林地制度變革與農地制度變革異同分析

于博洋，李明川

（華南農業大學經濟管理學院，廣東廣州 510642）

20 世紀80 年代初，家庭聯產承包責任制的提出使得我國的農村土地改革進入了新的轉折時期，讓我國億萬農民獲得了土地的使用權，為農村經濟的繁榮發揮了巨大作用。但時至今日，這種土地經營模式已不能適用現代農業的發展。家庭聯產承包責任制使土地的所有權歸集體所有，賦予農民土地經營權，但卻禁止土地經營權出讓或轉租，而隨著大量農民工進城，造成大量土地拋荒。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”“扶持發展規模化、專業化、現代化經營”。

在我國現有的土地面積中，耕地約有1.2 億公頃，而林地卻有2.87 億公頃，相當于耕地面積的2.4 倍，其中屬于農村集體所有的林地有1.81 億公頃，占全國林地面積的60.1%［1-2］。新一輪集體林權制度改革的實行，使得集體林地實現了由村集體管理模式向家庭承包經營模式的轉變，明晰產權、確權發證等為林業的配套改革政策的實施提供了基礎，而林業作為國家經濟社會可持續發展戰略的重要組成部分，農戶林地經營規模的變動情況與林業的經營發展和新農村建設密切相關［3］。

由于推行時間先后及背景的不同，在本質上，農村集體林改是土地承包制度改革在農村改革的進一步延伸，兩者具有很強的同質性；在進程上，集體林改是農村改革繼土地承包制度改革后的又一次重大突破［4］。

1 林地與農地制度改革的概況

在20 世紀50 年代，林地與農地的制度有幾乎相同的改革路徑，但在改革開放之后，農地制度直接實行了家庭聯產承包責任制，而林地制度采取了“林業三定”的政策；20 世紀90 年代，由于國家對于林業家庭經營的問題始終沒有提出最終的決策，當時的林地制度表現為集體林權主體多元化的現象，而中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的提出，對于農地和林地的制度進行了相關的新的改革，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，這對于農民的資源有效利用產生了積極作用。

根據對相關文獻的總結，農地制度變革自改革開放以來大致分為20 世紀70 年代末的家庭聯產承包責任制實行階段與20 世紀90 年代末至今的農地承包經營權流轉階段，而林地制度變革則分為20 世紀80 年代初的“林業三定”、20 世紀90 年代的集體林權主體多元化、2003年至今的新集體林權改革3 個階段。其改革目標也有所不同，農地制度改革突出對于農民生計問題的解決，林地制度改革除了解決林農的經濟收入問題，還需要解決整體的生態要求。從資源利用特性的角度看，林地制度的變革實質上是農地制度變革的一種延伸，集體林權制度也是在參考了農地制度變革的各項優劣勢后所采取的政策。這兩者有許多相似點：1）對于農地及林地資源，其所有權與使用權相分離，農村土地歸集體所有，但是農地和林地的資源配置都是按照均分承包的方式，農民享有使用權；2）資源利用主體具有復雜性、特殊性，在我國，地與地上附著物的權屬不同，因此資源利用的主體也有所差異。

2 林地與農地制度變革的比較

2.1 變革背景的差異

農地的變革在經歷過初級合作社、高級合作社、人民公社的階段后，在摸索與對比中實行了家庭聯產承包責任制；而林地的改革則多是參考農地改革的經驗。十一屆三中全會關注林地改革，但是由于當時的市場經濟秩序混亂，林農對于政策穩定性的質疑，由于林業生產的特殊規律及林業生產周期過長，林農為了維護自己的利益，導致了亂砍濫伐現象的發生，山林遭到嚴重破壞，在之后的20 世紀90 年代，到現在的新集體林權制度改革時期，林地改革經歷了不同經營模式的復雜而漫長的階段，在改革背景上與農地改革存在很大程度上的不同。

2.2 資源利用特性的差異

農作物生產的周期間隔短，農民較易獲取收益，而木材的生產周期較長，同時林業生產經營所面臨的風險較大，且長的生產周期也加大了政策不穩定等風險，農戶若是要做好林業經營的工作則需要長期投資，而農戶自身的經濟能力十分有限，加大了林地與農地在變革中的差異。

2.3 資源產生效益的差異

農地除了是能夠產生生產效益的生產要素外，更是一種對農民生產生活的保障，且農民對于農地生產的依賴程度大于對林地生產的依賴程度。但農地的生產對于農民來說最重要的是能夠產生經濟價值，解決自身溫飽問題，而林地的生產，除了林木生長成熟后能夠產生經濟價值外，森林所產生的生態效益也是不容忽視的，森林能夠維護生態的平衡、保護生物多樣性、預防水土流失、防風固沙，農業的生產生活等一系列活動都離不開森林系統的保障，因此林業生產與發展極其重要，但是由于林業的生產周期過長，農民對于林業生產的依賴程度并不高，直接導致了在林地的各項改革中易不受重視［5］。

由于各地區森林資源特征的差異，在全國范圍內形成了多樣化的改革方式，改革成效初步顯現，而同時隨著城鎮化的發展，農村勞動力轉移等現象，農業生產也呈現邊緣化的局面，因此土地的流轉及配套措施的跟進是現在面臨的最主要問題。

3 結論

農地與林地的變革存在種種差異，卻也有類似的共同點，因此在林地的改革過程中，可以參考農地的改革，但也需要考慮到自身資源利用的一些特殊性，不能單就農地改革的路徑按部就班。

1）加大對林業生產及林農的經濟支持。由于林業的生產周期過長，生產的風險也較大，為了加大林業生產，國家對于林農應該有適當的經濟支持，替林農承擔相應的風險，新集體林權制度改革的配套改革措施已經在實行相關的改革方案，但是仍需加大對于林業生產的重視程度。

2）促進林業的規模經營，加大資源利用效率。林業生產經營除了有經濟效益之外，還具有生態效益，因此可以通過轉包、入股、轉讓等多種流轉形式，鼓勵小規模農戶將林地流轉出去，增加中等規模農戶的比重，使林地經營權向林業經營技術能手或其他經營單位集中［6］，同時這種形式的林業經營能夠加快農村剩余勞動力轉移，促進整體經濟發展。