畢節(jié)市森林防火應(yīng)急管理工作存在的問(wèn)題及其對(duì)策探析

付開(kāi)萍，成 松，王 芳

（1.畢節(jié)市應(yīng)急管理服務(wù)中心，貴州畢節(jié) 517100；2.七星關(guān)區(qū)森林病蟲(chóng)防治檢疫站，貴州畢節(jié) 517100）

貴州省畢節(jié)市位于川、滇、黔結(jié)合部，喀斯特山區(qū)，現(xiàn)有森林面積133.33 萬(wàn)余公頃。2019 年后，應(yīng)急管理部門(mén)承擔(dān)起了綜合協(xié)調(diào)森林草原火災(zāi)防治的有關(guān)職責(zé)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害調(diào)查和救援統(tǒng)籌等工作；林業(yè)部門(mén)則組織編制森林和草原火災(zāi)防治規(guī)劃，開(kāi)展防火巡護(hù)、火源管理、防火設(shè)施建設(shè)、宣傳教育、督促檢查等工作［1］。職責(zé)調(diào)整后，雖然各級(jí)應(yīng)急、林業(yè)部門(mén)強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，全市未出現(xiàn)較大森林火災(zāi)，森林火災(zāi)成災(zāi)率遠(yuǎn)低于省下達(dá)的0.8‰的考核指標(biāo)，但仍存在群眾意識(shí)不高、基層干部不重視、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、應(yīng)急救援力量不足等問(wèn)題。基于此，以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建“以防為主、防救結(jié)合”的森林防火機(jī)制，全力保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和森林資源安全。

1 畢節(jié)市森林防火現(xiàn)狀

1.1 人員配置情況

畢節(jié)市森林防火指揮部辦公室原有編制5 名，其中高級(jí)工程師1 名，工程師2 名，工作員2 名，其中劃轉(zhuǎn)到應(yīng)急部門(mén)1 名，其余4 名留在林業(yè)部門(mén)。同時(shí)，各級(jí)“三定方案”明確，林業(yè)部門(mén)職責(zé)為組織編制森林和草原火災(zāi)防治規(guī)劃和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并指導(dǎo)實(shí)施，指導(dǎo)開(kāi)展防火巡護(hù)、火源管理、防火設(shè)施建設(shè)等工作，指導(dǎo)林場(chǎng)和草原做好相關(guān)防火工作［1］。此外，從目前改革情況看，縣區(qū)基本上只劃轉(zhuǎn)部分職能，人員基本沒(méi)有轉(zhuǎn)隸，原從事森林防火工作的人員仍在林業(yè)系統(tǒng)。

1.2 隊(duì)伍建設(shè)情況

森林防火工作主要以預(yù)防為主，工作重點(diǎn)為巡山護(hù)林和火源管控。目前畢節(jié)市共有護(hù)林員13 511 名，主要負(fù)責(zé)巡護(hù)工作。護(hù)林員的聘請(qǐng)、工資發(fā)放、工作考核由林業(yè)系統(tǒng)完成，人員由林業(yè)系統(tǒng)支配。此外，各縣區(qū)林業(yè)管理部門(mén)基本上都建立了應(yīng)急撲火隊(duì)伍，尤其是七星關(guān)區(qū)和百里杜鵑，分別建立了40 余人和60 余人的半專(zhuān)業(yè)撲火隊(duì)伍，一旦發(fā)生小型森林火災(zāi)，主要由林業(yè)部門(mén)調(diào)動(dòng)力量進(jìn)行撲救工作。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

目前，畢節(jié)市森林防火實(shí)施了一期和二期工程，三期工程正在建設(shè)中，接近收尾階段，其中建設(shè)的防火瞭望塔、防火巡邏車(chē)、運(yùn)兵車(chē)、視頻監(jiān)控、防滅火物資等均由林業(yè)部門(mén)完成。此外，修建防火隔離帶也需要林業(yè)部門(mén)批準(zhǔn)。

1.4 森林資源狀況

當(dāng)前，畢節(jié)市共有森林面積133.33 萬(wàn)余公頃，其中用材林15 443.47 萬(wàn)公頃，經(jīng)濟(jì)林999.57 萬(wàn)公頃，薪炭林177.85 萬(wàn)公頃，特種用途林2 440.61 萬(wàn)公頃［1-3］。共有國(guó)有林場(chǎng)12 個(gè)，面積4.53 萬(wàn)余公頃，僅占全市森林面積的3%，且各林場(chǎng)樹(shù)種均為華山松、柳杉、云南松、杉木等易燃樹(shù)種。此外，大部分集中連片的森林均為易燃草灌結(jié)合，森林火災(zāi)發(fā)生率較高。

2 畢節(jié)市森林防火中存在的問(wèn)題

2.1 自然因素

2.1.1 環(huán)境因素

畢節(jié)市是典型的喀斯特巖溶山區(qū)，森林面積大，地形復(fù)雜，山高坡陡，而森林火災(zāi)突發(fā)性強(qiáng)、蔓延速度快、波及范圍廣、撲救難度大，加大了森林火災(zāi)的防控難度。

2.1.2 氣候因素

根據(jù)氣象部門(mén)提供的氣候趨勢(shì)預(yù)測(cè)，畢節(jié)市氣溫受全球溫室效應(yīng)的影響呈不斷上升趨勢(shì)，加之近年來(lái)氣候異常導(dǎo)致降水不均或連續(xù)干旱等情況時(shí)有發(fā)生，更是加大了森林火災(zāi)發(fā)生的概率和頻次。

2.2 客觀因素

2.2.1 群眾森林防火意識(shí)不強(qiáng)

畢節(jié)市是喀斯特集中連片特殊困難地區(qū)，人口基數(shù)大，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，群眾受教育程度相對(duì)較低，生產(chǎn)生活方式傳統(tǒng)，祭拜和節(jié)慶活動(dòng)較多，上墳燒香燒紙、燃放鞭炮、燒荒種地等行為時(shí)有發(fā)生，加之大多數(shù)老人未接受過(guò)或者不接受防火宣傳教育，對(duì)于森林防火的重要性、危害性認(rèn)識(shí)不到位，極易引發(fā)火災(zāi)［4］。

2.2.2 基層干部對(duì)防火工作不夠重視

部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)森林防火工作重視不到位，尤其對(duì)森林防火任務(wù)的艱巨性和形勢(shì)的緊迫性認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致火源管控不到位，防火宣傳不到位［5］。

2.2.3 森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

畢節(jié)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，地方財(cái)力不足，地方政府投入森林管護(hù)、森林防火工作中的經(jīng)費(fèi)不足，使得當(dāng)?shù)仉m然基本完成了三期項(xiàng)目建設(shè)，但是林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍然較為落后，特別是一、二期建設(shè)的森林防火設(shè)備，由于投入不足、維護(hù)不到位，大多已不能充分發(fā)揮其防火功能。此外，由于近年來(lái)生態(tài)修復(fù)力度加大，原始林區(qū)不斷增多，林業(yè)通訊設(shè)施匱乏，護(hù)林站點(diǎn)通訊盲區(qū)較多，瞭望臺(tái)設(shè)置不足，未設(shè)置森林防火隔離帶或者設(shè)計(jì)不合理，林下枯枝落葉等易燃附作物增多等，都加大了森林火災(zāi)的防控難度。

2.2.4 缺乏專(zhuān)業(yè)的森林防火撲救隊(duì)伍

當(dāng)前，畢節(jié)市僅七星關(guān)區(qū)、百里杜鵑分別成立了40余人和65 余人的臨時(shí)聘用制半專(zhuān)業(yè)撲救隊(duì)伍，此外再無(wú)專(zhuān)業(yè)的森林火災(zāi)撲救隊(duì)伍。小型火災(zāi)救援力量主要靠鄉(xiāng)村干部、林業(yè)系統(tǒng)干部，大型火災(zāi)才啟動(dòng)縣級(jí)或市級(jí)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)動(dòng)相應(yīng)的森林防火成員單位尤其是消防、武警等參與撲救。為此，大部分森林火災(zāi)的撲救工作落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、護(hù)林員、村干部和居民的身上，但是他們沒(méi)有參加過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，會(huì)造成不必要的傷亡和損失。

3 畢節(jié)市森林防火的應(yīng)對(duì)措施

3.1 轉(zhuǎn)變思維模式，完善相關(guān)體制機(jī)制

機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整堅(jiān)持科學(xué)有效、協(xié)同高效的原則，結(jié)合部門(mén)優(yōu)勢(shì)和本地森林火災(zāi)發(fā)生的特點(diǎn)，找準(zhǔn)防和救的最佳結(jié)合點(diǎn)，建立多部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，強(qiáng)化職能配置和協(xié)同配合，明確責(zé)任分工。應(yīng)急管理部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)起綜合協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急救援、調(diào)度指揮、災(zāi)害調(diào)查等職責(zé)；林業(yè)部門(mén)要主動(dòng)承擔(dān)起巡山護(hù)林、火源管控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宣傳教育等森林火災(zāi)預(yù)防和火情早期處理的職能職責(zé)。

3.2 強(qiáng)化協(xié)同配合，壓緊壓實(shí)責(zé)任

強(qiáng)化各級(jí)應(yīng)急、林業(yè)、氣象、消防等部門(mén)“三定”職責(zé)落實(shí)的同時(shí)，進(jìn)一步壓緊壓實(shí)屬地管理責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為火災(zāi)第一道防線的作用。此外，各級(jí)森林防火指揮機(jī)構(gòu)參照畢節(jié)市安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室的工作模式，扎實(shí)履行好統(tǒng)籌、調(diào)度、督查、考核、通報(bào)等工作職能，全面抓好責(zé)任體系的建立和責(zé)任制度的落實(shí)，不斷壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、基層屬地責(zé)任和行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，確保有人抓、有人管、有人落實(shí)，織牢防火責(zé)任網(wǎng)。

3.3 抓好監(jiān)測(cè)預(yù)警

各級(jí)林業(yè)、氣象等部門(mén)要充分運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)水平和隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)，暢通部門(mén)之間、縣鄉(xiāng)之間的信息溝通渠道，在高火險(xiǎn)區(qū)、高火險(xiǎn)期單獨(dú)或聯(lián)合有關(guān)部門(mén)，準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)警信息。同時(shí)，推動(dòng)同級(jí)人民政府發(fā)布禁火令，真正起到提醒、預(yù)警的作用。

3.4 抓好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

各級(jí)應(yīng)急、林業(yè)部門(mén)要督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村居委會(huì)對(duì)所有林區(qū)實(shí)行分類(lèi)管理，根據(jù)林區(qū)內(nèi)及周邊住戶的居住情況，墳?zāi)辜吧a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的分布情況等因素合理確定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)林區(qū)要督促有關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及權(quán)屬單位采取更加嚴(yán)厲的管控措施，嚴(yán)防失管漏管釀成火災(zāi)。

3.5 抓好災(zāi)害調(diào)查工作

森林火災(zāi)發(fā)生后，應(yīng)急管理部門(mén)要按照職責(zé)分工，積極參與林業(yè)部門(mén)、公安機(jī)關(guān)依法依規(guī)開(kāi)展調(diào)查處理。所有調(diào)查要按照生產(chǎn)安全事故調(diào)查的模式，遵循“四不放過(guò)”的原則（即原因未查明不放過(guò)、責(zé)任人未處理不放過(guò)、有關(guān)人員未受到教育不放過(guò)、整改措施未落實(shí)不放過(guò)），確保責(zé)任追究到位，從而實(shí)現(xiàn)堵源頭、防事故。

3.6 強(qiáng)化應(yīng)急救援

救援是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)技術(shù)業(yè)務(wù)。在當(dāng)前應(yīng)急部門(mén)無(wú)救援隊(duì)伍、無(wú)裝備物資、無(wú)技術(shù)人才的“三無(wú)”特殊環(huán)境下，要堅(jiān)決按照政府的統(tǒng)籌安排全力工作，修訂完善應(yīng)急預(yù)案；充分依靠基層力量，督促打早打小打了；主動(dòng)對(duì)接林業(yè)部門(mén)，積極深度參與森林火災(zāi)的救援工作。

3.7 充實(shí)防火力量

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，建立專(zhuān)業(yè)的森林火災(zāi)撲救隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有隊(duì)伍的教育培訓(xùn)力度，提升防火隊(duì)伍的森林防火應(yīng)急救援能力。專(zhuān)職撲救隊(duì)員不僅僅要參與火災(zāi)撲救工作，更重要的是要參與森林防火區(qū)的日常巡排查工作，及時(shí)消除隱患、匯報(bào)災(zāi)情，配合做好火災(zāi)初期的援救和人群疏散工作。此外，要引導(dǎo)鼓勵(lì)山區(qū)干部群眾和社會(huì)救援隊(duì)伍參與護(hù)林防火工作。