內蒙古森林公園與森林旅游發展研究

徐靜 春英

1.內蒙古自治區林業和草原種苗總站 2.內蒙古自治區林業科學研究院

內蒙古自治區的森林公園大多在國有林場的基礎上興建，自1991年原國家林業部批準內蒙古建立第一處國家級森林公園——紅山國家森林公園以來，經過30年的發展，森林公園已成為內蒙古保護珍貴森林風景資源、開展自然教育、發展森林旅游、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要陣地。

一、內蒙古森林公園發展現狀

1.森林公園體系初具規模

目前，內蒙古自治區森林公園批準設立49 處，總經營面積87.57 萬公頃。其中國家級森林公園27處，經營面積66.43 萬公頃；自治區級森林公園21處，經營面積20.61 萬公頃；盟市級森林公園1 處，經營面積0.53 萬公頃。廣泛分布于全區11 個盟市，已經初步形成以國家級森林公園為主體、自治區級森林公園為骨干的森林公園發展格局。

2.森林公園管理逐步規范

內蒙古自治區森林公園建設起步于20世紀90年代初期，發展于20世紀90年代中期。2000年以后，國家將生態文明建設納入推進現代林業體系建設中，提升林業對現代文明發展的引領作用，森林公園作為林業生態文化體系建設的重要載體，在向社會展示林業建設成果、普及生態知識、增強生態意識、弘揚生態文明等方面發揮了積極作用，森林公園建設進入迅速發展的“黃金期”。2012年6月19日，《內蒙古自治區森林公園管理辦法》經內蒙古自治區人民政府審議通過，自2012年9月1日起施行，分6個方面具體規定了森林公園的建設與管理的內容和方向，明確了森林公園的建設和保護屬于社會公益事業，突出了森林公園以資源保護為主的建設方針，對自治區級森林公園的設立審批、森林公園總體規劃編制等作出規定，這標志著內蒙古森林公園管理走向規范化。

3.森林公園建設逐步加快

2000年以來，內蒙古自治區共建立17 處國家級森林公園、10 處自治區級森林公園、1 處盟市級森林公園。全區森林公園基礎設施逐步完善，服務能力穩步提高，森林景觀質量和公園品質明顯提升。2005—2020年，全區森林公園累計投入建設資金61.5 億元，用于資源保護、游步道、游客接待中心、停車場、科普宣教設施等建設，經過多年努力，已經有一部分森林公園具備了較好的基礎設施條件。截至2020年，全區森林公園植樹造林5.18 萬公頃，改造林相2.81 萬公頃，建成游道總長2558.23 公里，共有住宿床位6089 張、餐位14120 個，建成游客接待中心總面積22673 平方米，博物館總面積12600平方米，標本室總面積1050 平方米，基本滿足了吃、住、行、游、購、娛等方面要求。

4.森林公園旅游發展成效顯著

森林旅游是指以森林和野生動植物資源及其外部物質環境為依托，所開展的游覽觀光、休閑度假、健身養生、文化教育等旅游活動的總稱。森林公園是開展森林旅游最主要的載體，2005—2020年，全區森林公園收入總額達14 億元，接待游客6257 萬人次，旅游收入年均增長11.23%，游客量年均增長10.11%。以2019年為例，全區森林公園接待游客量占全區各類森林旅游地接待游客總量的30%，森林公園旅游發展成效顯著。

二、森林公園發展存在問題

1.管理體制不順，經營模式落后

內蒙古自治區的森林公園基本都是在國有林場基礎上興建，森林公園的管理機構與國有林場實行“一套人馬、兩塊牌子”，多數是公益性事業單位性質。森林公園要兼任管理者和經營者兩個角色，而管理人員多為林業職工，缺乏企業運營、旅游管理方面的人才。同時，森林公園的建設、保護屬于社會公益事業，建設和發展還要依靠政府，導致不能完全實行企業化運營，沒有真正參與到市場競爭中，市場競爭力不強。森林公園在與企業合作經營中，受公園所有權和經營權、利潤分配等問題影響，森林資源保護與開發難以同步協調發展，森林公園的合法權益得不到保障，嚴重制約森林公園發展。

2.建設資金投入不足

建設和管理資金短缺一直是制約森林公園建設和森林旅游健康發展的重要因素。地方財政對森林公園的投入有限，森林公園基礎設施薄弱，外部交通、通訊、電力等不能滿足游客的需求，配套設施不足，服務質量不高。森林公園建設投資需求量大，特別是建設初期資金依賴性大，資金回收期較長，招商引資難度大。

3.產品單一，未突出森林旅游特色

目前，森林公園的旅游產品仍側重于觀光游覽，以原始資源和粗放型的開發為主，旅游產品開發的整體水平不高，與其他類型的景區同質化現象嚴重，缺乏森林體驗、森林康養、自然教育等突出森林公園特色、發揮森林公園生態教育功能的旅游精品，加之旅游季節短，不能有效吸引游客。

4.各自為政，未形成整體優勢

內蒙古自治區的森林公園多位于山區、林區，地處偏遠位置，遠離中心城市，以分散的中小型景區為主，森林公園的旅游發展都各自為政，小打小鬧，沒有形成規模。據調查，目前自駕游、周邊游游客在森林公園只停留一天或更短，旅游者出于行程考慮，如果周邊沒有多個景區供選擇，很難為了一個森林公園單獨出行或繞道，無法有效延長旅游者停留時間。

5.宣傳力度不夠，市場影響力弱

盡管內蒙古自治區森林公園旅游風景資源十分豐富，但“酒香也怕巷子深”。在開發建設的同時，對宣傳推介缺乏重視，廣告策劃、媒介宣傳與形象規劃不夠，致使森林公園知名度不高、市場影響力弱。

三、加快森林公園發展的建議

1.準確進行市場定位，建立合理的經營管理體制

森林公園現階段的經營模式已經不能滿足森林公園良性發展的要求，亟需深化森林旅游經營體制改革。在明確森林旅游資源權屬的基礎上，積極探索政企分開、事企分開，所有權、管理權與經營權分離的經營管理模式，組建專業化公司或集團，是森林公園經營管理體制改革和創新的重要手段。2017年，國務院印發的《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕18 號）（以下簡稱《意見》）指出，國有天然林和公益林、國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、國家濕地公園、國家沙漠公園的國有林地和林木資源資產不得出讓，對確需經營利用的森林資源資產，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。通過租賃、特許經營等方式積極發展森林旅游。《意見》的出臺，為促進森林公園所有權和經營權分離指明了方向，為建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的森林風景資源有償使用制度，切實維護森林公園利益，促進森林旅游快速發展提供了保障。

2.擴展森林公園投融資方式

森林公園建設和森林旅游發展要本著“政府主導、政策引導、社會參與、市場運作、有償使用”的原則，地方政府要把森林公園的建設納入當地社會經濟發展總體規劃，出臺支持森林公園建設發展的政策文件，整合資金重點支持森林公園外部旅游公路、出入口、停車場、供電供水、通信、消防等基礎設施建設。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持“誰投資、誰受益”的原則，吸引多種經濟成分參與森林旅游業的開發建設，形成多元化投資新機制，鼓勵各類經濟實體投資森林旅游景區景點、旅游項目、商業網點、服務接待以及交通運輸等項目，鼓勵金融機構為森林旅游發展項目提供信貸支持。

3.加強旅游產品對森林旅游的帶動

森林公園旅游產品的開發要著眼于“講好森林的故事”，以得天獨厚的森林資源為依托，注重突出森林特色，打造一批主題突出、特色鮮明、吸引力強的精品，達到保護森林、弘揚生態文化、繁榮森林公園經濟和促進林區發展的目的，大力發展森林體驗、森林養生（療養）、森林步道、森林健身（慢跑、徒步）、森林露營等符合現代人需求、參與體驗性強、獨具森林特色的旅游產品。同時，森林公園是開展自然教育的最佳課堂，這是森林公園區別于其他旅游景區的主要特征。通過加強森林博物館、森林體驗中心、森林課堂等各類自然教育設施建設，開展多樣的親近自然、認知自然的主題游活動，建設大中小學生科普基地、夏（冬）令營基地、愛國主義教育基地、藝術創作基地等，帶動森林旅游發展。

4.統籌整合旅游資源，實現融合發展

實施全域旅游是內蒙古旅游發展的總體戰略，要以融合發展為動力，積極推進“旅游+”，培育打造旅游新產品新業態。森林公園建設和森林旅游發展也要順勢而為、主動銜接，加強與文化旅游部門的合作，圍繞“旅游+林業”融合發展主題，支持森林公園積極開展A 級景區創建工作，合力打造一批“旅游+林業”特色產品和線路，促進森林公園資源優勢向市場優勢、產業優勢轉變。地方政府要把森林公園納入當地旅游發展規劃，統籌整合旅游資源，合理進行產業布局，挖掘發展潛力，組合開發森林、草原、沙漠、溫泉、冰雪等多種景觀資源，發揮旅游產品優化組合的最大效益。

5.加強宣傳推介，提高森林旅游知名度

要充分利用電視、報刊、廣播以及新媒體等多種形式，加大對森林公園和森林旅游的宣傳力度，提高知名度和影響力。結合本地區實際推出具有地方特色、資源特色和文化特色的森林旅游主題活動、節慶活動。立足自身資源優勢和產品優勢，準確把握市場定位，加大特色森林旅游產品的宣傳和推介，推動森林旅游地與專業旅行社之間的合作。