習近平應急治理觀的生成邏輯、基本意涵及其重要價值

顏德如，張玉強

(東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169)

應急治理是指黨、政府和社會力量等多元主體運用科學技術、綜合管理等手段，對突發公共事件進行事前預防、事中應對處置和事后恢復，以維護人民生命安全和公共安全的治理活動。黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期應急治理的主要目標是防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發公共事件應急能力顯著增強，并從新形勢下國家安全、社會治安防控等方面提出了明確要求，認為其直接關乎社會穩定、人民安全和平安中國建設，這凸顯了中央對社會治理尤其是應急治理的高度重視。黨的十八大以來，面對我國不斷頻發的各類風險危機和挑戰，習近平高度重視應急治理工作，提出了一系列應急治理的新思想新觀點新論斷，形成了習近平新時代應急治理觀。系統梳理和分析習近平應急治理觀的生成邏輯、基本意涵及其重要價值，對深刻把握我國應急治理的大政方針和推動新時代應急治理的良性運轉，無疑具有重大意義。

一、習近平應急治理觀的生成邏輯

馬克思恩格斯認為，“一切劃時代體系的真正內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的”(1)《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1960年版，第544頁。。習近平應急治理觀就是在各類突發公共事件頻發、各類社會風險互動疊加這種形勢下形成的，是理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的有機統一。

(一)理論邏輯：對馬克思主義和歷代中央領導集體應急治理思想的繼承、發展

馬克思主義經典作家雖未明確使用“應急”“風險”等概念，但在其有關著述中早已包含這一思想的精髓。面對環境危機、生存危機等困惑現代人的根本問題，馬克思認為，各類危機的生成是人類活動所具有的矛盾性的必然結果，故風險是人與自然、人與社會矛盾的具體表現形式，“關于某種異己的存在物、關于凌駕于自然界和人之上的存在物問題，……實際上已經是不可能的了”(2)《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年版，第196—197頁。。因此，在馬克思和恩格斯看來，風險的產生并非只是人與自然矛盾的結果，其背后往往蘊含著深刻的人與社會的沖突。關于如何消除風險，馬克思主義經典作家認為，只有通過生產關系變革，才能從根本上解決各類自然風險和社會矛盾，實現人的全面自由發展。這些經典論述為我們認識和把握應急治理提供了科學理論指導。

中華人民共和國成立初期，面對嚴重的自然災害，黨和國家始終把抗災救災當作黨的重要任務，指出“必須繼續認真地進行對于災民的救濟工作”(3)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年版，第71頁。。在注重抗災救災的同時，堅持把抗災救災與防災減災結合起來，新修了一系列水利工程，整治水患。改革開放初期，面對改革出現的新情況新挑戰，鄧小平要求全黨要消除腐敗、防范社會治安與社會風氣惡化的風險，提出要推進民主與法制建設，指出社會各領域要協調推進，“社會主義與資本主義不同的特點就是共同富裕，不搞兩極分化”(4)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第123頁。。進入21世紀之初，針對現代化進程中面臨的諸多風險，黨和國家圍繞執政能力和風險治理能力兩大課題，提出要協調各方利益關系、貫徹“三個代表”重要思想和加強“三講”教育等，并推出了一系列防范和化解風險的舉措。尤其是“非典”的爆發，使應急治理逐漸成為黨治國理政的重要課題。以胡錦濤同志為總書記的黨中央從應急治理體制、應急處置能力、人民群眾安全等方面作出了諸多論述和部署，我國應急治理進入“一案三制”(5)一案是指制定修訂應急預案，三制是指建立健全應急治理的體制、機制和法制。時代，明確了我國應急治理的重點和方向。在此基礎上，黨的十八大以來，習近平繼承和發展了歷代中央領導集體的應急治理思想，提出了“總體國家安全觀”，強調應急治理要堅持以人民為中心，滿足人民群眾對美好生活的需要。

(二)歷史邏輯：對中國傳統應急之道的繼承和發展

任何成熟理論都必然是借鑒、吸收優秀文化的結果。習近平指出：“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的”(6)《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第84頁。。加強應急治理需大力弘揚中國傳統應急文化，并進行現代性轉換，使其成為化解和處置各類矛盾和風險的文化潤滑劑。習近平應急治理觀就是在對傳統應急治理思想繼承和發展中生成的，中國傳統應急治理文化和應急智慧是習近平應急治理觀生成的歷史文化基礎。

首先，是對“居安思危，思則有備”應急預防理念的繼承和發展?！熬影菜嘉！睔v來是貫穿中國傳統社會的基本理念，是中國傳統應急文化的精神要義，構成了中國傳統社會人們生存和發展的基本思維方式。《禮記·中庸》云：“凡事豫則立，不豫則廢。”這充分體現了預防對于化解和處置各類風險和危機的重要性，要求將風險和危機化解在萌芽之時、成災之前。伴隨著現代社會風險和危機的不斷增加，應急治理能力逐漸成為評價一個國家治理效能的重要指標。習近平應急治理觀是對這一應急理念的創造性闡釋，十九大報告首次將“居安思?！碧岣叩街螄碚卮笤瓌t的高度，把危機和風險預防作為國家應急治理的邏輯前提，從而在傳統應急文化的視域內找到了關注應急治理預防和準備的文化基礎。

其次，是對“以民為本”“使民以時”應急民本論的繼承和發展。中國傳統應急智慧強調，當遭遇不可預料的重大災禍時，執政者必須將百姓放在根本位置上，要及時體恤民眾、安撫民心，國家的各項政策必須將民眾的利益作為根本大事。習近平應急治理觀在繼承這一應急文化理念的基礎上提出應急治理關乎民生，并逐步將安全生產領域中的“紅線意識”拓展到公共安全領域，強調應急治理的邏輯出發點就是保障和維護民眾的安全與健康，應急治理和公共安全要保障人民群眾的基本權益。這就突出了人民幸福安全在應急治理中的基礎性地位。

再次，是對我國古代應急倫理思想的繼承和發展。面對頻發的自然災害，我國古代先賢提出了“天人合一”“人物共融”思想，主張只有遵循自然規律，才能實現人與自然的良性互動，最終避免災害的發生。這些蘊含深刻應急智慧的思想，對解決當下中國面臨的日益嚴重的自然災害和突發事件具有重要的啟示。正是在繼承這一思想的基礎上，習近平提出了以維護人與自然的和諧統一來應對突發公共事件和危機的應急倫理理念，主張只有人與自然形成合作而非對抗的關系，才能減少災害的發生。

(三)實踐邏輯：對當代社會高度不確定性和復合性風險的科學回應

當前，隨著我國改革的不斷推進和深化，快速的工業化和城鎮化使我國各類社會矛盾、突發公共事件呈現出高度的不確定性和疊加性，社會的脆弱性不斷凸顯。黨的十九大宣告我國進入新時代，面對新的治理環境和時代要求，習近平應急治理觀科學地回應了這些新變化新挑戰。

一是對整體性社會風險的科學回應。改革開放以來，在發展和穩定的雙重壓力下，我國的現代化進程既置于快速工業化和城鎮化的雙重邏輯中，又內嵌于各類風險危機的多重壓力之下，實現治理現代化所面臨的環境極為復雜，我國社會已進入整體性風險社會。在此過程中，既要緩和西方文明與我國傳統文化激烈碰撞所產生的各類風險，又要消弭各類社會矛盾、自然災害、突發公共事件所帶來的社會脆弱性，還要化解諸多常規風險和非傳統風險疊加所衍生的次生危機。習近平應急治理觀正是從這一現實要求出發，提出要提高處理各類風險危機的應急能力，努力把各類風險帶來的損失降到最低，實現應急治理現代化。

二是對新時代主要矛盾轉換的科學回應。黨的十九大對社會主要矛盾作出了歷史性判斷，人民對美好生活的需要超越傳統的物質生活滿足，對民主、安全和環境等的需求日益成為民眾新的剛性要求，我國應急治理的主題也應隨之轉變為滿足民眾對安全的需要，讓民眾過上美好的生活。習近平應急治理觀正是從這一新主題出發，將“安全”定義為最基本的民生，在公平正義的語境下提出發展不能以犧牲人的生命為代價的理念，將人民群眾的生命安全放在第一位，使公共安全和應急治理的成果由人民共享，使人民群眾都能平等地滿足安全需要。

概言之，習近平應急治理觀是理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的有機統一，這三大邏輯之間相互聯系、相互依存。其中，理論邏輯是習近平應急治理觀的內在規定性和方向性規范，保證了習近平應急治理觀的社會主義方向；歷史邏輯是習近平應急治理觀的歷史展現；實踐邏輯是習近平應急治理觀的現實出發點。實踐邏輯以理論邏輯和歷史邏輯為基礎，從而使應對突發公共事件和危機具有深厚的理論基礎和歷史智慧。理論邏輯內含在歷史邏輯之中，是從歷史中發展而來的，并在歷史邏輯中不斷豐富和發展。理論邏輯和歷史邏輯統一于實踐邏輯，以應對社會中不斷發生的不確定風險和突發公共事件，更好地指導應急治理實踐。

二、習近平應急治理觀的基本意涵

隨著我國進入風險社會，不確定性、疊加性風險危機的持續擾動使我國社會的脆弱性不斷凸顯。習近平從實現應急治理現代化的高度出發，提出了一系列應急治理的新思想新觀點新論斷。特別是黨的十八大以來，實現了從“管理”向“治理”的新飛躍，構建了比較完整的國家應急治理體系，把對應急治理的內在規律性認識提升到了一個新的高度。

(一)應急治理的基本遵循：公共安全和國家安全

現代社會是一個高度復雜且動態變化的社會，各類社會問題和突發公共事件相互交織，已進入德國學者貝克所謂的“風險社會”之中。自改革開放以來，隨著改革的深化與拓展，我國的現代化不可避免地進入風險的應對和治理之中。但是，與其他國家相區別的是，我國的現代化呈現出“壓縮性”的特征，正面臨著工業社會和后工業社會各類結構性風險的雙重強制，即所謂的“共時性困境”(7)[德]貝克、鄧正來等：《風險社會與中國——與德國社會學家烏爾里希·貝克的對話》，《社會學研究》2010年第5期。。在這一進程中，我國面臨的社會脆弱性和各類風險乃至危機呈現出疊加性、不確定性和復合性的特征，對應急治理變革提出了重大挑戰，我國應急治理必須進行系統性的觀念回應和戰略重構。習近平總體國家安全觀的提出，為新時代中國應急治理奠定了總基調。

黨的十八大以來，黨和國家高度重視國家安全，成立了高層議事和決策協調機構——國家安全委員會。2014年4月，習近平在國家安全委員會第一次會議上首次提出并系統闡釋了總體國家安全觀，指出“堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”(8)習近平：《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，《人民日報》2014年4月16日。。此后，習近平圍繞總體國家安全觀集中闡釋了安全與發展的辯證關系，并指出“發展是安全的基礎，安全是發展的條件”(9)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第8、144頁。。這一戰略論述不僅對于科學化解我國在快速城鎮化、工業化驅動下產生的發展性風險具有重要指導意義，而且也意味著安全作為一種新的治理理念已嵌入到我國經濟社會發展進程中，從而塑造出一種全新的發展方式和理念?？傮w國家安全觀的“總體性”，“在本質上是現代中國治國理政的總體領域和基本環節，已成為覆蓋國家治理全過程、全領域的總體性要素”(10)朱正威、吳佳：《中國應急治理的理念重塑制度變革——基于總體國家安全觀與應急治理機構改革的探討》，《中國行政管理》2019年第6期。。作為維護國家安全和公共安全的重要手段與方式，應急治理內含的價值訴求、主題和內容等與總體國家安全觀具有同構性，總體國家安全觀是新時代我國應急治理的基本遵循。在未來相當長的一段時間內，應急治理必須以總體國家安全觀為指導，將抽象化的理念具象化為應對突發公共事件和危機的制度、政策等。

(二)應急治理的價值依歸：以人民為中心

堅持以人民為中心，是習近平應急治理觀的根本出發點。習近平強調：“黨與人民風雨同舟、生死與共，始終保持血肉聯系，是黨戰勝一切困難和風險的根本保證。”(11)《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第40頁。新形勢下我國面臨的突發風險和危機不斷增加，應急治理必須堅持以人民為中心的價值導向，堅決做到依靠人民、為了人民。

應急治理依靠人民，其背后意蘊就是廣大民眾是應急治理的主體。習近平高度肯定了民眾在維護公共安全和應急治理中的主體作用，強調“要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑”(12)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第8、144頁。。實踐證明，群防群控是我國應對突發公共事件的關鍵舉措，也是我國制度優勢轉化成應急治理效能的具體彰顯。應急治理要充分調動和發揮民眾參與應急救援的主動性，依靠人民群眾的力量和智慧有效化解各類風險與危機。

應急治理為了人民，就是要站在廣大人民群眾的立場上考慮突發公共事件的防范問題。應急治理的最高價值原則應該是滿足民眾對公共安全的需求，維護民眾的根本利益。應急治理直接關系到民眾的健康和安全，是維護公共安全與國家安全的重要方式，故應急治理具有高度的政治性。但是，應急治理同樣也具有極強的民生屬性。新時代我國社會主要矛盾發生了歷史性變化，這意味著新時代人民群眾對美好生活的需要已超越傳統的物質范疇，呈現出綜合性、個性化的需求傾向，公平、民主、平等和健康等成為民眾美好生活需求的新指向。平安與安全是新時代民眾對美好生活需求中的重要內容，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生”(13)《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第148頁。。因此，新時代的應急治理應該從民眾最關心、最直接的問題入手，防范和化解各類突發事件對民眾安全帶來的損害，讓民眾有更多的安全感和幸福感。

(三)應急治理的基礎：社區應急治理

社區是國家應急治理體系的基礎，從根本上講，國家應急治理效能的發揮需要在頂層設計與基層應急探索之間實現動態平衡，在加強應急治理頂層設計的同時，需要通過積極有效的賦權賦能，激活基層社區在應急治理中的主體性和積極性，進而實現“強國家”與“強社會”的理想目標，而不是片面強調黨和政府在基層社區應急救援中的單一主導，擠壓和忽視其他社會力量在社區應急治理中的空間和作用。尤其是在當前風險危機日益呈現出不確定性、突發性和疊加性的背景下，僅憑政府自身的應急治理勢必導致應急救援時間和空間上的被動，難以有效回應高度疊加的風險情境和民眾需求，也將難以有效調動多元社會力量參與社區應急救援。

事實上，長期以來我國應急治理體系存在“上強下弱、上熱下冷”的困境，高風險的城市和不設防的農村社區成為我國應急治理的薄弱環節。從實際來看，越到基層，越需要資源和能力來應對突發公共事件。我國應急治理的力量分布格局呈現“倒金字塔”特征，社區應急資源和應急能力之間形成了巨大的“剪刀差”，嚴重制約了社區應急治理效能。針對這些問題，習近平強調，“要把基層一線作為公共安全的主戰場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾”(14)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第143、144頁。，通過將應急所需的人力、物力和財力資源下沉到基層社區，著力解決社區應急治理的能力和資源短板問題。2020年新冠肺炎疫情爆發以來，習近平進一步闡述了社區在應對突發公共事件中的重要地位，指出“把防控力量向社區下沉，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘”(15)習近平：《以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施堅決打贏疫情防控的人民戰爭總體戰阻擊戰》，《人民日報》2020年2月11日。。這一重要闡述，對加強基層社區應急治理、改變社區應急治理中權責權能不匹配問題及提升社區應急治理效能，具有重要指導作用。

(四)應急治理的實踐路徑：技術支撐和應急準備體系

進入21世紀，我們黨根據世情、國情、黨情的新變化，作出本世紀前20年是“重要戰略機遇期”的重大判斷。習近平在堅持“重要戰略機遇期”這一戰略判斷的同時，提出我國目前正處于重大戰略機遇和高風險相互交織期的論斷，強調應重視大數據和信息技術在維護公共安全和應急治理中的重要作用，完善應急預案、隊伍建設和物資儲備等準備工作。

一是發揮信息技術的支撐作用，實現應急治理的精準化、智能化。作為一種積極的治理手段和資源，大數據、人工智能憑借其所具有的獨特優勢已嵌入到應急治理的諸多環節，為應急治理的風險評估、危機處置以及事后重建等提供了廣泛的技術支撐，也為應急治理的現代轉型提供了諸多可能。為此，習近平強調，“要構建公共安全人防、物防、技防網絡，實現人員素質、設施保障、技術應用的整體協調”(16)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第143、144頁。。大數據與應急治理的深度嵌入與互構，對于重構應急治理體制、提升應急治理效能等方面具有重要價值。

二是完善應急準備體系，提升應對風險危機的整體效能。這主要包括兩方面：一方面要完善應急治理預案建設與管理。2007年發布的《突發事件應對法》規定，廣義上的應急治理主要是一個囊括預防、應急準備、處置、事后重建等環節的有機體系。但在過去的十多年實踐中，無論是頂層的政策設計還是基層的應急治理探索，都對應急治理中的預防和應急準備關注不足，“既掩蓋了預防的重要性，也影響了應急準備的充分性”(17)張海波：《應急治理的全過程均衡：一個新議題》，《中國行政管理》2020年第3期。。在此背景下，習近平高度強調應急預案管理的重要性，指出“要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環節責任和措施”(18)《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第199、200、161、143頁。。這既明確了應急預案的基礎性地位，也對應急預案編制中的各環節責任進行了強調，避免應急預案成為脫責諉過的手段和工具。另一方面還應加強應急隊伍和應急保障體系建設。作為一種對非常規性突發事件的預防與處置，應急治理必然對治理資源、治理能力提出較高要求?？梢哉f，必要的人力物力資源儲備是國家應急治理效能發揮的基礎。為此，習近平強調，要“建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍”(19)《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第199、200、161、143頁。。針對疫情防控中暴露出的應急物資保障體系短板，習近平提出，“要優化重要應急物資產能保障和區域布局，做到關鍵時刻調得出、用得上”(20)《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第199、200、161、143頁。。

(五)應急治理的關口前移：預防為主與防救結合

應急治理是一個包括準備、預防、響應到恢復的全流程治理活動，每個環節作用的發揮都對應急治理整體效能產生重要影響。近些年來，在突發事件應對中突出應急響應，并依托制度優勢進行社會動員，已產生了良好的應急效能。但在基層應急實踐中，仍存在著重視響應、對事前風險預防和事后的總結學習重視不足。這就需要在應急治理中樹立系統思維，將事前、事中、事后有機結合，加以綜合治理。其中，事前預防對于整個應急治理活動至關重要。在習近平應急治理觀中，應急預防占有重要地位，“要堅持關口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理”(21)《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第199、200、161、143頁。。2019年，習近平再次強調，要“堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”(22)習近平：《充分發揮我國應急治理體系特色和優勢 積極推進我國應急治理體系和能力現代化》，《人民日報》2019年12月1日。。

當今社會各類風險危機可能會突破應急治理的防線，這就要求應急治理在堅持預防的同時積極轉變治理理念，將風險、危機治理理念引入到應急治理中，從而形成完整的應急治理體系。還需要將非常規的應急救援納入常態化的治理體制中，增強應急治理的體制韌性。為此，習近平提出了“兩堅持、三轉變”的理念，強調應急治理應“堅持以防為主、防抗救相結合的方針，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變”(23)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第140頁。。這充分體現了應急治理“預防為主、防救結合”的原則。

(六)應急治理的保障機制：健全應急治理的長效機制

對現代社會各類風險危機的應對，只有依靠系統化、協同化的應急治理體系集中各方資源才能奏效。傳統的“兵來將擋、水來土掩”碎片化的應急治理方式，必然難以應對復合性公共危機所帶來的沖擊和挑戰。然而長期以來，我國應急治理機制存在著外部協調性差、民間自發性強、預測預警能力低等問題(24)高小平：《建設中國特色的應急治理體系》，《中國應急治理》2009年第4期。，故如何理順應急治理中中央與地方關系、綜合部門和專業部門、政府應急治理和社會力量之間的關系，積極調動和發揮各方力量在應急治理中的能動性，建立信息統一、協同高效、資源共享的應急治理長效機制，成為當務之急。為此，習近平指出，“必須從建立健全長效機制入手，推進思路理念、方法手段、體制機制創新，加快健全公共安全體系”(25)《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第154頁。。這一重要論述表明，習近平高度重視應急治理長效機制建設，并將其置于社會治理的重要地位。

一是提升應急治理的法治化水平。依法治國為我國應急治理法治化提供了保障。當前，我國社會發展中面臨的各類突發公共事件，很大程度上是由于有法不依、違法亂紀造成的。為此，習近平指出，“要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急治理的法治化、規范化水平”(26)習近平：《充分發揮我國應急治理體系特色和優勢 積極推進我國應急治理體系和能力現代化》，《人民日報》2019年12月1日。。 法治與應急治理的深度融合互構，必將對危機情境下政府緊急應急權力運作的規范化、程序化和克服應急治理的人治具有重要意義。二是完善應急治理的協同機制。突發公共事件導致的后果不是局部的單方面的，而是各種風險相互交織的系統性風險，需要跨部門、跨地域、跨領域協調。要“強化風險意識，完善公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制”(27)《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第159、246頁。。完善應急治理協同機制，需要在保證公共安全總目標的前提下，充分將各類應急主體、資源吸納到突發事件的應對中，從而形成多主體、全方位的協同應急治理網絡。三是完善應急治理的社會動員機制。習近平從群眾路線的角度來認識社會動員在應急治理中的基礎性作用，指出：“要堅持群眾觀點和群眾路線，積極引導社會輿論和公眾情緒，動員全社會的力量來維護公共安全。”(28)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第144、148頁。只有如此，才能形成有效的防災減災避災的社會動員機制。

(七)應急治理的根本保證：堅持中國共產黨的領導

作為一種對突發公共事件的緊急治理形態，應急治理往往需要涉及多元主體的協同互動，以充分調動各方力量各種資源集中應對，呈現出高度的整合性、復雜性特征。主要表現在兩方面：一是在橫向上，應急治理需要處理好黨和政府、政府與社會等多重復雜關系，這離不開各方主體協調配合。二是在縱向上，應急治理需要處理好中央與地方關系，以保證各項應急政策的執行實施。這都需要超強力量的治理權威進行統籌協調，以提升應急治理效能。中國共產黨作為領導一切的治理主體，憑借其超強的領導力、組織力能夠對各類主體進行有效協調。新時代的應急治理必須堅持黨的領導，發揮黨的領導各方、調動多方面資源的政治和制度優勢。

應急治理必須堅持黨的領導，首要的是堅持黨中央在應急治理中的統一領導。當今社會，隨著風險的高度不確定性、疊加性、隱蔽性不斷凸顯，亟需社會多方力量參與應對重大風險危機。因此，為有效應對重大突發公共事件，必須突出和強化黨中央在主體協同、資源調動等方面的統籌協調能力。事在四方，要在中央。正因如此，習近平指出，“各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度，做到令行禁止”(29)《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年版，第159、246頁。。歷史和實踐證明，各類重大突發事件的應對和處置必須堅持黨的領導，黨的領導是我國應急治理的根本屬性和特點，是我國戰勝重大突發事件、風險危機的根本保證。

應急治理必須堅持黨的領導，關鍵在于明確中央和地方責任，調動中央和地方在應急治理中的積極性。在重大災難情境下，既要保證黨中央對各類突發事件處置的絕對領導，也要強調地方政府的積極性。一直以來，我國在救災減災中都是“中央兜底”，地方政府內生動力不足，因而強化屬地管理責任勢在必行。黨的十八大以來，習近平提出了安全生產“黨政同責”的新要求，明確了各級黨委和政府在應急治理中的責任，強調“要加快完善地方黨委和政府屬地管理責任，制定權力清單和責任清單，督促落實到位”(30)《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年版，第144、148頁。?？梢姡瑧敝卫碜裱瓕俚毓芾碓瓌t，明確上下級黨委政府在應對突發公共事件中的責任，就能通過問責調動地方尤其是基層干部在應急治理中的積極性，形成協同應對風險危機的應急治理合力，避免突發公共事件快速升級、擴散。

(八)應急治理的全球思維：國際應急合作

當前，隨著全球經濟社會聯系的日益緊密，各領域風險越來越呈現出極強的交織性、關聯性和互動性。人類社會不僅要注重傳統風險的應對，而且要關注網絡安全、環境污染和重大傳染病疫情等非傳統風險日益沖擊和威脅民眾健康安全。如果防范和處置不及時、不充分、效力低，就極有可能使小范圍內的風險異變，升級為大范圍的危機。任何國家無法憑借自身一己之力尋求所謂的絕對安全，應對國際重大突發公共事件迫切需要世界各國樹立合作、綜合、可持續的全球應急治理理念，加強應急治理的國際合作。“人類是一個命運共同體。戰勝關乎各國人民安危的疫病，團結合作是最有力的武器?！?31)習近平：《團結合作是國際社會戰勝疫情最有力武器》，《人民日報》2020年4月16日。為此，習近平提出應急治理需要各國摒棄意識形態偏見和成見，加強應對突發事件的國際合作，有效提升整體應急治理效能。

習近平應急治理觀的上述八個方面，主要回答了“建設什么樣的新時代應急治理體系以及如何建設新時代應急治理體系”這一重大命題，具有多方面的原創性貢獻，其中最具基礎性、根本性者有：一是構建新時代應急治理體系應堅持什么樣的總要求。明確了新時代我國應急治理的根本指導和遵循就是堅持總體國家安全觀，維護國家安全和公共安全，這是應急治理觀的目標要求；強調防范和化解風險必須堅持以人民為中心，這是應急治理觀的價值指向。二是如何構建應急治理體系和增強應急治理效能?？偟膩砜?，應從國內與國際兩個維度加以審視。從國內來看，一方面，要有一系列科學處置突發事件的應急舉措，強化社區應急治理與技術支撐的基礎地位，突出應急準備的體系構建，避免各自為戰；另一方面，要有一套應急治理的常態化工作方案，強化應急治理預防的前導意識，健全應急治理的長效機制。這兩方面工作的有效推進和落實，都必須始終堅持中國共產黨的領導。從國際來看，必須清醒地認識到，人類社會是一個命運共同體，預防和應對突發公共事件必須加強國際合作，應急治理必須具有全球思維和意識。習近平應急治理觀的基本意涵，既有理論的支撐與深化，又有對歷史智慧的汲取和創新，還有對現實問題的洞悉與回應，從而使我國的應急治理，在邊防范邊應急中成功處置了諸多重大突發公共事件。

三、習近平應急治理觀的重要價值

習近平應急治理觀是在當今社會各類突發公共事件頻生、風險和危機成為中國共產黨長期執政異常復雜的影響因子、維護公共安全和國家安全形勢異常嚴峻，以及實現中華民族偉大復興任重道遠的歷史背景下形成的，具有重要的時代價值。

(一)習近平應急治理觀豐富和發展了馬克思主義應急治理的理論體系

習近平應急治理觀蘊含著深厚的馬克思主義精髓要義，是馬克思主義理論中國化進程中關于應急治理的最新成果。馬克思主義經典作家雖未明確提出應急治理、風險防控的思想，但就風險社會的基本特征而言，馬克思主義所堅持的基本觀點和方法論昭示著對風險社會的規律性認識。馬克思主義認為人民群眾是歷史的主體和創造者，風險和危機的矛盾處于變化發展中，需要堅持實事求是的方法論，這為習近平應急治理觀的形成和發展提供了指導。黨的十八大以來，面對我國改革與發展中出現的新情況新問題，以習近平同志為核心的黨中央站在唯物主義的立場上綜合分析了我國應急治理的價值旨歸、根本保證、基本遵循等一系列重大問題，提出應急治理需要“居安思危”“堅持以人民為中心”和“堅持黨的領導”，特別是提出總體國家安全觀的戰略部署，將應急治理置于公共安全的框架下進行系統謀劃，這無不體現著新時代中國特色社會主義的時代特征。習近平應急治理觀從應對突發事件的現實問題出發，運用馬克思主義的科學方法深入分析了我國應急治理的系列重大問題，力求準確把握風險、消除危機，將各類風險解決在萌芽之時、成災之前，從而形成了科學的、系統的和具有中國特色的應急治理新思想新觀點新論斷，極大地豐富和發展了馬克思主義應急治理的理論體系。

(二)習近平應急治理觀彰顯了中國共產黨推進應急治理的使命自覺

中國共產黨在長期執政的實踐中，結合不同的發展階段，明確和積極完善自身的歷史使命和基本責任，體現出極強的使命型政黨的韌性。習近平指出：“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興?！?32)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第1頁。這體現了中國共產黨應急治理的價值理念和內在邏輯。

中國共產黨強大的應急治理能力是在長期的歷史發展中形成的。一部中國共產黨的奮斗史，實際上也是一部不斷加強應急治理建設、防范和應對各類風險危機的歷史。在革命、建設、改革的長期發展歷程中，中國共產黨基于不同歷史時期的形勢與任務，不斷將防范和化解各類突發公共事件內化為自身的使命和任務，提出了諸多應對風險和危機的策略，為我們黨贏得民眾支持和推進中華民族偉大復興奠定了堅實的基礎?？梢灾v，黨的歷史使命不僅確立了中國共產黨在我國應急治理體系中的領導核心地位，也不斷推進了我國應急治理體系的有效運作和治理效能的充分發揮，是推動我國應急治理體系和應急治理能力現代化的動力之源。黨的使命與責任密切相連、相輔相成，共同推進中國共產黨不斷加強應急治理能力建設。首先，黨的歷史使命決定了我國應急治理能力建設的價值取向，始終維護廣大人民群眾的生命財產安全是我國應急治理的出發點和落腳點。其次，確保使命自覺實現的責任機制是我國應急治理能力建設的制度支撐。中國共產黨始終堅持群眾路線，憑借超強的組織動員能力、價值引領能力和問責能力，不斷突出應急治理中以人民為中心的價值取向和“一崗雙責”的問責壓力，為滿足民眾對公共安全的需求、維護民眾的根本利益提供了堅實基礎。

尤其是在新形勢下，社會風險的疊加性和不確定性使國家治理面臨著巨大的壓力與挑戰，一旦應急處置不當就極有可能產生政治安全風險，影響國家安全。正因如此，黨和國家以不斷推進我國應急治理能力現代化為著力點，將實現和維護民眾的生命和財產安全作為應急治理的核心目標。特別是在新的歷史方位和起點上，中國共產黨不斷將社會上出現的新風險、新挑戰的應對內化為自身執政的使命自覺，提出總體國家安全觀，并將應急治理現代化作為提升執政能力和應對不確定風險的重要手段，認為應急治理必須將各類風險矛盾化解在萌芽狀態，將保護民眾安全和社會穩定內化為自身的責任和使命，這對于鞏固黨的執政基礎、提升黨的治理能力發揮了重要作用。

(三)習近平應急治理觀是新時代開展應急治理的行動指南

加強應急治理事關國家安全和公共安全，其核心要求是應急治理必須堅持黨的領導，始終為了人民和依靠人民。習近平應急治理觀為新時代我國應急治理提供了根本遵循，是新時代應急治理的行動指南。

改革開放以來，我國的現代化進程既置于工業化、城鎮化和全球化的多重邏輯之中，又內嵌于穩定和發展的雙重壓力之下，我們黨面臨的風險和挑戰極為復雜，我國進入整體性風險社會。在此過程中，我國既要投入大量的資源預防和應對自然災害、疫情和社會安全等突發公共事件，又要化解各類突發事件所衍生出的次生危機，無疑這對我國應急治理提出了新的挑戰。針對如何加強新時代的應急治理，習近平提出了一系列新思想新觀點新論斷，如“協同合作”“防救結合”等。鑒于當前大數據與國家治理深度互嵌和應急人治色彩濃厚的現實，習近平應急治理觀厘清了我國應急治理實踐中的一些模糊認識。如針對長期以來應急治理存在的政府單一主體發力、缺乏民眾參與、“重應急輕預防”等問題，習近平作出了“加強應急治理的技術支撐”“加強應急治理法治化建設”等一系列新論斷。這些新論斷抓住了當前應急治理的主要矛盾，揭示了應急治理的綜合性、復合性特征，把應急治理與黨的領導、群眾路線、公共安全與國家安全有機聯系在一起，展現了習近平對時代變革的深刻洞察，具有很強的實踐意義。貫徹落實習近平應急治理觀，是新時代維護公共安全、滿足民眾基本安全需求的必然要求，對于應對突發公共事件、實現國家應急治理能力現代化具有重要的現實意義。

(四)習近平應急治理觀為國際應急治理提供了中國智慧和中國方案

當今世界，各國聯系日益緊密，國際社會中存在的各種危機與風險往往不再局限于某一地區或某個國家，一個地區的突發公共事件很有可能跨越國界迅速發展成全球性事件，影響全球的安全與和平發展。因此，面對廣泛存在的不確定性風險，加強應急治理的國際合作成為緊迫的重大議題。

中華人民共和國自成立以來，為了不斷夯實執政基礎和保證民眾的基本安全需求，黨和國家始終將各類風險防控和危機處理置于重要戰略地位，我國應急治理能力水平不斷穩步提升，成功應對了諸多重大突發事件，有效化解了重大風險挑戰，創造了應急治理的奇跡。尤其是在此次新冠肺炎疫情防控中，黨和國家始終堅持以人民為中心，堅持黨中央集中統一領導，充分發揮強大社會動員能力，將防控重心下沉到基層社區，為國際社會應對疫情風險提供了經驗借鑒。習近平從構建人類命運共同體的高度出發，將共同體理念融入到應急治理中，強調加強應對突發公共事件尤其是重大疫情的國際合作，向國際社會展現了中國力量。 中國的應急治理理論與實踐為國際社會應對重大風險提供了有益經驗，對于加強國家之間的合作和構建人類命運共同體具有重大意義。

四、結語

中國共產黨始終高度重視防災減災和應急救援工作，在實踐探索中逐漸形成了可調適性、整體性的應急治理體制。此次新冠肺炎疫情的防控更是檢驗了我國應急治理體系的基本效能。中國應急治理成效之所以如此明顯，關鍵在于在國家治理體系之下構建了極具韌性的應急治理體制，通過深度政治社會動員、財政資金統籌和基層社區應急，有效解決了應急治理中常見的政府失靈、社會和市場缺位等問題，為疫情防控、防災減災和災后重建等奠定了堅實的體制基礎。

以習近平同志為核心的黨中央不斷加快應急治理機構改革和新時代國家應急治理體系建設，應急治理的協同性、可調適性顯著增強，逐漸形成了系統完整、邏輯嚴密的應急治理觀。習近平應急治理觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是中國共產黨人在防范和應對突發公共事件和公共危機中形成的又一重大理論創新，成為新時代我國應急治理工作的重要理論指南。在習近平應急治理觀的指導下，我國應急治理實現了從“管理”向“治理”的跨越，并開始從政府主導向協同參與、從應急響應到全流程管理、從強調單一風險向綜合風險治理轉變。近些年來，隨著大數據、人工智能的興起和社會治理重心的不斷下沉，下一步如何深入挖掘大數據在應急治理中的潛在價值，如何明確社區應急治理的定位與權責，共同構建具有中國特色的應急治理體系和不斷推動我國應急治理事業長效發展，亟需持續加強研究和探索。