研析暢通構建“雙循環”新發展格局的堵點梗阻，并在此基礎上提出構建“雙循環”新發展格局的政策引領,具有重要的理論與現實意義。

一、構建“雙循環”新發展格局的現實依據

從國際環境來看，當今世界正處于新一輪的大發展、大變革和大調整中。一方面，經濟全球化的迅速發展導致美歐等發達經濟體經濟實力相對下降，加之內部貧富差距持續擴大、失業率上升明顯等問題，使其國內矛盾不斷加劇。為振興國內經濟，近年來美歐多國頻頻出臺各種貿易和投資保護措施，逆全球化趨勢愈發明顯。英國脫歐、美國持續退出各種多邊協議并主動挑起貿易摩擦等就是單邊主義的典型反映。此外，美日德等國家又相繼出臺相關政策，紛紛支持產業尤其是制造業回流本國，這無疑加劇了全球產業鏈、供應鏈朝著近岸化、在岸化方向進一步收縮，對在全球產業鏈和供應鏈中占重要位置的中國將產生深層次的不利影響。特別是新冠疫情爆發以來，中國產業鏈全球布局的脆弱性被全面放大。在現有的全球產品內分工的生產方式下，任一環節的中斷都將導致整個產業鏈停擺。受疫情影響，各國經濟下滑嚴重，國際貿易需求驟減；封城、隔離等疫情防控措施極大阻礙了生產要素流動，部分原材料和中間品供給受到沖擊，傳統的全球產業鏈布局面臨巨大壓力。另一方面，經濟全球化的深入發展也使得國際力量對比發生深刻變化。大國戰略博弈的加劇使得美國“獨大”的能力明顯下降，英日歐等“多強”之間國際地位變化的均衡化趨勢日益突出；經濟實力不斷增強的新興經濟體和發展中國家國際影響力不斷加深。預計到 2035 年，新興經濟體和發展中國家在全球經濟和投資中的比重接近 60%，新興經濟體和發展中國家的經濟總規模將超過發達經濟體(2)國務院發展研究中心課題組：《未來 15 年國際經濟格局變化和中國戰略選擇》，《管理世界》2018年第12期。。中國作為世界上最大的發展中國家，是增強新興經濟體和發展中國家整體實力、強化世界多極化趨勢的重要力量。但與此同時，中美、中日、中歐等大國關系從合作與競爭轉為競爭為主，中國經濟發展的外部環境不確定性與不穩定性顯著增強。可以預見，將經濟發展重心過度依賴于國際循環將不利于中國經濟的行穩致遠。

從國內環境看，中國在全球經濟體系中的重要性與日俱增。一方面，中國作為重要的世界制造中心和消費市場，在國際貿易的分工格局中發揮著不可或缺的作用。自2013年起中國成為世界最大的商品貿易國，世界對中國出口的依存度逐年上升，2000—2019年中國出口占世界出口貿易比重從3.8%提升至13.15%。在東亞、亞歐和亞非區域經貿合作中，中國逐漸向高附加值生產為主的主導角色轉變。中國連續十年穩居東盟、非洲最大貿易伙伴，2020年中國首次成為歐盟的第一大貿易伙伴國。“一帶一路”倡議實施以來，中國—東盟、中歐、中非的經濟走廊建設水平、基礎設施互聯互通水平、投資便利化水平均逐年提升，為中國聯系東亞、亞歐和亞非的區域經貿合作奠定了堅實基礎(3)韓晶、孫雅雯、陳曦：《“一帶一路”倡議與中國企業經營績效——基于不同類型產業政策效果的分析》，《國際商務(對外經濟貿易大學學報)》2020年第6期。。另一方面，中國憑借超大規模市場優勢，在全球消費市場上為各品類消費增長作出了巨大貢獻。從消費總量看，盡管與世界第一大消費市場的美國相比，中美消費規模尚有一定差距，但近年來差距逐漸縮小，2019年中國消費規模已相當于美國的95.67%。當前中國消費增速為8%，遠高于美國3.6%的增速，據此估算，中國成為世界第一大消費市場指日可待。從消費結構看，中國在汽車、酒類、奢侈品、手機等多項高端品類消費上均為世界第一大市場。可見中國正在成為一個消費大國和消費品進口大國。與此同時，新時代中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，各方面的綜合優勢更加明顯。從需求來看，中國擁有的14億龐大人口基數及4億中高收入群體形成了超大規模內需市場，內需對經濟增長的貢獻作用不斷顯現，需求結構不斷優化，消費拉動作用更加凸顯，有效增強了抵御外部沖擊的能力；快速前進的新型工業化、信息化、城鎮化及農業現代化步伐激發了巨大的投資需求潛力，新型基礎設施建設領域投資力度的不斷加大也將進一步帶動投資質量提升和投資結構優化。從供給來看，中國擁有廣闊的國土面積、近9億勞動力人口、1.7億多中高端專業技術人才，擁有全球最完整、規模最大的工業體系，并且具備強大的生產能力和配套體系完善的產業集群，這使得超大規模要素供給和超大規模生產布局成為可能，有助于更好地發揮規模經濟、范圍經濟和網絡經濟效應，進而為供給體系有效響應需求的變化奠定了堅實基礎。由此可見，中國經濟發展潛力足、韌性大、活力強的基本特點沒有變，中國具備構建“雙循環”新發展格局的底氣和能力。

二、構建“雙循環”新發展格局的主要路徑

(一)國內大循環

生產、分配、流通、消費是社會生產和再生產的主要組成環節。暢通國內大循環需要充分發揮分配和流通的連接作用，將生產和消費有機地結合起來，立足于國內消費市場引領生產轉型升級。

以產業鏈條“補短板”和“鍛長板”暢通生產環節。生產環節是一切經濟活動的基礎，為經濟循環提供最基本的物質資料。制造業是立國之本、興國之基、強國之器，從根本上決定了一個國家的國際競爭力。目前中國部分制造業生產仍然面臨附加值低、關鍵技術研發不足等問題，在世界范圍內與美國等國家相比還有一定差距，因此必須要夯實制造業生產基礎，以產業鏈條“補短板”和“鍛長板”來推動產業轉型升級、邁向高端領域。一方面，產業鏈條“補短板”就是要縮小重要產業鏈和產業鏈關鍵環節與世界領先水平的差距。要以提升科技創新能力為突破口，加大自主研發創新力度，實現對發達國家的技術趕超。尤其是要圍繞知識技術密集的高端制造行業等領域，下定決心推動短板產品國產替代。支持國產化應用和進口替代，依托行業的龍頭企業帶動供應鏈持續本土化，大面積提高國內供應商的數量，從而不斷提升自身對產業鏈、供應鏈的主導能力，為暢通國內大循環打通生產供給方面的堵點。另一方面，產業鏈條“鍛長板”就是要在技術水平、產品性能等方面形成國際核心競爭力。借助于完備產業體系和超大規模優勢，不斷對沖要素成本的上漲壓力，并將具有自主知識產權的領先科技推廣為世界通用標準，不斷提升中國在國際經貿合作規則制定中的話語權。與此同時，立足于數字經濟領域的先發優勢，大力推進新一代數字技術與制造業的深度融合，加快推進工業互聯網建設，充分運用人工智能、大數據、物聯網等數字技術改造傳統制造業、升級傳統制造業，不斷提升中國制造業在全球范圍內的創新力、競爭力和影響力。

以完善的生產要素參與分配機制暢通分配環節。2019年，黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”(4)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年10月31日。。這不僅是對中國實行的“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度的繼續堅持和鞏固，還進一步明確了哪些生產要素可參與分配以及如何按生產要素來分配等問題。2020年，黨的十九屆五中全會進一步提出“要推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革，健全要素市場運行機制”(5)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日。。由此可見，中國加快要素市場化改革的步伐從不停歇，因此，新形勢下更要加快構建統一開放、競爭有序的要素市場，通過完善的市場機制對生產要素貢獻作出客觀、科學、公平的評價，實現生產要素資源配置的帕累托最優和社會福利最大化。一方面，明確各類生產要素的產權歸屬并建立嚴格的產權保護制度。馬克思曾經指出：“商品不能自己到市場去，不能自己去交換。因此我們必須找尋它的監護人——商品所有者”(6)馬克思：《資本論》第1卷，北京：人民出版社，1975年版，第36頁。。由此可見，明確產權、保護產權是生產要素參與生產并獲得收入的前提，也只有產權清晰，要素所有者才能依法獲得各類產權收益從而產生激勵機制，最大限度地調動生產要素所有者引導和帶動要素參與財富創造的積極性，從而為社會創造更多的效益。另一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。利用市場形成切實反映供求關系、資源稀缺程度的生產要素價格形成機制，充分發揮價格調節生產和供給的作用，同時發揮市場優勝劣汰的競爭機制，使有限的生產要素向效率高的生產者集中，達到集約發展、轉型升級的目的。

以高質量的現代流通體系暢通流通環節。流通聯結起生產和消費兩個環節，不僅是經濟運行的微觀基礎，更是經濟運行效率提升的重要支撐。近年來，中國流通產業規模不斷擴大，但物流體系整體運行效率并不高。因此要建立高質量的現代流通體系，促進“大市場、大流通”的實現。一方面，加快物流體系的數字化和智能化轉型，不斷提升流通環節的運行效率。在流通環節大面積推廣使用數字技術，能夠使得貨物被智能識別、精準定位，從而極大節省人力和時間成本，減少人工作業可能產生的差錯；各類云端大數據和管理平臺的廣泛應用能夠及時匯聚物流數據信息、以效率最大化和能耗最小化為原則進行最優規劃、精確測算、高效管理。因此，只有提升物流系統的數字化和智能化程度，才能降低物流成本、減少能源消耗進而提升物流效率，暢通流通環節。另一方面，加快跨區域、跨城鄉的交通及物流一體化進程，為暢通流通環節打下堅實基礎。不斷提高跨區域、跨城鄉的交通基礎設施網絡化水平、運輸保障能力以及各種運輸方式的銜接配合效率；積極推動交通物流信息的開放共享，協同運作跨區域、跨城鄉的交通及物流系統，不斷降低要素流動成本、提升要素配置效率，為筑牢國內大循環的微觀基礎提供保障。

以釋放國內巨大內需潛力暢通消費環節。消費是一切經濟活動的起點和落腳點，巨大的消費潛力不僅是驅動消費升級的源頭活水，更是經濟長期穩定上行的主要著力點。因此，擴大內需是聯通消費環節和經濟增長的戰略基點。一方面，要增加居民收入，夯實擴大內需的基礎。增加居民收入是創造和擴大消費需求的根本源泉，是需求側拉動經濟增長不可或缺的手段。特別是在疫情沖擊下，就業壓力凸顯、失業率走高，居民預期收入和實際收入減少導致消費意愿減弱、預防性儲蓄傾向明顯提升。后疫情時代，要不斷增加居民收入，提升居民消費意愿，穩定未來消費預期。另一方面，要培育新型消費模式。加快推動以新業態、新模式引領新型消費，有效促進消費和產業的雙升級。當前中國社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人們的消費需求更加多元、豐富，市場供給有著廣闊的升級空間，未來的消費結構優化方向應以滿足消費新需求為立足點，推動產業和消費的雙升級。

(二)國際循環

21世紀初，全球價值循環形成了以中國為中介樞紐的“雙環流”體系。中國作為“雙環流”分工體系中的中間節點，連接著歐美發達經濟體與亞非拉發展中經濟體，中介樞紐功能十分顯著。上環流中，發達經濟體處于價值鏈的較高位勢，處于價值鏈中低端位勢的中國需要從發達經濟體引進先進技術及管理經驗，同時主要向發達經濟體輸出技術含量較低的中間產品；下環流中，中國憑借著雄厚的經濟實力和裝備制造業大國的國際地位，相對處于價值鏈的高端位勢，中國將部分中間生產環節轉移至發展中經濟體，同時從這些經濟體進口初級產品，輸出制成品。此外，中國不斷加大與發展中經濟體的經濟合作，以直接投資、貿易等方式布局中國的產業全球價值鏈體系，同時將高新技術傳播應用至發展中經濟體，幫助其融入新型價值鏈分工體系(7)韓晶、孫雅雯,陳曦：《借助“一帶一路”倡議構建中國主導的“雙環流全球價值鏈”戰略研究》，《理論學刊》2018年第4期。。當前階段，逆全球化浪潮不斷涌動，疫情沖擊下的世界經濟面臨的不穩定性、不確定性更加突出，處于全球價值環流樞紐位置的中國必將受到更多影響。因此，只有推進更高水平的對外開放，針對不同的價值環流采取不同的策略，中國才能更高質量地融入到國際經濟循環之中。

在上環流中，中國的價值鏈升級是在國際經濟循環中抗衡發達經濟體、獲取競爭優勢的關鍵所在。長久以來，中國主要以加工貿易的方式參與全球分工，部分產業對發達經濟體的資金和技術轉移依賴較大，在全球價值鏈上被鎖定在中低端位置，向中高端價值鏈攀升被阻截，并且由于發達國家主導國際經貿規則和標準制定，中國在國際經濟體系變革和規則制定中的參與不足，隱蔽性或技術性貿易壁壘一直存在。因此，在上環流中，要大力提升自身的核心競爭力，提升在價值鏈的地位。實施創新驅動發展戰略，通過不斷從發達經濟體引進高端產業及先進技術，模仿、消化后再創新，結合內生企業的自主創新和外生企業的聯盟合作創新，持續提高產業創新力和競爭力，促進中國在與發達經濟體組成價值鏈的上環流體系中的位勢不斷攀升；與此同時，秉承“共商、共建、共享”的全球治理原則，加強與發達經濟體多邊和雙邊對話磋商，強化“合作共贏、共同繁榮”的發展理念，在廣泛協商溝通的基礎上探索構建新型國際合作機制，更加積極地參與國際經貿規則談判和制定，不斷提升自身在全球經濟治理的話語權，在國際經濟循環中掌握競爭優勢。

在下環流中，以“一帶一路”倡議引領新型全球化是中國主導未來國際經濟循環的重要抓手。以“一帶一路”為依托，中國同沿線各國逐步建立起了以中國為核心，以貿易、投資為載體的區域生產網絡和價值循環體系。與此同時，“一帶一路”框架下的國際產能合作也為沿線各國帶來了實實在在的發展機會，促進了全球經濟的包容性、協同性和可持續發展，特別是疫情期間中歐班列的穩定運行極大緩解了疫情對全球產業鏈和供應鏈的沖擊。因此，在下環流中，要扎實推進“一帶一路”建設。充分利用沿線國家和地區的資源成本優勢和勞動力成本優勢，形成“中國技術”與“自然資源+勞動力”的產業合作方式，最大限度地發揮雙方產業的比較優勢，促進產業結構持續優化升級；通過模塊分解加大對核心技術模塊的研發力度，持續增加核心技術模塊的附加值，不斷強化和鞏固核心技術模塊的控制地位。同時充分利用沿線各國的生產制造能力和市場潛力，加強價值鏈條上沿線各國的緊密分工和合作，推動形成利益共同體，共同為客戶提供更加豐富的產品供給，吸引更多的國際買家，增加鏈條成員企業的業務量，促進其形成規模經濟，推動沿線國家工業化進程，并不斷提升自身產業鏈和供應鏈的安全系數，在不斷變化的全球經濟格局中占據先機。

(三)國內國際雙循環相互促進

新發展格局絕不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。推動形成宏大順暢的國內經濟循環，可以更好吸引全球資源要素，既滿足國內需求，又提升我國產業技術發展水平，形成參與國際經濟合作和競爭新優勢(8)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日。。由此可見，國內大循環與國際循環并非是相互獨立運行的循環體系，彼此相輔相成、不可分割，兩者要相互促進、高效互動、相互支持，從而實現內外循環雙輪驅動,促進中國經濟高質量發展。

國內大循環是國際循環的堅實基礎。中國在經濟體量、國土空間、人口數量、統一市場等方面的超大規模優勢，能夠吸引國外各類要素流入國內，從而充分釋放生產要素價值和經濟發展效能，大大增強國內實體經濟的有效供給；與此同時，由投資拉動向消費拉動轉變的宏觀經濟結構也從需求側帶來需求激勵，能夠為抑制世界經濟下行趨勢、引導經濟復蘇帶來強大動力。

國際循環是國內大循環的重要輔助。以更高質量引進國外資本和領先技術，能夠進一步豐富國內發展所需要的核心要素，促進國內科技水平持續提高，產品和服務質量日益優化；以更大步伐走出去布局全球產業鏈，能夠進一步完善中國主導的全球供應鏈體系和產業鏈集群，從而為釋放國內優質高效產能、增強對全球產業分工掌控提供內生驅動力；以更高國際標準貫穿生產、消費、流通、分配等各個環節，并積極參與國際經貿規則談判和制定，能夠進一步增強中國在國際經貿合作中的實力和底氣，為國內大循環營造良好的國際環境。

三、構建“雙循環”新發展格局的制約因素

(一)產業鏈研發創新短板亟待補齊

當前中國制造業的整體自主創新能力與以美國為主導的全球科技創新中心還存在一定差距，制造業“大而不強”的問題較為明顯。雖然中國已經建立了相當完整的產業體系，是聯合國產業分類中工業門類最齊全的國家，但是中國制造的創新力對外依存度仍然偏高。目前中國制造業生產所需32%的關鍵材料在國內仍為空白，70%以上智能終端處理器以及絕大多數存儲芯片依賴進口；在裝備制造領域，高檔數控機床、工業機器人、汽車等關鍵生產線上逾95%的制造及檢測設備依賴進口(9)工業和信息化部：《130多種關鍵基礎材料32%在中國為空白，52%靠進口》，《新材料產業》2018年第8期。。特別是在集成電路產業、通信裝備產業、交通運輸產業等技術密集產業的設計、仿真環節面臨“卡脖子”隱患，一旦外方供應商終止合作、切斷供應，將對中國制造業發展產生嚴重影響。

(二)國內消費需求潛力仍需進一步挖掘釋放

消費是市場需求的重要體現，是經濟增長的戰略基點。雖然中國現已形成了超大規模的內需市場，但就消費需求和消費潛力而言仍有較大的提升空間。一方面，中國消費需求水平整體不高。雖然近年來中國最終消費支出規模不斷上漲，但作為消費需求主體的居民消費支出占GDP比重遠低于發達國家。國家統計局統計數據顯示，2018年中國居民消費支出占GDP比重僅為39%，而這一數值在美國為69%。究其原因在于以下兩點：其一，儲蓄率偏高。較高的居民儲蓄率在一定程度上抑制了消費水平的提升。特別是覆蓋全民的社保體系尚不完善，導致居民預防性儲蓄水平偏高，國內消費動力不足。其二，勞動報酬所占分配份額偏小。勞動報酬特別是一線勞動者的勞動報酬在國民收入初次分配中比重偏低，導致在勞動力數量中占有較大比重的一線勞動者無法轉化成為具有較高消費能力的中高收入群體。另一方面，中國亟待培育下沉市場。隨著未來一、二線城市的市場逐漸飽和，三線以下城市、縣鎮及農村地區的下沉市場將成為未來消費結構優化升級的關鍵所在。而同一、二線城市相比，三線城市、鄉鎮及農村地區的下沉市場培育明顯不足，商品和服務的供應質量及流通速度明顯偏低。

(三)數字經濟引領“雙循環”的瓶頸約束亟待破除

數字經濟是構建“雙循環”新發展格局的重要加速器。目前數字經濟發展仍然存在著一些瓶頸約束，制約著數字經濟引領“雙循環”效果的充分發揮。首先，信息通信網絡基礎設施建設不平衡、不充分。網絡設施的布局受經濟實力、自然地形等因素限制，導致區域、城鄉、行業、部門之間存在較明顯的網絡基礎設施的“接入鴻溝”，尤其是廣大農村、邊遠和貧困地區的信息通信基礎設施建設與城市相比存在明顯差距。截止到2020年3月，中國城鎮地區互聯網普及率達到76.5%，而農村地區互聯網普及率僅為46.2%(10)中國互聯網絡信息中心:《第45次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，http://www.cac.gov.cn/2020-04/27/c_1589535470378587.htm.，城鄉之間存在較為明顯的“數字鴻溝”。其次，部分傳統制造企業的數字化轉型面臨較多困難。當前，工業數據資源仍然比較零散，缺少覆蓋全流程、全產業鏈、全生命周期的工業數據鏈，企業數據資源獲取相對有限，數據資產積累較為薄弱。而相當多的企業缺乏充分挖掘數據資源潛在價值的能力，使得對于數據資源的應用局限在精準營銷、風險控制等有限場景，導致對于數據資源具有更廣闊應用前景的生產決策層面的應用仍然開發不足。由于缺乏統一協調的技術平臺和信息系統支持，加之部分企業的數字化轉型成本較高、政策支持不足，因而傳統制造業中部分企業轉型進程較為緩慢。再次，產業鏈內部及產業鏈之間的數字協同能力不足。大企業和中小企業之間的“數字鴻溝”導致產業鏈內上、中、下游的業務協同水平不足，制約了產業鏈的高效運轉與優化提升；新興產業和傳統產業之間的“數字鴻溝”致使產業壁壘無法打通，制約了不同市場主體共享“數字紅利”。最后，數字領域人才短缺問題較嚴重。數字經濟融合了眾多產業領域和新興技術，對綜合型、專業型、復合型人才有著巨大需求，而當前中國勞動力市場的數字化人才供給存在較大缺口。目前大部分數字技術人才集中在信息通信網絡技術領域的平臺開發和應用層面，對傳統產業領域的數字技術應用掌握不足，加之能直接產生效益、滿足應用要求的人才規模總體偏小，數字人才供給嚴重不足。

(四)完善新基建布局仍面臨風險挑戰

加快新型基礎設施建設，是應對當前復雜嚴峻的國際形勢、夯實國內經濟高質量發展基礎的重要舉措。但是我們也必須清晰地認識到，中國的新型基礎設施建設仍處于早期階段，要注意防范由于經驗匱乏而引發的各種風險。首先，新型基礎設施建設缺乏全局統籌，易引發“大水漫灌”的風險。一般來說，新型基礎設施的建設和使用需求與當地經濟發展水平高度相關，所以部分欠發達地區和當地產業發展需求較低的地區易出現超前投資、產能閑置的問題，尤其是5G基站、大數據中心等區域外溢效應明顯的新型基礎設施，更易出現重復建設、產能浪費的現象。其次，資本逐利性易加劇投資結構失衡風險。新基建的政策利好使得相關產業領域短期內資本大量集聚，資本逐利性和企業的短視行為將誘使企業只關注部分短期性、即時性的投資項目，忽視能夠真正提升核心競爭力但是短期收益低、回報周期長的項目，從而引發投資整體性的結構失衡，使高端產業低端化發展。再次，政府主導的投資模式易引發財政負擔風險。新基建的市場應用前景不確定性較高，相關基礎研究及前沿技術的研發投入較大，在疫情沖擊的背景下，僅靠政府主導的投資模式可能會加重地方政府債務，引發財政負擔風險。最后，新基建與傳統基建升級缺乏良性互動協調。新基建與傳統基建都具有公共性、基礎性特征，都是促增長、穩就業、擴內需的重要途徑，二者不是此消彼長的關系，而是要互相協調、相互促進。目前傳統基礎設施仍有巨大的信息化改造升級潛力，在貧困地區和欠發達地區也有巨大的建設需求，若新基建和傳統基建轉型升級缺乏統籌規劃協調，將在一定程度上加劇基礎設施重復建設和產能浪費，同時也制約了基礎設施建設協調有序地進行新舊轉換。

四、構建“雙循環”新發展格局的政策引領

(一)積極增強先進技術供給，塑造新發展格局新優勢

制造業的強弱能夠從根本上決定一個國家的國際競爭力，因此，夯實制造業技術基礎、提高產業鏈創新水平顯得尤為重要。一是對傳統制造行業和制造業價值鏈中低端環節，應多措并舉促進產業轉型升級。要加大對傳統制造業企業轉型升級的金融支持力度，綜合運用保險資金、上市融資、發行債券等方式提高企業轉型升級的直接融資比例，并健全完善事前檢測與事后評價機制，降低企業轉型升級的金融風險。與此同時，積極推進實施品牌建設發展戰略，增強自主品牌發展的統籌謀劃和綜合協調，打造一批具有核心競爭力、國際影響力的自主品牌；在此基礎上，以品牌戰略為突破口推進供給側改革，融合技術創新、產品創新、模式創新、業態創新、組織構架創新，形成不可替代的競爭優勢。創造產業鏈的民族品牌，加快推動品牌升級，進一步提升中國產業鏈品牌在全球的競爭力。二是對位于制造業價值鏈高端環節的高端制造行業，要將其始終放在國民經濟優先發展的位置。首先要統籌完善相關政策法規和體制機制，為高端制造業發展提供保障完善的支撐體系及自由競爭、公平有序的市場環境，并加快壟斷性行業改革，進一步放寬市場準入限制，大力深化“放管服”改革，建設并完善一批技術基礎服務平臺，促進創新要素的跨區域、跨部門的自由流動與高效配置，營造公平、透明、法治的營商環境。要加大對關鍵核心技術研發的支持力度，重點對新一代信息通信技術、智能制造技術等先進技術攻堅克難，深入推進核心裝備、基礎零部件、關鍵材料等核心領域向高穩定性、高自給率發展，為具有重要戰略意義的高技術產業發展提供穩定、高質量的先進技術供給。

(二)深入貫徹擴大內需戰略，強化新發展格局新動力

國內市場的巨大內需潛力是暢通雙循環的壓艙石和穩定器。因此，要充分凸顯內需對經濟增長的拉動作用，不斷優化升級需求結構，有效增強抵御外部沖擊的能力。一是以保障就業來激發收入增長的動力。一方面，堅持以創新驅動發展戰略為核心，通過研發新技術、培育新業態、壯大新動能創造新的就業崗位，特別是針對新冠疫情對實體經濟帶來的巨大沖擊所導致的失業率上升，要進一步健全鼓勵創業、促進就業等相關政策，加快形成以創業帶動就業的新格局，確保居民收入穩定增長；另一方面，要高度重視就業市場愈加突出的摩擦性和結構性就業矛盾，著重提升勞動者技能，強化人力資本，同時完善勞動力市場機制，降低勞動力市場供需錯配水平，提升就業數量和質量。二是提高不同群體工資以打破增收瓶頸。對于工資水平相對較低的一線勞動群體，應著力提升勞動報酬在初次分配中的比重，同時嚴格實施最低工資制度，建立合理的工資增長機制和工資集體談判機制，保障勞動者報酬合理增長；對于技能型人才和知識型勞動者，應貫徹落實以增加知識價值為導向的收入分配政策，完善以職業能力為核心的人才分類評價標準，創新人才分類評價與激勵機制，以提升知識和技術要素報酬，充分調動人才的創新積極性；對于小微企業創業者，應著重降低企業成本，在完善財政稅收減免政策、提升減稅精確性的同時精簡政府審批辦事流程，實現簡政放權，盡可能地降低小微企業成本，提升可供分配的工資性收入總量。三是增加居民財產性收入以拓寬收入渠道。積極推進利率市場化改革，保障存款人合法權益；推進資本市場規范發展，豐富居民投資理財產品，創新金融供給體系，強化渠道監管，規范交易方式；完善上市公司分紅激勵機制，保護中小投資者分紅派息權益；進一步完善實業投資及租賃業務領域相應的政策法規，切實維護市場秩序，保護民間投資的合法權益。四是優化財政支出結構以加大社會保障力度。大力提升財政資金使用效率，將財政資金更多地用于保障和改善民生，適度提高養老、教育、醫療、衛生等一系列基本公共服務的最低保障標準和保障范圍，并根據各地實際情況靈活調整，為弱勢群體做好兜底保障；在此基礎上，進一步縮小城鄉發展差距，統籌城鄉一體化發展，建立健全城鄉公共服務、基礎設施普惠共享的體制機制，增加城鄉居民的福利性收入；同時高度重視發揮第三次分配的作用，擴大享受稅收優惠的慈善組織范圍，優化慈善組織發展環境，為慈善組織助力解決貧困問題、縮小收入差距、促進共同富裕提供保障。五是促進供給升級以助力居民消費升級。對農業來說，要以農業品牌化建設和農產品精深加工為牽引提升農產品質量，并完善農產品安全溯源體系，在提升農業企業價值鏈競爭優勢的同時滿足消費者食品質量與安全需求；對制造業來說，要以精細化生產實現成本節省，以柔性化生產增強供應鏈穩定性協同程度，以定制化生產滿足消費者個性化需求；對服務業來說，要積極推動數字技術對傳統服務業經營理念、運營方式、服務模式的全面改造，為養老、教育、醫療、文化等服務業與數字經濟融合創造更多應用場景；同時，還要大力推進優質服務與商品進入下沉市場，以優質供給滿足下沉市場用戶日益升級的消費需求，從而充分釋放下沉市場的消費潛力。

(三)大力破除數字經濟發展障礙，鍛造新發展格局新引擎

蓬勃發展的數字經濟以其高技術、高成長、高融合等特性現已成為“雙循環”發展的重要動力。因此，要大力清除數字經濟發展中的堵點，推進數字經濟平穩健康發展。首先，加強信息網絡基礎設施建設，完善數字經濟發展的基礎條件。重點要加強對5G基站、大數據中心等新一代信息通信網絡基礎設施的頂層設計，統籌規劃區域布局，特別是擴大5G網絡、光纖網絡在欠發達地區、貧困地區和農村地區的有效覆蓋，確保城鄉居民能夠共享“數字紅利”，從而進一步為不同區域的數字經濟協同發展提供保障。其次，加快工業互聯網建設，為傳統產業數字化轉型提供保障。要大力出臺各項鼓勵引導政策，引導企業軟硬件設施上網上云，借助工業互聯網實現人、機、物的全面互聯互通，構建起暢通全產業鏈、覆蓋全要素的新型工業生產制造和服務體系。特別是對中小微企業的設備更新、改造升級、業務模式數字化轉型等積極給予財稅支持，大力拓展工業互聯網融合應用的廣度和深度。再次，加快完善產業生態，提升產業鏈的數字協同水平。充分發揮中國完備產業體系優勢，完善技術服務、測試驗證、創新孵化、產權保護等一系列公共服務，構建設計、生產、物流、供應鏈管理等產業鏈上、中、下游各環節數字協同高效的產業生態。基于工業互聯網平臺，打造一批拓展產業邊界、面向不同場景的新模式與新業態，促進不同產業鏈之間的協同發展。最后，大力培育人力資本，為數字經濟發展提供人才支持。加強高校及科研機構的數字基礎研發人才的培育力度，培育具有科學探索精神的基礎研發人才；根據傳統產業數字化轉型要求，發展高端職業教育，并向在崗職工、失業人員、新成長勞動力等提供數字技能培訓，培育一批掌握先進制造技術和數字技術的復合型工程師和技能型產業工人。此外，大力支持企業與高校、科研機構、職業院所加強合作，創新人才培養模式并加強數字教育培訓資源的全面推廣，開發全社會、全網絡學習培訓項目，實現數字技術等教育培訓資源的全面共享。

(四)全面統籌完善新基建布局，釋放新發展格局新動能

新型基礎設施建設是實現國家生態化、數字化、智能化、高速化的重要基礎。面對新基建的熱潮，要冷靜思考、統籌布局，堅決防止“新瓶裝舊酒”。首先，加強建設運營的統籌規劃。中央政府要以提高新基建的長效供給質量和效率為重點，在建設時序方面，注重長期戰略與短期計劃相結合，優先布局外溢效應大、帶動性強的建設項目，提前規劃重點領域基礎研究項目，為推進全社會共用共享奠定基礎。在模式選擇方面，注重試點先行與全面推進相結合，加快推進優勢地區和成熟領域的試點示范建設和商業模式探索，并以主導技術、龍頭企業為代表加速全國范圍內的推廣應用。地方政府應結合當地經濟發展基礎、產業需求與社會治理需要，優化布局規模與布局密度，減少產能閑置與浪費。其次，優化新基建的投資結構布局。各級政府應根據不同產業和細分領域的建設需求與特點，制定詳細的政策加以引導。對于優勢產業，應積極給予稅收減免、低息貸款、專項貸款等優惠政策，大力支持先進制造業集群建設，推動相關產業邁向全球價值鏈中高端；同時充分發揮政府資金的引導作用，對于基礎性、公共性較強的建設項目應重點改善營商環境和產業條件，吸引更多社會資本進入。再次，注重有為政府與有效市場的相互結合。一方面，充分發揮市場機制作用，激發市場活力。創新投融資結構，合理運用政府和社會資本合作(PPP)模式激發社會資本參與新基建的積極性；同時引入債券、信托融資、私募股權投資等模式，拓展多樣化融資渠道推動新基建。另一方面，政府應加快出臺系統性法律法規，完善相關體制機制，建立統一完善的監管平臺，加強市場監督，提升司法懲處力度，降低項目運作風險，維護新基建市場的健康持續運行。最后，促進新基建發展與傳統基建升級相結合。針對傳統基建項目建設不足的區域、行業，要先滿足其對傳統基建的需求，注重傳統基建與新技術廣泛地、深層次地融合，挖掘傳統基建信息化改造升級的潛力，特別是交通、通信等民生領域，應促進現有的傳統基建與數字技術深度融合，從而推動智能交通、智慧城市的快速發展。同時，積極利用大數據中心、智慧云平臺等新基建實現數據資源的深度挖掘與算法優化，統籌推進傳統基建升級與新基建協同發展，以期發揮更大的乘數效應。